Brief regering : Ambtshalve verstrekte informatie over onherroepelijke strafvonnissen aan verdragslanden bij het Europese Rechtshulpverdrag

Nr. 559 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2019

Een vraag van een burger met een dubbele nationaliteit – die bij het digitaal opvragen
van zijn buitenlandse strafblad merkte dat daarin ook een Nederlandse veroordeling
was geregistreerd – is voor ons departement dit najaar aanleiding geweest om samen
met de Justitiële Informatiedienst (Justid) onderzoek te doen naar de ambtshalve verstrekking
van onherroepelijke strafvonnissen aan buitenlandse autoriteiten. Uit dat onderzoek
is gebleken dat Justid en zijn voorgangers in het verleden informatie over onherroepelijke
strafvonnissen – in de vorm van een uittreksel van de Justitiële Documentatie – zonder
een geldige grondslag aan het buitenland hebben verstrekt. Het gaat dan om verstrekkingen
waarbij een veroordeelde een dubbele nationaliteit heeft, namelijk zowel de Nederlandse
als de nationaliteit van een land dat partij is bij het Europees Rechtshulpverdrag
(het ERV).

De personen die Justid heeft kunnen identificeren als betrokkenen, van wie individuele
informatie over hun strafvonnis aan het buitenland zijn verstrekt, zijn gelijktijdig
met het verzenden van deze brief hierover geïnformeerd. Welke gevolgen de individuele
betrokkenen mogelijk van de verstrekkingen hebben ondervonden is onbekend; dit zal
per gedane verstrekking verschillen en per geval moeten worden bezien. Met mogelijke
zorgen of voor een nadere toelichting kunnen betrokkenen uiteraard bij Justid terecht.
Tot dusver heeft alleen de hierboven genoemde burger zich met een vraag tot Justid
gewend.

Om uw Kamer inzicht te geven in de ambtshalve verstrekkingen die in het verleden aan
de ERV-verdragslanden zijn gedaan, zullen wij in het vervolg van deze brief meer in
detail ingaan op de oorzaak en de achtergronden van deze kwestie.

Ambtshalve verstrekking van strafvonnissen op grond van het Europees Rechtshulpverdrag

Ter bevordering van de internationale strafrechtelijke samenwerking is in 1959 onder
de vlag van de Raad van Europa het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp
in strafzaken (ERV) tot stand gekomen. Het ERV is in 1969 in Nederland in werking
getreden.

Artikel 22 van het ERV legt Nederland de verplichting op om aan de landen die partij
zijn bij het ERV te melden wanneer hun onderdanen in Nederland onherroepelijk zijn
veroordeeld. Voorkomen moest worden dat een onderdaan van een ERV-verdragsland na
een veroordeelding in Nederland, zijn strafrechtelijke verleden in Nederland kon achterlaten
en – niet belast met dat strafrechtelijke verleden – in het land van herkomst zijn
levenswandel kon hervatten.

Waar het veroordeelden met een dubbele nationaliteit betreft, biedt de formulering
van artikel 22 ERV echter ruimte voor interpretatie. Daarom is onderzocht of artikel
22 ERV in die gevallen – meer specifiek wanneer een veroordeelde de Nederlandse nationaliteit
én de nationaliteit van een ander verdragsland heeft – ook een geldige grondslag biedt
voor de ambtshalve verstrekking van informatie over de onherroepelijke strafvonnissen.
De conclusie uit het onderzoek is dat artikel 22 ERV op zichzelf onvoldoende grondslag
biedt voor een dergelijke verstrekking en dat in deze gevallen de nationale wetgeving
moet worden gevolgd. In de Nederlandse wetgeving is echter ook geen grondslag voor
deze verstrekkingen gevonden. Dit betekent dat de ambtshalve verstrekkingen van informatie
over de onherroepelijke strafvonnissen van Nederlanders met een dubbele nationaliteit
waaronder de nationaliteit van een ander (niet-EU) verdragsland zonder een geldig
grondslag zijn gedaan. Dit betreuren wij ten zeerste.

Uitvoeringspraktijk van de ambtshalve verstrekkingen aan derde landen

Op basis van onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de ambtshalve verstrekkingen
op grond van het ERV valt de volgende tijdslijn te schetsen:

• Reeds voor het jaar 1987 – en waarschijnlijk al vanaf 1969, het jaar van inwerkingtreding
van het ERV in Nederland – was het staande praktijk dat bij een dubbele nationaliteit,
waaronder begrepen de Nederlandse, de informatie over onherroepelijke strafvonnissen
van een veroordeelde ook ambtshalve aan het desbetreffende verdragsland werden verstrekt.

Uit het onderzoek is gebleken dat er in het verleden geen aanleiding is geweest om
te twijfelen aan de toelaatbaarheid van voornoemde verstrekkingenpraktijk. Er is destijds
een ruim verstrekkingenbeleid gevoerd, ook waar dit de onherroepelijke strafvonnissen
van Nederlandse onderdanen betrof. Dit paste – zeker in de tijdsgeest van toen – in
de ontwikkeling van interstatelijke samenwerking (en reciprociteit) in strafzaken
en in het gepercipieerde belang van de volledigheid van iemands strafrechtelijke verleden.

• In november 2009 is in het Justitieel Documentatie Systeem een filter geïntroduceerd.
Dit zogenaamde «dubbele nationaliteitsfilter» moest op geautomatiseerde wijze de verstrekking
van informatie over onherroepelijke strafvonnissen van Nederlandse onderdanen met
ook een andere nationaliteit voorkomen. Als extra stap werd bij verstrekkingen aan
Turkije ook een handmatige selectie uitgevoerd, waarbij gecontroleerd werd op de aanwezigheid
van een geverifieerd Nederlands GBA-adres. Dat deze selectie uitsluitend op Turkije
werd toegepast, houdt waarschijnlijk verband met het hoge aantal dubbele nationaliteiten
(van Nederlanders met ook de Turkse nationaliteit).

Uit het eerdergenoemde onderzoek is niet duidelijk geworden wat destijds de reden
was om – middels het «dubbele nationaliteitsfilter» – de ambtshalve verstrekking bij
Nederlandse onderdanen met ook een andere nationaliteit te voorkomen. Een voorzichtige
veronderstelling is dat de implementatie van EU-regelgeving ten grondslag heeft gelegen
aan de bovengenoemde wijziging in de uitvoeringspraktijk. Deze wijziging in de uitvoeringspraktijk
heeft destijds echter niet geleid tot nader onderzoek of de grondslag – die voor die
tijd voor de ambtshalve verstrekkingen bij een dubbele nationaliteit werd gehanteerd
– ook daadwerkelijk toereikend was, en wat dit mogelijk tot gevolg heeft gehad. Het
onderzoek van Justid heeft voorts uitgewezen dat het hierboven genoemde «dubbele nationaliteitsfilter»
en de controle op een GBA-adres niet een waterdicht systeem opleverde. Naar nu blijkt
is er ondanks de door Justid getroffen maatregelen in de periode van november 2009
tot aan het moment van stopzetting in april 2017 toch informatie over onherroepelijke
strafvonnissen van Nederlandse onderdanen ambtshalve aan de ERV-verdragslanden verstrekt.

• Per april 2017 is Justid gestopt met alle ambtshalve verstrekkingen van informatie
over onherroepelijke strafvonnissen aan de ERV-verdragslanden (uitgezonderd de EU-lidstaten
en de Schengenlanden). Daarmee stopte Justid ook met de ambtshalve verstrekkingen
bij veroordelingen van personen die alleen de nationaliteit van een andere ERV-verdragsland
had. Per mei 2018 zijn ook alle ambtshalve verstrekkingen aan Noorwegen, Zwitserland,
Liechtenstein en IJsland stopgezet.

De constatering van enkele juristen van Justid en ons departement dat de nationale
wetgeving niet expliciet de ambtshalve verstrekking van Nederlandse justitiële gegevens
aan niet EU-lidstaten regelt, gaf toen aanleiding om alle ambtshalve verstrekkingen
van informatie over onherroepelijke strafvonnissen aan de ERV-verdragslanden stop
te zetten. Er is op dat moment, net als in 2009, echter niet overwogen met terugwerkende
kracht de verstrekkingenpraktijk uit het verleden nader te onderzoeken.

Achterhalen van individuele verstrekkingen van informatie over onherroepelijke strafvonnissen
die zonder een geldige grondslag aan derde landen zijn gedaan

Het is helaas niet mogelijk gebleken om de precieze omvang van alle verstrekkingen
zonder een geldige grondslag te achterhalen. Het onderzoek van Justid naar de (aantallen)
ambtshalve verstrekkingen die in het verleden zijn gedaan kan in drie periodes ingedeeld
worden.

• Van de periode van 1969 tot 2011 zijn er onvoldoende, betrouwbare cijfers en gegevens
(bewaard gebleven) om een goede schatting te kunnen maken van het aantal verstrekkingen.
Dit komt onder meer doordat veel verstrekkingen lang geleden hebben plaatsgevonden,
het verstrekken van de onherroepelijke strafvonnissen destijds een handmatig proces
was, of omdat de gevonden cijfers uit die periode statistisch gezien niet goed verklaarbare
uitschieters kennen.

• Een schatting is dat er in de periode 2011 – 2015 ruim 8.000 verstrekkingen op basis
van artikel 22 ERV zijn gedaan, betreffende bijna 5.000 personen. De onzekerheid ten
aanzien van de precieze cijfers wordt veroorzaakt door de complexiteit van de query,
omdat na het verlopen van de bewaartermijn van vier jaar de loggingsbestanden – waarin
alle verstrekkingen van justitiële gegevens zijn vastgelegd – worden vernietigd én
er destijds nog een handmatige check op de uittreksels werd gedaan voordat deze per
post werden verzonden. Of dit bij alle gevallen ook daadwerkelijk is gebeurd valt
niet meer te reconstrueren.

In de periode van september 2015 tot en met april 2018 zijn er in totaal over 999
veroordelingen informatie aan de ERV-verdragslanden, niet zijnde EU-lidstaten, verstrekt,
aangaande 746 personen. Justid heeft inmiddels de identiteit van deze 746 individuele
personen kunnen achterhalen. Uit het onderzoek blijken destijds de volgende verstrekkingen
te zijn gedaan:

ERV-verdragsland

Aantal verstrekkingen van veroordelingen

Aantal personen

Albanië

20

14

Armenië

26

23

Azerbeidzjan

13

8

Georgië

10

9

IJsland

1

1

Noorwegen

13

10

Oekraïne*

41

33

Rusland*

80

53

Servië

31

26

Turkije

745

555

Zwitserland

19

15

Totaal

999

746*1

X Noot

1

In het onderzoek is één persoon aangetroffen die zowel over de Oekraïense als Russische
nationaliteit beschikt(e). Over deze persoon zijn er aan beide landen verstrekkingen
gedaan. Deze persoon komt dus in de aantallen van zowel Oekraïne als Rusland voor,
maar telt voor het eindtotaal slechts één keer mee (dus 746 in plaats van 747).

Uit het eerder genoemde onderzoek is duidelijk geworden dat de bovengenoemde ambtshalve
verstrekkingen zonder een geldige grondslag zijn gedaan. Overigens zijn onzes inziens
de ambtshalve verstrekkingen die zonder een geldige grondslag zijn gedaan geen inbreuk
op de beveiliging (een zgn. datalek) zoals bedoeld in de Wet Justitiële en strafvorderlijke
gegevens. Er is dus geen verplichting om hiervan een melding aan de Autoriteit Persoonsgegevens
te doen. Desalniettemin hechten wij er aan de Autoriteit Persoonsgegevens hiervan
op de hoogte te brengen en sturen wij deze derhalve een afschrift van deze brief.

Zoals hierboven gemeld, benadert Justid gelijktijdig met het verzenden van deze brief
alle geïdentificeerde personen individueel om hen te informeren over de verstrekking
van hun gegevens. De persoon die eerder dit jaar bij Justid om een toelichting verzocht,
wordt tevens benaderd en verder geïnformeerd. Justid en het departement staan klaar
om betrokkenen die zich eventueel melden van een nadere toelichting te voorzien en
met hen in gesprek te gaan. Verder voeren Justid en ons departement nu een grondige
evaluatie uit naar de redenen waarom – de genomen maatregelen ten spijt – de ambtshalve
verstrekkingen na november 2009 zijn doorgegaan en waarom niet eerder nader onderzoek
is gedaan naar de grondslagen voor de verstrekkingen en de mogelijke gevolgen daarvan.
Deze evaluatie moet uiteindelijk leiden tot verbetering van de werkprocessen van Justid
en in de beleidsafstemming tussen Justid en het departement.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker