Brief regering : Beleidsdoorlichting artikel 9 begroting SZW (Nabestaanden)

Nr. 55 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2019

Hierbij bied ik u de beleidsdoorlichting van artikel 9 Nabestaanden van de SZW-begroting
aan1. In deze doorlichting staat de vraag centraal of het gevoerde beleid op basis van
dit artikel doeltreffend en doelmatig is geweest.

Deze brief is als volgt opgebouwd:

(A) Het gevoerde beleid. Het doel, de uitgangspunten en systematiek en vormgeving van het gevoerde beleid
worden hier kort beschreven.

(B) De beleidsdoorlichting. Aan de orde komen de afbakening en opzet van de beleidsdoorlichting en de bronnen
die zijn gebruikt om de vraag naar de doeltreffendheid en doelmatigheid te beantwoorden.

(C) De bevindingen en conclusies van de beleidsdoorlichting. De belangrijkste bevindingen en conclusies worden hier beschreven. Ook wordt antwoord
gegeven op de vraag naar de doeltreffend- en doelmatigheid.

(D) De kabinetsreactie.

A. Het gevoerde beleid

Doel

Artikel 9 kent als doel: «De overheid beschermt nabestaande partners en wezen voor zover nodig tegen de financiële
gevolgen van het verlies van partner of ouders». De overheid regelt daartoe op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) een uitkering
voor de rechthebbende overblijvende partner jonger dan de geldende AOW-leeftijd en
een wezenuitkering voor kinderen die geen ouder meer hebben. Ook ontvangt iedere gerechtigde
maandelijks de Anw-tegemoetkoming. Inwoners van Caribisch Nederland die geconfronteerd
zijn met het overlijden van hun partner of ouder(s) hebben op grond van de Algemene
weduwen- en wezenverzekering BES (AWW BES) recht op een uitkering. De doorlichting
focust zich op nabestaande partners met een uitkering in Europees Nederland.

Uitgangspunten

Met het verstrekken van een uitkering wordt beoogd de ontvangende nabestaande, voor
zover nodig, te beschermen tegen de financiële gevolgen van het overlijden van de
partner. Bij de introductie van het huidige beleid in 1996 was het uitgangspunt dat
deze bescherming alleen nodig is voor nabestaanden waarvan niet verwacht mag worden
dat zij deze gevolgen opvangen door het verrichten van (meer) arbeid. Daarom komt
een nabestaande partner jonger dan de AOW-leeftijd alleen in aanmerking voor een uitkering
als deze:

• één of meer kinderen onder de 18 jaar verzorgt, of;

• voor minstens 45 procent arbeidsongeschikt is, of;

• voor 1950 geboren is (deze generatie ontvangt nu AOW).

Wezen tot 16 jaar2 hebben recht op een uitkering als beide ouders zijn overleden.

De gedachte was destijds dat als alle burgers zich op termijn, al dan niet via de
werkgever, kunnen verzekeren en als beide partners (met name vrouwen) in een eigen
inkomen uit arbeid voorzien, een publieke regeling overbodig is.

Systematiek en vormgeving

De uitkering bedraagt maximaal 70 procent van het netto minimum referentieloon. De
hoogte van de uitkering is afhankelijk van de hoogte en het soort inkomen dat de nabestaande
heeft. Voor inkomen uit arbeid kent de Anw een vrijlating, bedoeld om de arbeidsparticipatie
niet te ontmoedigen. Inkomen in verband met arbeid (bijvoorbeeld een WIA- of WW-uitkering)
wordt geheel gekort. Inkomsten uit vermogen, het vermogen zelf, nabestaandenpensioenen
of (periodieke) uitkeringen worden niet gekort op de uitkering. De hoogte van de wezenuitkering
is niet afhankelijk van het inkomen.

B. De beleidsdoorlichting

Afbakening

In de beleidsdoorlichting is het beleid over de periode 2013–2017 geëvalueerd. Zoals
genoemd ligt de focus daarbij op nabestaande partners met een uitkering in Nederland.
Over nabestaanden met een uitkering in het buitenland en wezen is weinig onderzoek
bekend. Dit geldt ook voor de AWW BES.

Opzet en beschikbare bronnen en onderzoeken

De doorlichting is opgezet conform de eisen zoals vastgelegd in de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE). Een beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek en voegt
samen wat bekend is uit beschikbare bronnen. In deze doorlichting is gebruik gemaakt
van data uit de administratie van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Daarnaast zijn
onder andere onderzoeken van Netspar, CentErdata en Ipsos betrokken. Het CBS heeft
op verzoek de inkomens- en arbeidsmarktpositie van nabestaanden onderzocht. De ervaringen
van de Anw-gerechtigden zijn door I&O Research onderzocht (bijlage II)3.

Oordeel onafhankelijk deskundige

Bij de uitvoering van de doorlichting is een onafhankelijke deskundige betrokken die
een oordeel geeft over de methodologische aanpak, de volledigheid en consistentie
van de analyse. Prof. Dr. G.J. Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit
Groningen, is opgetreden als onafhankelijk deskundige. Hij deelt de bevindingen van
de beleidsdoorlichting. Zijn oordeel is in de beleidsdoorlichting opgenomen.

C. Bevindingen en conclusie

De belangrijkste bevindingen uit de beleidsdoorlichting zijn:

1. De noodzaak voor een publieke nabestaandenregeling is verder afgenomen

De noodzaak van een publieke nabestaandenregeling is verder afgenomen. Mensen kunnen
zich verzekeren tegen inkomensverlies bij overlijden. Meer dan 99 procent van de mensen
die zich aanmeldt voor een verzekering, wordt geaccepteerd. De arbeidsparticipatie
van vrouwen is in alle leeftijdsklassen, waaronder moeders, toegenomen. Bij zo’n 60
procent van de paren werken beiden. Als er thuiswonende kinderen zijn, is dit percentage
zelfs 74 procent. Van de jongere generatie vrouwen is meer dan twee derde economisch
zelfstandig.

2. Steeds minder nabestaanden ontvangen een Anw-uitkering

Het aantal uitkeringen is gedaald van circa 50.000 in 2013 tot circa 30.000 in 2017.
Enerzijds omdat de generatie nabestaanden geboren voor 1950 is uitgestroomd naar de
AOW. Anderzijds omdat een toenemend aantal rechthebbende nabestaanden met minderjarige
kinderen de uitkering niet krijgt uitbetaald als gevolg van een hoog inkomen uit arbeid.

3. Samenstelling populatie Anw-ontvangers wijzigt

Sinds 2013 is de samenstelling van de populatie Anw-ontvangers veranderd. In 2013
bestond de instroom voor 34 procent uit arbeidsongeschikte nabestaanden, in 2017 is
dit 56 procent. Deze groep nabestaanden bestaat vooral uit vrouwen (90 procent) in
de leeftijd van 50 jaar of ouder en is laagopgeleid (71 procent). De Anw is daarmee
in toenemende mate een regeling voor arbeidsongeschikte nabestaanden met een laag
of geen arbeidsinkomen en met geen of weinig mogelijkheden tot verandering hierin.

4. Nabestaanden met een minderjarig kind blijven actief op de arbeidsmarkt.

Meer dan één derde van de nabestaanden met een minderjarig kind heeft te veel inkomen
uit arbeid waardoor de uitkering niet tot uitbetaling komt. Ook zij die wel een Anw-uitkering
krijgen uitbetaald, werken in meerderheid. Zij krijgen, afhankelijk van het inkomen
een volledige of onvolledige Anw-uitkering uitbetaald. Deze ontwikkeling past in de
huidige maatschappij waarin steeds meer ouders met kinderen werken. Zo’n driekwart
van de nabestaanden met een minderjarig kind nam voor het overlijden van de partner
deel aan de arbeidsmarkt en blijft dit in min of meer gelijke mate doen na het overlijden
van de partner. Het uitgangspunt dat van deze nabestaanden niet verwacht mag worden
dat zij door arbeid een inkomen genereren, blijkt in de praktijk grotendeels achterhaald
te zijn.

5. De Anw-uitkering is voor een deel van de Anw-ontvangers erg belangrijk

De vraag of door het ontvangen van een uitkering de nabestaande wordt beschermd tegen
de financiële gevolgen bij het overlijden van de partner, is niet eenduidig te beantwoorden.
Dit komt omdat de inkomenspositie van Anw-ontvangers sterk verschilt. Meer dan 75
procent van de Anw-ontvangers heeft naast de uitkering een inkomen uit een private
en/of pensioenregeling of heeft een andere uitkering. Deze inkomsten lijken bepalender
te zijn voor de financiële situatie van nabestaanden dan de Anw-uitkering. Dit laat
onverlet dat voor Anw-ontvangers met een laag of geen arbeidsinkomen en weinig of
geen aanvulling uit een nabestaandenpensioen, private regeling of andere uitkering,
de uitkering als noodzakelijk wordt ervaren om in het levensonderhoud te voorzien.
De Anw biedt daarmee inkomensbescherming voor alle Anw-gerechtigden maar vanuit het
perspectief van het garanderen van een minimuminkomen is dat voor de ene groep meer
nodig dan voor de andere groep.

6. Arbeidspotentieel van deel Anw-ontvangers wordt niet volledig benut

Het ontvangen van een Anw-uitkering lijkt niet de bepalende factor bij de keuze om
te stoppen met werken of minder te gaan werken. Nabestaanden die voorafgaand aan het
overlijden van de partner participeren op de arbeidsmarkt, blijven dat na het overlijden
van de partner doen. Daarbij blijven ze ongeveer evenveel uren participeren als voorheen.
Het ontvangen van een uitkering lijkt voor een deel van de Anw-ontvangers echter wel
van invloed te zijn op de keuze om niet méér te gaan werken. Enerzijds omdat de uitkering
die (financiële) mogelijkheid biedt, de Anw kent immers geen arbeids- of re-integratieplicht.
Anderzijds door de verrekeningssystematiek in de Anw waardoor voor een deel van de
ontvangers sprake is van een zeer hoge marginale druk. Het arbeidspotentieel van deze
nabestaanden wordt hierdoor niet altijd volledig benut.

Conclusie

In de doorlichting wordt geconcludeerd dat het beleid doeltreffend is geweest. De
uitkering garandeert de rechthebbende nabestaande een minimuminkomen. In veel gevallen
(bij nabestaandenpensioen of inkomen uit arbeid) biedt de Anw inkomensbescherming
op een hoger niveau dan het sociaal minimum. Daarbij wordt opgemerkt dat de financiële
gevolgen van het overlijden van de partner afhankelijk zijn van veel factoren. Een
generieke regeling als de Anw sluit daarmee niet aan op de specifieke kenmerken van
een nabestaande. De Anw biedt inkomensbescherming voor alle gerechtigden maar is niet
altijd nodig om een minimuminkomen genereren. Dit geldt voor de ene groep meer dan
voor de andere groep.

De doelmatigheid kan dan ook worden vergroot. Waar de Anw primair inkomensbescherming
als element kent, zijn zelfredzaamheid en (arbeids)participatie in het huidige socialezekerheidsstelsel
belangrijke uitgangspunten. De doelmatigheid kan worden vergroot door bijvoorbeeld
de regeling kortdurend en/of activerend te maken of nog meer te richten op die nabestaanden
die geen andere inkomensbronnen hebben. In de doorlichting is daartoe een aantal beleidsopties
uitgewerkt.

D. Kabinetsreactie

De beleidsdoorlichting laat zien dat het uitgangspunt van de publieke nabestaandenuitkering
door de jaren heen niet is veranderd: steun geven aan nabestaanden waarvan niet gevergd
kan worden dat zij door arbeid in het levensonderhoud voorzien. De maatschappelijke
opvattingen over van wie dat niet verwacht mag worden, zijn sinds de jaren »50 veranderd.
Dit leidde ertoe dat het beleid als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen zoals
de emancipatie van de vrouw en de opbouw van de verzorgingsstaat een aantal keer is
aangepast. In 1959, met de inwerkingtreding van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW),
konden weduwen met jonge kinderen, invalide weduwen en weduwen van 50 jaar en ouder
op bescherming rekenen. Met de inwerkingtreding van de huidige Anw in 1996 is dit
beperkt tot nabestaanden geboren voor 1950, arbeidsongeschikte nabestaanden en nabestaanden
met een minderjarig kind. De regeling was daarmee weer toegesneden op de maatschappelijke
ontwikkelingen en de samenleving van die jaren.

Op basis van de beleidsdoorlichting kan opnieuw worden geconcludeerd dat er redenen
zijn om de Anw aan te passen aan de maatschappelijke ontwikkelingen en de hedendaagse
samenleving. Daar waar de Anw op dit moment gericht is op langdurige inkomensbescherming,
biedt de beleidsdoorlichting aanknopingspunten om de Anw doelmatiger te maken, meer
activerend en meer te richten op die nabestaanden die geen andere inkomensbronnen
hebben en ook geen mogelijkheden hebben om andere inkomensbronnen aan te boren.

Dit onderwerp verdient een bredere maatschappelijke discussie. Ook andere invalshoeken
kunnen hierbij betrokken worden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de veranderende arbeidsmarkt
met toegenomen flexibiliteit en mobiliteit. Voor de meeste burgers is het nabestaandenpensioen
de belangrijkste nabestaandenvoorziening ter dekking van de financiële risico’s van
het overlijden van de partner (en/of ouders). Als gevolg van de diversiteit en complexiteit
in de vormgeving van het nabestaandenpensioen bestaat echter veel onbekendheid en
onduidelijkheid over het financiële risico dat mensen lopen bij het overlijden van
hun partner (en/of ouders). Ik heb daarom, mede op verzoek van uw Kamer en gelet op
de verantwoordelijkheid van sociale partners om afspraken te maken over de inhoud
en de vormgeving van het partnerpensioen, de Stichting van de Arbeid (STAR) om advies
gevraagd over de wenselijke dekking van het nabestaandenpensioen. Het advies richt
zich ook op de verdeling tussen publieke en private nabestaandenregelingen. Het advies
wordt in het voorjaar van 2020 verwacht. Na ontvangst van dit advies, zal het kabinet
dit advies voorzien van een kabinetsreactie. Zoals ik eerder heb aangegeven4 kan een nadere uitwerking van het advies over het nabestaandenpensioen samen met
de STAR in een later stadium aan de orde zijn. Bij de nadere uitwerking worden de
uitkomsten van de beleidsdoorlichting betrokken.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees