Brief regering : Voortgang wetstraject Warmtewet 2

Nr. 694 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2019

In februari 2019 informeerde ik uw Kamer over de start van het wetstraject Warmtewet 2.1 In deze voortgangsbrief zet ik uiteen dat, met het oog op de realisatie van de doelen
en afspraken in het Klimaatakkoord, een fundamentele aanpassing gewenst is van de
regelgeving voor collectieve warmtesystemen2. Bij collectieve warmte gaat het om warmte die bedoeld is voor ruimteverwarming en
warm tapwater, waarbij sprake is van gebonden afnemers.3 Ik geef u de stand van zaken op de hoofdonderwerpen marktordening, tariefregulering
en verduurzaming. Ook ga ik nader in op de regels voor leveringszekerheid. Relevant
zijn vier moties die uw Kamer heeft aangenomen.4 Daar ga ik met deze brief op in. Ik sluit af met inzichten uit het buitenland, met
de planning van het wetstraject en een paragraaf waarin de samenhang van het wetsvoorstel
met andere maatregelen voor collectieve warmte wordt geschetst.

Wetstraject Warmtewet 2: aanleiding en doel

Duurzame warmtebronnen als aardwarmte, biomassa, restwarmte, aquathermie en warmte-koude
opslag (WKO) kunnen via een collectief warmtesysteem – onder de juiste condities –
op betaalbare en betrouwbare wijze voorzien in onze behoefte aan (ruimte)verwarming.
Op deze manier vormt collectieve warmte een volwaardig CO2-vrij alternatief voor de huidige verwarming op basis van aardgas en andere fossiele
brandstoffen. Collectieve warmte met gebruik van duurzame warmtebronnen is een bewezen
techniek die zowel in Nederland als in verschillende buurlanden toegepast wordt. In
het Klimaatakkoord wordt, naast vele andere maatregelen, daarom stevig ingezet op
de ontwikkeling van collectieve warmtesystemen.

Collectieve warmte zal voor een groot deel van de gebouwde omgeving de meest kostenefficiënte
optie zijn om over te gaan van verwarming op aardgas naar een CO2-vrij alternatief. Dit geldt eveneens voor een deel van de verduurzaming van bijvoorbeeld
de glastuinbouw in Nederland. Er zijn op dit moment in Nederland relatief weinig gebouwen
die verwarmd worden met duurzame warmte. De omslag naar verwarming via collectieve
warmte vereist in veel gevallen de realisatie van nieuwe infrastructuur en vergt daarmee
forse investeringen. De ontwikkeling en efficiënte inzet van bronnen en infrastructuur
vraagt om gecoördineerde besluitvorming en langjarige investeringen, die niet vanzelf
tot stand komen. Belangrijk is bovendien dat we de kosten in de hand houden, anders
worden de klimaatdoelen en het draagvlak hiervoor onbereikbaar.

Noodzaak van sectorspecifieke regulering

Om de ambities uit het Klimaatakkoord rond duurzame warmte en de benodigde infrastructuur
waar te maken, dient het regelgevend kader voor collectieve warmte aangepast te worden.
De Warmtewet is tot dusverre vooral een consumentenbeschermingswet, met regels ten
aanzien van de leveringszekerheid en de tarieven. Deze regels zijn opnieuw tegen het
licht gehouden. Met Warmtewet 2 herzie ik deze regels waar nodig en worden ze aangevuld
om de beoogde groei en verduurzaming van collectieve warmtesystemen te realiseren,
en zo uitwerking te geven aan de doelen uit het Klimaatakkoord. Uiteraard moeten daarbij
de publieke belangen leveringszekerheid, betaalbaarheid en duurzaamheid zijn geborgd.
Ook Warmtewet 2 richt zich in hoofdzaak op collectieve warmtesystemen in de gebouwde
omgeving.

In dat kader is het belangrijk om te beseffen dat collectieve warmte wezenlijk andere
technisch-economische kenmerken heeft dan de andere collectieve infrastructuren die
ingezet worden voor ruimteverwarming, zoals de gasinfrastructuur en het elektriciteitsnetwerk.
Collectieve warmte kent een lokaal (soms regionaal) karakter als gevolg van de relatief
grote temperatuurverliezen die optreden bij het transport van warmte. Een eindbeeld
van een landelijk dekkend hoofdnet voor warmte is daarmee niet aan de orde. Collectieve
warmtesystemen kenmerken zich bovendien doordat er een sterke samenhang is tussen
type warmtebronnen, dimensionering van het netwerk en de afleveringsinstallatie bij
eindverbruikers. Warmte is een relatief complex product dat diverse kwaliteitsparameters
kent (temperatuur, druk, debiet, etc.). Om het warmtesysteem optimaal te laten werken
is integrale sturing op deze kwaliteitsparameters cruciaal. Het ene warmtesysteem
is het andere niet en ze zijn onderling ook niet zomaar te koppelen. Bovendien kent
niet alleen het warmtenet (de infrastructuur) kenmerken van een monopolie, veelal
is er ook een grote afhankelijkheid van slechts één of enkele warmtebronnen die de
basis- en pieklast verzorgen. Als gevolg van het doorgaans beperkte aanbod van lokale
warmtebronnen en de complementaire werking van deze bronnen binnen een warmtesysteem
is de ontwikkeling van een effectief concurrerende «open» markt voor warmte(bronnen)
niet aannemelijk. De voordelen van een scheiding van levering en transport, zoals
in de elektriciteit- en gasmarkt, wegen bij collectieve warmtesystemen dan ook niet
op tegen de nadelen.5 Vanwege de genoemde kenmerken is het juist belangrijk dat de warmteketen integraal
wordt aangestuurd en dat de warmtemarkt voorzien wordt van sectorspecifieke regulering
om de betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid te waarborgen.

Fundamentele aanpassingen zijn nodig

In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gemeenten een belangrijke rol krijgen
in de verduurzaming van de gebouwde omgeving. De gevolgen van keuzes in deze transitie
zullen immers lokaal sterk verschillen. Gemeenten hebben het meeste zicht op de lokale
karakteristieken. Zij zijn ook het best in staat om over te maken keuzes te communiceren
met hun burgers en andere betrokken lokale partijen. Gemeenten krijgen de bevoegdheid
om te beslissen over de keuze voor het duurzame alternatief voor verwarming via aardgas.
Als uitkomst van de wijkgerichte aanpak wordt bepaald waar en wanneer dit wordt gerealiseerd.
Op basis van een proces dat onder meer een transitievisie warmte, een uitvoeringsplan
en een participatietraject met bewoners en andere stakeholders en overheden omvat,
besluit de gemeente in een omgevingsplan wat per wijk/gebied het alternatief voor
aardgas wordt en wat de planning is voor de realisatie van dit alternatief.

Indien de gemeente in dit kader beslist tot collectieve warmte, dan moeten de regels
uit o.a. de Warmtewet er voor zorgen dat deze keuze zo goed mogelijk gefaciliteerd
wordt en zo efficiënt mogelijk gerealiseerd kan worden. Gemeenten die ervaring hebben
met collectieve warmte merken terecht op dat de huidige ordening onvoldoende sturingsmogelijkheden
bevat om het proces van de wijkgerichte aanpak op een goede en efficiënte wijze te
faciliteren. Gemeenten zijn ook vaak ontevreden over de huidige situatie en de resultaten
die dat oplevert met het oog op de gewenste transitie. In bestuurlijk overleg tussen
Rijk, IPO en VNG wordt dat beeld bevestigd. Gemeenten doen in de praktijk hun best,
maar het ontbreekt onder meer aan heldere besluitvormingskaders en inzicht in financiële
consequenties. Hierdoor is sturing op de publieke belangen onvoldoende gewaarborgd.

Tegelijkertijd zien warmtebedrijven zich geconfronteerd met toenemende verwachtingen,
terwijl de investeringscondities tot dusver niet optimaal zijn om collectieve warmte
op grote schaal te ontsluiten. Onzekerheden over vraag- en aanbodontwikkeling op lange
termijn, in combinatie met onzekerheid over het terugverdienen van de gemaakte kosten
vanwege gemaximeerde tarieven die onvoldoende een weerspiegeling zijn van de daadwerkelijke
kosten van warmte, staan een structurele langjarige groeistrategie in de weg.

Met het oog op realisatie van de doelen uit het Klimaatakkoord is deze gang van zaken
niet langer wenselijk. Een structurele groei van collectieve warmte en de verduurzaming
daarvan vergt een duidelijke en planmatige aanpak vanuit de (decentrale) overheid.
Dit noodzaakt een fundamentele verandering in de rollen en verantwoordelijkheden op
de warmtemarkt. Ik voorzie een marktordening waarbij de gemeenten de regie kunnen
voeren op basis van de wijkgerichte aanpak en waarbij de warmtebedrijven meer zekerheid
hebben over inkomsten. Waar nodig om de publiek belangen te borgen zijn landelijk
geldende kaders van toepassing. Hiervoor is een systeemwijziging gewenst die ik middels
Warmtewet 2 doorvoer.

De hoofdkenmerken hiervan zijn als volgt:

De gemeente bepaalt, binnen heldere landelijke kaders en met ondersteuning vanuit
het Rijk, voor welk gebied (het warmtekavel) een warmtebedrijf wordt aangewezen.

Het warmtebedrijf heeft de wettelijke taak om een collectief warmtesysteem binnen
een warmtekavel tegen zo efficiënt mogelijke kosten met een duurzame en betrouwbare
kwaliteit te realiseren. Het warmtebedrijf wordt daarbij integraal verantwoordelijk
voor de gehele warmteketen, van productie en distributie tot levering.

Er wordt de mogelijkheid gecreëerd om vanuit het Rijk een warmtetransportbeheerder
aan te wijzen, voor uitzonderlijke situaties dat de regierol van gemeenten niet toereikend
zal zijn om tot besluiten te komen over de gecoördineerde inzet van grootschalige
warmtebronnen in een bepaalde regio.

De nieuwe tariefmethodiek zal (meer) kosten-gebaseerd worden. Dat biedt consumenten
de zekerheid dat ze niet meer betalen dan de kosten die redelijkerwijs gemaakt moeten
worden voor de warmte die ze afnemen. Warmtebedrijven krijgen de zekerheid dat efficiënte
kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van hun taak kunnen worden terugverdiend
inclusief een redelijk rendement.

Wettelijke normen voor betaalbaarheid (tarieven), duurzaamheid en leveringszekerheid
gelden in principe per warmtekavel (en bijvoorbeeld niet voor de sector als geheel
of voor een portfolio van een warmtebedrijf).

Er komt een overgangsregime voor bestaande collectieve warmtesystemen.

Deze onderdelen vormen een samenhangend wetgevingspakket, die de beoogde systeemwijziging
mogelijk maakt. Het is dit totaalpakket dat er in mijn ogen toe leidt dat de publieke
belangen geborgd worden en dat de diverse belanghebbenden binnen de warmtemarkt over
voldoende zekerheden beschikken om de warmtetransitie tot een succes te maken. Ik
licht hieronder de onderdelen van Warmtewet 2 toe.

Ordening van de warmtemarkt

De marktordening moet bijdragen aan de realisatie van een betrouwbare, betaalbare
en duurzame warmtemarkt. Vanwege de afspraken in het Klimaatakkoord moet de ordening
bovendien bijdragen aan de groei van het aantal voorziene warmte-aansluitingen. Gangbaar
uitgangspunt bij de ordening is het optimaal benutten en stimuleren van de efficiëntie
van de warmteketen. Vanwege de grote diversiteit aan potentiele warmtebronnen en -systemen
moet er ruimte zijn voor lokaal maatwerk. Bovendien is het cruciaal dat gemeenten
en Rijk voldoende sturingsmogelijkheden verkrijgen om de realisatie van publieke belangen,
nu en in de toekomst, te borgen.

Door de verantwoordelijkheidsverdeling in de warmtemarkt helder te maken, kunnen betrokken
partijen hun rol efficiënter en beter uitvoeren, waardoor realisatie van de publieke
belangen beter slaagt. Het zal enige tijd vergen voordat de diverse partijen hun rol
goed kunnen begrijpen en goed kunnen invullen. Zie het als het spelen van een nieuw
gezelschapsspel: bij het doorlezen van de spelregels lijkt het veel en ingewikkeld,
maar zodra je begint met spelen wordt het ineens helder. Om deze reden voorzie ik
ook de oprichting van een landelijk loket ter ondersteuning; hier kom ik zo dadelijk
op terug.

a. Wettelijke verankering van de regierol van gemeenten

De komende jaren wordt een groei in omvang en aantallen voorzien van zowel de grotere
als kleinere collectieve warmtesystemen. De benodigde infrastructuur en warmtebronnen
zijn hiervoor veelal nog niet voorhanden. De gemeente bepaalt in het omgevingsplan
waar en wanneer in een gemeente een collectief warmtesysteem wordt aangelegd. Met
Warmtewet 2 stel ik de gemeente in staat een wettelijke taak toe te bedelen aan een
warmtebedrijf door middel van een aanwijzing. Ik voorzie daarbij de volgende stappen:

De gemeente krijgt de bevoegdheid om een warmtekavel vast te stellen. Dit kavel betreft
een gebiedsafbakening waarbinnen zich wijken/gebouwen bevinden waarvoor de gemeente
collectieve warmte overweegt. Daarbij kunnen gemeenten de uitkomsten van de Leidraad
en de Transitievisie Warmte gebruiken. Bij de vaststelling van de omvang van het kavel
wordt onder meer rekening gehouden met voldoende beschikbaarheid van duurzame warmtebronnen
en de technisch-economische mogelijkheid om een op zichzelf staand en in tijd robuust
warmtesysteem te exploiteren binnen het kavel. De omvang van het warmtekavel moet
zodanig zijn dat deze aspecten geborgd zijn. Hiertoe wordt een toetsingskader opgenomen
in Warmtewet 2.

Waar nodig stellen gemeenten gezamenlijk een warmtekavel vast. Deze samenwerking is
aan de orde indien op die manier lokaal of regionaal beschikbare bronnen efficiënter
benut kunnen worden. Overige redenen voor gemeenten kunnen zijn dat zij voordeel zien
in onderlinge samenwerking bij de aanwijzing van het warmtebedrijf of eenduidigheid
van afspraken nastreven voor een bepaald gebied.

Met oog op een effectieve ontwikkeling van betrouwbare en duurzame collectieve warmtesystemen
in de regio wordt er een toetsende rol voor de provincie voorzien. Provincies toetsen
of de omvang van de warmtekavels voldoet aan het toetsingskader opgenomen in Warmtewet 2.
Eventueel kunnen zij gemeenten opdracht geven de omvang te wijzigen.

De gemeente krijgt de bevoegdheid een warmtebedrijf aan te wijzen dat verantwoordelijk
is voor de aanleg en exploitatie van een collectief warmtesysteem binnen dit kavel
(waarvoor de gemeente in een omgevingsplan besloten heeft dat zij overgaan op collectieve
warmte).

De gemeente kan een warmtebedrijf aanwijzen na het doorlopen van een transparante
aanwijzingsprocedure, die in Warmtewet 2 wordt opgenomen. Aan de aanwijzingsprocedure
kunnen zowel publieke als private warmtebedrijven deelnemen. Indien gemeenten gezamenlijk
een warmtekavel hebben vastgesteld, zullen zij ook samen een warmtebedrijf aanwijzen.

Alleen na het doorlopen van de hierboven geschetste stappen kan er in Nederland een
collectief warmtesysteem gerealiseerd worden. Eventuele uitzonderingen, bijvoorbeeld
voor kleinschalige systemen, worden op dit moment onderzocht.

Voor bestaande collectieve warmtesystemen zal een overgangsregime gelden. Die wordt
nog nader uitgewerkt.

Maatwerk en ondersteuning

De bovenbeschreven ordening doet recht aan de lokale variatie ten aanzien van type
bronnen en afnemers. Het creëert tegelijk het juiste schaalniveau, waarop een efficiënte
bedrijfsvoering en een efficiënte inzet van beschikbare warmtebronnen mogelijk wordt.
Voor de gemeenten is er het voordeel dat de aanwijsprocedure relatief vroeg in het
besluitvormingsproces geplaatst kan worden. Warmtebedrijven kunnen zo al vroegtijdig
worden betrokken in het concreet vormgeven van de lokale uitvoeringsplannen. Ik kies
bewust voor een publiekrechtelijke aanwijzing, omdat dit in mijn ogen beter aansluit
bij de publieke regierol die nodig is om de warmtetransitie te realiseren. Gemeenten
beschikken op deze manier over meer sturingsmogelijkheden, ook nadat een warmtebedrijf
is aangewezen. Van belang is dat elke stap in de besluitvorming hiertoe bewust wordt
gezet. Dit borgt een optimale uitkomst en maakt verantwoording achteraf over gemaakte
keuzes mogelijk. Een gestructureerd besluitvormingsproces op lokaal niveau biedt tevens
houvast voor bedrijven en financiers om te kunnen investeren.

Opbouw van kennis en capaciteit bij gemeenten is een belangrijk aandachtspunt. Uit
gesprekken is duidelijk geworden dat gemeenten grote uitdagingen zien bij de praktische
uitvoering, gelet op de complexiteit van de te nemen besluiten. Die uitdagingen onderken
ik. In Warmtewet 2 worden daarom duidelijke procedures en meer sturingsmogelijkheden
opgenomen voor de vaststelling van het warmtekavel en de aanwijzing van een warmtebedrijf.
Ik voorzie ook in concrete procesondersteuning voor gemeenten om een kavel vast te
stellen en om op basis van de transparante aanwijzingsprocedure een warmtebedrijf
aan te wijzen. Deze ondersteuning wordt door het Expertise Centrum Warmte (ECW) ingericht,
mede op basis van kennis die gemeenten zelf opdoen. Deze ondersteuning vergroot de
uitvoerbaarheid en werkt bovendien kostenverlagend, omdat er op deze manier ruimte
ontstaat leereffecten en procesefficiëntie. Tevens draagt het bij aan meer uniformiteit
van procedures, zodat de kosten voor warmtebedrijven lager blijven. Over de praktische
vormgeving van de ondersteuning ben ik in nauw overleg met gemeenten en provincies.

b. Wettelijke verankering van rechten en plichten warmtebedrijven

In Warmtewet 2 kom ik tot een nauw gedefinieerde wettelijke verankering van de rol
voor aangewezen warmtebedrijven, waaruit rechten en plichten duidelijk zijn. Door
het bepalen van warmtekavels krijgt het aangewezen warmtebedrijf een duidelijk afgebakend
werkgebied, waarbinnen een exclusief recht geldt om collectieve warmtesystemen aan
te leggen en te exploiteren. Gecombineerd met een duidelijk fasering van aan te sluiten
wijken draagt dit bij aan investeringszekerheid. Bij dit exclusieve recht horen ook
verplichtingen:

Het aangewezen warmtebedrijf krijgt de wettelijke taak om een collectief warmtesysteem
te realiseren binnen een kavel indien hiertoe in een omgevingsplan is besloten. Het
warmtebedrijf ondersteunt de gemeente bij het maken van een uitvoeringsplan met daarin
een concretisering en fasering van de uitrol van collectieve warmtesystemen. In het
omgevingsplan legt de gemeente vervolgens het besluit over het alternatief voor aardgas
in een wijk vast.6

Het warmtebedrijf krijgt de verplichting om afnemers binnen zijn kavel aan te sluiten
op zijn collectieve warmtesysteem. Het warmtebedrijf krijgt dus een aansluitplicht.
Deze aansluitplicht geldt in principe niet voor afnemers. Deze «opt out» mogelijkheid
(voor wie en onder welke voorwaarden) wordt nog nader uitgewerkt.

Het warmtebedrijf wordt redelijkerwijs in staat gesteld om zijn efficiënte kosten
die gepaard gaan met de uitvoering van zijn wettelijke taak terug te verdienen. Anders
loopt het warmtebedrijf door zijn aansluitplicht mogelijk tegen hogere kosten aan
dan zijn inkomsten rechtvaardigen. Tegelijkertijd blijft het belang van consumentenbescherming
uiteraard onverminderd aanwezig. Ik ga later in deze brief nader in op de voorgenomen
wijziging van de tariefregulering.

Het aangewezen warmtebedrijf is integraal verantwoordelijk voor de verduurzaming en
leveringszekerheid van zijn collectieve warmtesysteem binnen een kavel. Deze verantwoordelijkheid
omvat de gehele warmteketen, van warmtebronnen en distributienet tot warmtelevering.
Het staat het warmtebedrijf overigens vrij om activiteiten binnen het systeem te beleggen
bij andere partijen. Denk aan de warmteproductie, netaanleg en -onderhoud of facturering
en klantenservice. In alle situaties blijft één (rechts)persoon – het aangewezen warmtebedrijf –
(eind)verantwoordelijk.

Het warmtebedrijf wordt in principe voor onbepaalde tijd aangewezen. Gegeven de afschrijftermijn
van investeringen is het belangrijk dat het warmtebedrijf met een lange termijn visie
kan investeren. De aanwijzing biedt mogelijkheden om tussentijds bij te sturen. In
bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld in geval van onderpresteren, kan de aanwijzing
geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken.

Over de samenwerking met bijvoorbeeld bewonerscollectieven of bestaande warmtesystemen
worden nadere spelregels uitgewerkt.

De gemeenten kunnen zowel publieke als private warmtebedrijven aanwijzen. Dat geldt
dus ook voor «eigen» gemeentelijke of provinciale warmtebedrijven. Diverse gemeenten
zien daarnaast in de publieke netwerkbedrijven (de zusteronderneming van de gereguleerde
netbeheerder op de elektriciteits- en gasmarkt) een mogelijke partner voor de ontwikkeling
van collectieve warmte. Binnen de huidige kaders van de Elektriciteitswet 1998 en
de Gaswet kunnen de netwerkbedrijven uitsluitend infrastructurele diensten verrichten
op de warmtemarkt, bijvoorbeeld binnen een samenwerkingsverband met een warmtebedrijf.
Ik bekijk op welke wijze de netwerkbedrijven een nuttige rol kunnen spelen in de ontwikkeling
van collectieve warmtesystemen. In beginsel wil ik voor de warmtemarkt geen partijen
uitsluiten, om zo zoveel mogelijk keuzemogelijkheden te creëren en meer dynamiek in
de markt te brengen. Uiteraard moet door ieder bedrijf – publiek en privaat – voldaan
worden aan de basisvereisten voor een solide warmtebedrijf, zoals die nu ook al van
kracht zijn. Oneigenlijke voordelen voor bepaalde partijen moeten worden voorkomen,
dat zou immers weer tot minder aanbod kunnen leiden. Randvoorwaarde is bovendien dat
onzekerheden en investeringsrisico’s op de warmtemarkt niet leiden tot ongewenste
effecten op de markt voor gas en elektriciteit, waardoor de onafhankelijkheid van
het netbeheer in het geding zou komen.

c. Wettelijke verankering van rechten en plichten warmtetransportbeheerder

Zoals hierboven toegelicht zijn collectieve warmtesystemen doorgaans te typeren als
lokale systemen, doordat er slechts een beperkte aantal warmtebronnen in de nabijheid
beschikbaar is. Maar er zijn uitzonderingen mogelijk. Dit betreft de situatie waarbij
in een gebied dermate grootschalige en relatief goedkope warmtebronnen (in potentie)
voorhanden zijn, dat deze de lokale warmtebehoefte overstijgen. In dat geval kan het
wenselijk zijn deze bronnen met behulp van een warmtetransportsysteem beschikbaar
te maken voor meerdere warmtedistributiesystemen en andere grootschalige afnemers
(zoals de glastuinbouw of bedrijven) in de regio. De inzet van beschikbare bronnen
kan zo worden geoptimaliseerd en de afhankelijkheid van één of een beperkt aantal
bronnen verminderd. Beide dragen in dat geval bij aan de betaalbaarheid, leveringszekerheid
en verduurzaming van de warmtevoorziening.

Meer nog dan bij lokale distributiesystemen speelt bij de aanleg en exploitatie van
dergelijke warmtetransportsystemen een coördinatie- en afstemmingsvraagstuk. In dat
geval kan nationale regie wenselijk zijn om belangen en wensen van afnemers (distributiesystemen)
en bronnen te verbinden en de juiste afweging te kunnen maken ten aanzien van de efficiënte
aanleg en maatschappelijk optimaal gebruik van het warmtetransportsysteem. Daartoe
wordt in de Warmtewet 2 de mogelijkheid opgenomen tot het aanwijzen van een onafhankelijk
warmtetransportbeheerder, die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van een warmtetransportsysteem
waarop meerdere duurzame warmtebronnen kunnen aansluiten waarmee meerdere distributiesystemen
beleverd kunnen worden. Deze taak omvat ten minste:

het voeren van regionale coördinatie tussen bronnen en (potentiele) afnemers;

de aanleg, beheer en onderhoud van de transportleidingen;

dagelijkse operatie (vast stellen programma, afstemmen vraag en aanbod, capaciteitsmanagement,
incidentafhandeling).

De warmtetransportbeheerder stelt op basis van transparante, objectieve en non-discriminatoire
criteria producten en tarieven vast.

Ook bij deze transportsystemen is het goed te beseffen dat deze eveneens bepaald worden
door de technisch-economische kenmerken van het product warmte: de operationele kosten
nemen over grotere afstand navenant toe, met de grotere omvang nemen ook de investeringsrisico’s
toe en met het aanwijzen van een warmtetransportbeheerder voor een apart transportsysteem
wordt de integraliteit van de warmteketen doorbroken. De meerwaarde van het ontsluiten
van warmtebronnen moet dus opwegen tegen de nadelen. Dit betekent ook dat het aanwijzen
van een warmtetransportbeheerder niet een laagdrempelige oplossing is voor regionale
afstemmingsvraagstukken. Naar verwachting is een transportsysteem alleen efficiënt
in situaties met grootschalig aanbod van warmtebronnen. Vooralsnog doet deze situatie
zich uitsluitend voor in Zuid-Holland. Voor de verdere uitwerking en de concrete toepassing
verwijs ik naar mijn brief van september jl. over de Warmterotonde Zuid-Holland.7 Op lange termijn ontstaat misschien de noodzaak om ook elders transportsystemen tot
ontwikkeling te brengen. De wetgeving zal daarom ruimte bieden om ook in dat geval
een warmtetransportbeheerder aan te kunnen wijzen.

Tariefregulering op basis van kosten

Duidelijk is dat de huidige tarifering op basis van de gasreferentie in de context
van een energietransitie niet lang houdbaar is. De moties Sienot respectievelijk Moorlag
wijzen hier ook op.8 De gasreferentie houdt steeds minder verband met de onderliggende kosten voor de
warmtelevering naar mate er meer gebruik wordt gemaakt van andere, duurzamere bronnen.
Er is een gebrek aan inzicht in de werkelijke kosten van warmtebedrijven en de mate
waarin deze door de tarieven worden gedekt. Hierdoor is ook onduidelijk welke kosten
bijvoorbeeld door de ongereguleerde bijdrage aansluitkosten (BAK) worden gedekt. Ook
aan de afnemerszijde dreigt de gasreferentie contraproductief te worden. Als gevolg
van de koppeling gaat van een hogere gasprijs (of gasbelasting) geen directe prikkel
uit om over te stappen naar collectieve warmte. De koppeling draagt eerder bij aan
de negatieve perceptie van (de prijs van) warmte.

Om tot een nieuwe tariefmethodiek te komen, heb ik enkele uitgangspunten geformuleerd.
De tariefregulering moet:

Prijsbescherming bieden aan consumenten. Afnemers van warmte moeten beschermd worden
tegen de potentiële nadelige effecten als gevolg van de monopoliepositie van warmtebedrijven.
Het doel van tariefregulering is daarmee primair gericht op bescherming tegen te hoge
tarieven. Daarnaast moet tariefregulering mogelijk maken dat een bepaald minimum serviceniveau
kan worden behaald.

Efficiëntie bevorderen. Wegens het gebrek aan effectieve concurrentiedruk in de warmtemarkt
moet tariefregulering borgen dat alleen nuttige en noodzakelijke investeringen worden
gedaan en dat warmtebedrijven blijven investeren in kostenverlaging (en kwaliteitsverbetering),
ook nadat zij zijn aangewezen door de gemeente.

Bijdragen aan een positief investeringsklimaat. De tariefreguleringssystematiek moet
bijdragen aan investeringszekerheid. Warmtebedrijven moeten de zekerheid hebben dat
efficiënte kosten worden vergoed en dat een redelijk rendement op investeringen kan
worden behaald. Een voldoende duurzame en robuuste tariefreguleringsmethodiek geeft
die duidelijkheid en maakt de warmtesector aantrekkelijker voor potentiele investeerders.
Op deze wijze wordt ook geborgd dat de tariefregulering aansluit bij de wijkgerichte
aanpak. Indien de gemeente in een omgevingsplan besluit tot collectieve warmte als
alternatief voor verwarming via aardgas in een wijk/gebied dan moet het warmtebedrijf
dit redelijkerwijs binnen zijn toegestane tarieven kunnen realiseren.

Uitvoerbaar zijn. De administratieve lasten als gevolg van de regulering moeten te
overzien zijn voor bedrijven en de toezichthouder en proportioneel ten opzichte van de beoogde opbrengsten.

Eerder onderzoek naar een alternatief voor de huidige gasreferentie gaf een overzicht
van mogelijke opties, maar nog geen antwoord welke optie de voorkeur heeft.9 Ik heb daarom Oxera gevraagd enkele opties verder uit te werken. Deze studie zal
binnenkort zijn afgerond en met uw Kamer gedeeld worden. Een aantal kenmerken is inmiddels
duidelijk. De nieuwe tariefmethodiek zal (meer) kosten-gebaseerd zijn. Het voordeel
van deze meer kosten gebaseerde methodiek is dat het consumenten de zekerheid biedt
dat ze niet meer betalen dan de efficiënte kosten. Daarbij draagt een dergelijke methodiek
ook in sterkere mate bij aan het maken van lokaal efficiënte keuzes in de wijkgerichte
aanpak. Tegelijk biedt het warmtebedrijven de zekerheid dat alle efficiënte kosten
kunnen worden terugverdiend. Belangrijkste bouwstenen voor de methodiek zijn:

beter inzicht in daadwerkelijke kosten door het formuleren van boekhoudkundige vereisten,

een efficiëntieprikkel die rekening houdt met belangrijke kostenbepalende factoren
in een warmtesysteem

een aanpak voor het bepalen van het toegestane rendement dat warmtebedrijven mogen
verdienen.

De invoering van een dergelijke tariefmethodiek vereist een grotere inspanning dan
onder de huidige tariefregulering van warmtebedrijven en van de ACM (meer vergelijkbaar
met wat nu de praktijk is bij de gereguleerde netbeheerders voor gas en elektriciteit).
De maatschappelijke baten van een kostengebaseerd systeem zijn naar verwachting echter
aanzienlijk groter dan de verwachte administratieve lasten. Een dergelijke wijziging
van de tariefreguleringsmethodiek kost tijd. Zowel warmtebedrijven als de ACM moeten
zich voorbereiden op deze wijzigingen. Bovendien moeten grote schokken in de eindgebruikerstarieven
voorkomen worden. Dit maakt dat een nieuwe tariefregulering gefaseerd zal worden ingevoerd
gedurende een periode van meerdere jaren, zodat er voldoende tijd is om wijzigingen
in methodiek en administratieve processen door te voeren. Heldere communicatie hierover
door mijn Ministerie en de ACM is cruciaal om de risico’s voor warmtebedrijven te
minimaliseren, zodat zij ook tijdens deze overgangsperiode blijven investeren en zodat
gemeenten en bewoners weten waar zij aan toe zijn.

Uiteraard met de betaalbaarheid voor consumenten gegarandeerd blijven. Met een kosten-gebaseerde
benadering zullen kostenvariaties tussen warmtesystemen en -kavels beter zichtbaar
worden, wat in potentie tot meer gedifferentieerde tarieven kan leiden. In hoeverre
deze prijsvariatie wenselijk is, zal onderdeel zijn van de uiteindelijke besluitvorming
over de tarieven.

Regels voor verduurzaming

De uitrol van warmtenetten leidt alleen tot CO2-reductie in de gebouwde omgeving als deze netten CO2-neutrale warmte leveren. Dit betekent dat het bronnenportfolio zowel van nieuwe als
van bestaande warmtenetten zal moeten verduurzamen richting 2050. De verduurzaming
van eigenstandige warmtesystemen volgt echter geen lineair pad. Maatregelen vinden
plaats op investeringsmomenten, bijvoorbeeld bij de aanleg, onderhoud of uitbreiding
van een net, en vragen om een lange termijn planning. Er is een instrumentarium nodig
om invloed uit te oefenen op deze investeringsmomenten, zodat deze worden benut om
nieuwe duurzame bronnen te ontsluiten of andere maatregelen te nemen. Het uitgangspunten
van dit instrumentarium is dat deze stuurt op CO2-reductie op zo kostenefficiënt mogelijke wijze. Het instrumentarium richt zich primair
op het warmtebedrijf, vanwege zijn integrale verantwoordelijkheid voor het collectieve
warmtesysteem binnen een warmtekavel. Deze verantwoordelijkheid omvat dus ook de ontwikkeling
in eigen beheer van (op termijn) duurzame warmteproductie en/of inkoop bij andere
warmteproducenten. Het is mijn voornemen om in Warmtewet 2 het volgende op te nemen:

een minimaal haalbaar pad voor verduurzaming (prestatienorm voor CO2-uitstoot) waarbij een jaarlijkse norm vastgelegd wordt tot 2030 rekening houdend
met het doel voor 2050. Een prestatienorm gebaseerd op een haalbaar pad biedt ruimte
om rekening te houden met investeringsmomenten en de lokale situatie, terwijl toch
een prikkel afgegeven wordt voor efficiënte investeringen in de duurzaamheid van het
collectieve warmtesysteem.

Bij de vaststelling van het warmtekavel zal verplicht aandacht moeten worden besteed
aan de verduurzamingsmaatregelen voor de komende 10 jaar en de mogelijkheden voor
een CO2-neutrale warmtelevering in 2050. Van warmtebedrijven wordt bovendien gevraagd om
periodiek hun investeringsplan voor een warmtekavel bij te stellen en de gevolgen
hiervan voor het bereiken van de vastgestelde CO2-norm te bezien.

Daarnaast overweeg ik om een «ophaalrecht» voor restwarmte te introduceren: het recht
voor warmtebedrijven om restwarmte tegen uitkoppelkosten «op te halen» aan de poort
van een industrie, datacenter of andere warmte-lozer. Dit ophaalrecht kan drempelverlagend
werken voor partijen om met elkaar in gesprek te gaan en versterkt de onderhandelpositie
van warmtebedrijven.

Vanaf 1 januari 2020 moeten warmtebedrijven conform de huidige Warmtewet jaarlijks
gaan rapporteren over de duurzaamheid van de geleverde warmte. In Warmtewet 2 zullen
warmtebedrijven bovendien worden verplicht om deze informatie jaarlijks via de eindfactuur
te verschaffen middels een standaard format. Dit verbetert de transparantie voor de
consument.

Aanscherping leveringszekerheidseisen

Vanwege de grote afhankelijkheid van (schaarse) lokale warmtebronnen is leveringszekerheid
de achilleshiel van collectieve warmte. Recente voorvallen hebben duidelijk gemaakt
dat de huidige regels voor leveringszekerheid en betrouwbaarheid zich vooral richten
op acute potentiële noodsituaties en vrijwel niet op preventie. In de praktijk blijkt
ook dat de regels onvoldoende eenduidig zijn. Dit bemoeilijkt een effectief optreden
op basis van deze regels. Centraal in Warmtewet 2 staat preventie. Bovendien zal de
huidige bepaling dat in uiterste situaties het warmtenet wordt vervangen door een
gasnet vervallen, omdat deze oplossing niet strookt met de beleidsdoelen en op de
langere termijn ook geen zekerheid meer kan bieden. Om deze redenen scherp ik de regels
voor leveringszekerheid in Warmtewet 2 aan:

Voorafgaand aan de aanwijzing van een warmtebedrijf zal bij de vaststelling van het
warmtekavel verplicht aandacht moeten worden besteed aan de beschikbaarheid of het
beschikbaar maken van de benodigde warmtebronnen.

Bij de aanwijzing van het warmtebedrijf zal getoetst worden op leveringszekerheid.
In de aanvraag die bij aanwijzing van het warmtebedrijf dient te worden overlegd,
zal duidelijkheid moeten worden geven over de continuïteit op langere termijn. Zonder
voldoende zekerheid hierover is aanwijzing niet mogelijk.

Na de aanwijzing van het warmtebedrijf blijft deze integraal verantwoordelijk voor
betrouwbaarheid en leveringszekerheid. Dit geldt dus ook indien het bedrijf zijn warmte
inkoopt bij een externe producent of de aanleg van het benodigde warmtenet heeft uitbesteed.

Warmtebedrijven worden verplicht om jaarlijks te rapporteren over de leveringszekerheid
op korte en langere termijn en over de eventuele maatregelen die nodig zijn en zullen
worden uitgevoerd om dit te borgen. Hier ligt een duidelijke relatie met de verduurzamingsopgave
en de investeringen die daarvoor gedaan moeten worden. Er mag bijvoorbeeld geen lock-in
worden gecreëerd op beschikbare fossiele bronnen (of bijvoorbeeld afvalverbranding)
vanwege de leveringszekerheid op langere termijn. Bij de verduurzaming van warmtenetten
moet aandacht zijn voor de mogelijke effecten op de leveringszekerheid.

Warmtebedrijven dienen daarnaast een helder back-up plan te hebben, waarin duidelijk
wordt welke acties worden ondernomen bij dreigende uitval van warmtelevering.

In Warmtewet 2 worden heldere bepalingen opgenomen ten aanzien van de handhaving van
genoemde verplichtingen. Voor het geval noodsituaties zich toch voordoen, worden de
bepalingen die het mij of ACM mogelijk maken om in te grijpen aangescherpt en verduidelijkt.

Warmtelessen buitenland

De motie Sienot10 verzoekt om lessen uit het buitenland te verwerken in het wetsvoorstel. Er wordt
in de discussie over collectieve warmtesystemen in Nederland veelvuldig naar de situatie
in Denemarken verwezen, maar er zijn uiteraard ook nuttige inzichten op te halen in
andere landen. Daarom kijk ik ook gericht naar de regulering in Zweden, Estland, Duitsland
en het Verenigd Koninkrijk. Op deze wijze omvat de analyse naast landen met een «volwassen»
warmtemarkt (DK, SE, EE), ook «lerende» landen, met een voor Nederland meer vergelijkbare
jonge (UK) of ontwikkelende (DE) markt. De uitkomsten van de analyse worden verwerkt
in de memorie van toelichting bij het conceptwetsvoorstel. Hieronder noem ik enkele
bevindingen die relevante zijn voor Warmtewet 2.

In algemene zin valt op dat er een grote diversiteit is in de regulering in de geselecteerde
landen. De wijze van regulering hangt nauw samen met de maturiteit van de markt. De
invulling van de wet- en regelgeving ten aanzien van warmtenetten wordt sterk bepaald
door zaken als de historische achtergrond, het klimaat, het totale energiesysteem
en de politieke context. Als voorbeeld noem ik het feit dat de beschikbaarheid en
vooral ook de prijs van aardgas in Denemarken aanmerkelijk verschilt van Nederland.
Warmte is er sinds de jaren ’70 als de meer aantrekkelijke optie voor de consument
gepositioneerd. Alleen al dit verschil maakt het onwenselijk om het Deense model één
op één te gebruiken als blauwdruk voor Nederland. Anderzijds is de gestructureerde
en planmatige wijkaanpak die uit het Klimaatakkoord volgt in zekere zin te vergelijken
met de bestuurlijk aanpak die in Denemarken en in andere volwassen markten is gevolgd.
Een bestendige ontwikkeling van collectieve warmtesystemen is gebaat bij een langjarige
en consistente aanpak. Lokale warmteplanning is van groot belang, in aanvulling op
een duidelijk nationaal wettelijk kader. Bij het opstellen van warmteplannen en het
afbakenen van warmtegebieden wordt nauw samengewerkt met warmtebedrijven. Warmteplanning
is ook belangrijk om er voor te zorgen dat het niet bij kleinschalige geïsoleerde
systemen blijft.

Het Deense systeem is gebaseerd op publieke warmtebedrijven en -coöperaties. Zweden
heeft daarentegen in de jaren ’90 de warmtemarkt geliberaliseerd. Ook in andere landen
zie je een mix van publieke en private spelers. Estland telt bijvoorbeeld meer dan
200 geregistreerde warmtebedrijven. In Duitsland zijn er voorbeelden dat eerder geprivatiseerde
warmtebedrijven weer in publieke handen worden genomen. In geen van de onderzochte
landen wordt splitsing tussen productie, levering en transport van warmte wettelijk
afgedwongen. Landen die dat serieus hebben overwogen en er onderzoek naar hebben gedaan,
zijn van het idee teruggekomen. Concurrentie op het net, met vrije leverancierskeuze
voor afnemers, blijkt bij collectieve warmte lastig te realiseren en levert (daardoor)
geen evidente voordelen op. Ook de derdentoegang van bronnen tot netten blijft doorgaans
beperkt tot «onderhandelde toegang», zoals dat in de laatste wijziging van de Warmtewet
is opgenomen. Het ogenschijnlijk beter afdwingbare «gereguleerde toegang» blijkt in
de praktijk lastig te handhaven, omdat er in een warmtesysteem veel (technische) redenen
kunnen zijn waardoor aansluiting van de nieuwe bron toch niet past.

Om warmteconsumenten te beschermen tegen te hoge tarieven worden verschillende instrumenten
ingezet. In alle gevallen is inzicht in de kosten van warmtelevering een belangrijke
voorwaarde voor een effectieve tariefregulering. Ook hierbij geldt dat de context
bepaalt welke beleidsbenadering geschikt is. De zgn. prijsdialogen die in Zweden sinds
2013 op vrijwillige basis worden toegepast, zijn effectief gebleken, omdat er al een
hoge mate van transparantie was en de warmteprijzen constant worden gemonitord door
de Zweedse toezichthouder. Door gebrek aan transparantie en aan ervaring is in Nederland
de informatie-asymmetrie tussen vraag en aanbod vele malen groter en is de inschatting
dat een dergelijke aanpak met vrije prijsvorming tot minder goede uitkomsten voor
de consument zal leiden. De les uit Zweden is ook dat tariefmethodieken van tijd tot
tijd geactualiseerd moeten worden om effectief te blijven. In 2012 is er door de Duitse
mededingingsautoriteit, het Bundeskartellamt, een diepgaand onderzoek gedaan naar
de warmtesector in Duitsland. Eén van de conclusies was dat prijzen in gebieden met
een aansluitplicht voor afnemers gemiddeld beduidend hoger liggen. Om die reden werd
door de autoriteit afgeraden hier gebruik van te maken. In Denemarken heeft ook lange
tijd een aansluitplicht op collectieve warmte gegolden. Dat is onlangs versoepeld.

In landen met een volwassen markt worden collectieve warmtesystemen voornamelijk gevoed
met fossiele bronnen. Deze landen staan voor de grote uitdaging om hun warmtenetten
te verduurzamen. De beoogde verduurzaming wordt in deze landen voornamelijk gestimuleerd
door belastingvoordelen of subsidies voor CO2-arme warmtebronnen. In het Verenigd Koninkrijk, waar de groei van CO2-arme netten eveneens een belangrijk bijdrage moet gaan leveren aan de verduurzaming
van warmtevoorziening, is duurzaamheid voorwaarde voor de aanleg van warmtenetten.
De voorgestelde aanpak in Nederland sluit hier op aan.

Urgentie en tijdpad wetstraject

De motie Mulder11 vraag om versnelde invoering van de warmtewet per 1-1-2021. Ik begrijp en deel het
gevoel van urgentie die hiermee wordt uitgesproken.

De in het Klimaatakkoord genoemde invoeringsdatum voor de Warmtewet 2 per 1-1-2022
is al uitermate ambitieus gelet op de omvang en complexiteit van de voorliggende vraagstukken
en de samenhang met andere wetgeving (Omgevingswet, Energiewet). Terwijl met de recente
wijzigingen van de Warmtewet – waarvan de laatste aanpassingen per 1-1-2020 ingaan –
een groot aantal verbeteringen zijn aangebracht, bevat het voorgenomen wetsvoorstel
fundamentele voorstellen op het gebied van de ordening van de warmtemarkt, de tariefstelling,
de verduurzaming en de leveringszekerheid. Dit raakt op sommige onderdelen ingrijpend
aan de rollen en taken van partijen in de warmtemarkt, zoals de gemeenten, provincies
en warmtebedrijven. Het overhaasten van het wetgevingsproces zou het debat over deze
voorstellen tekort doen en zelfs contraproductief kunnen zijn aan het behalen van
de doelstellingen uit het Klimaatakkoord. Ook kunnen met een snellere invoeringsdatum
onvoldoende de praktische consequenties van de voorgestelde wijzigingen, zoals hiervoor
geschetst, worden doordacht en georganiseerd. Om die reden houd ik de datum uit het
Klimaatakkoord aan in de planning voor het wetstraject.

Hieruit volgt dat de internetconsultatie is voorzien in de eerste helft van 2020.

Na advisering door onder meer de Raad van State kan aanbieding van het wetsvoorstel
aan uw Kamer dan eind 2020, begin 2021 plaatsvinden. De uitwerking van de lagere regelgeving
zal tegelijkertijd met de Warmtewet 2 op 1 januari 2022 worden vastgesteld.

Samenhang met andere instrumenten

In het Klimaatakkoord is een breed palet aan maatregelen opgenomen om de transitie
naar meer duurzame warmte te bewerkstelligen. Belangrijke onderdelen hiervan zijn
uiteraard de wijkaanpak, afspraken om duurzame warmtebronnen te ontwikkelen, afspraken
over een duurzaamheidskader voor biomassa en over luchtkwaliteit, de verhoging van
de energiebelasting op aardgas en de inzet van andere financiële instrumenten (SDE+,
ISDE, EIA). Met de Warmtewet 2 wordt het systeem voor de warmtevoorziening middels
collectieve warmte voor de langere termijn vastgelegd. Dit langjarig perspectief is
noodzakelijk om de transitie in goed banen te leiden. De komende jaren wordt echter
nog gewerkt op basis van het huidige wettelijk kader. Vervolgens zullen effecten van
de regulering vaak pas over enkele jaren zichtbaar worden, terwijl koplopers in de
transitie – specifieke gemeenten, woningcorporaties, warmtebedrijven en burgercoöperaties-nu
al uit de startblokken willen komen. De «Startmotor» die woningcorporaties en warmtebedrijven
in het Klimaatakkoord zijn overeengekomen, is daar een goed voorbeeld van. Ook een
belangrijk deel van de proeftuinen voor aardgasvrije wijken willen verder met collectieve
warmte-oplossingen.

Er gebeurt veel op het gebied van kennisopbouw bij gemeenten met het programma aardgasvrije
wijken en door het beschikbaar stellen van benodigde data met de Leidraad van het
Expertise Centrum Warmte. Beide worden gefinancierd vanuit de Klimaatenveloppe. De
hiervoor genoemde Startmotor wordt ondersteund met een nieuwe subsidieregeling (SAH).
Een belangrijke volgende stap richting concrete realisatie van nieuwe warmte-aansluitingen
is dat betrokken partijen beter inzicht krijgen in de onderliggende kosten van warmteprojecten.
De huidige discussies over de hoogte van de zgn. BAK (een ongereguleerde kostendekkingsbijdrage
per aansluiting) werkt nu vaak verlammend. Dit vergt meer openheid van zaken, bijvoorbeeld
aan de kant van de warmtebedrijven, als opmaat naar de voorziene tarifering op basis
van kosten. Meer transparantie helpt om elkaar beter te begrijpen en te vertrouwen.
Het zal naar verwachting ook kosten kunnen drukken, omdat (financierings)risico’s
van projecten beter bespreekbaar en aangepakt kunnen worden. De komende maanden werken
de Ministeries van EZK en BZK met VNG, Aedes en de warmtebedrijven aan een betere
vergelijkbaarheid van voorgenomen warmteprojecten om zo onderbouwd stappen te kunnen
zetten richting realisatie.

Kortom, een omslag in de markt bereik je niet met één instrument. De groei en verduurzaming
van collectieve warmtesystemen is afhankelijk van zaken als een meer robuuste vraag-
en aanbodontwikkeling, concurrerende prijsstelling en investeringszekerheid voor publieke
en private bedrijven. De hierboven geschetste uitwerking van Warmtewet 2 moet, in
samenhang met andere maatregelen, aan deze zaken een belangrijke impuls geven, waarbij
de publieke belangen betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid steeds geborgd
blijven.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes