Brief regering : Uitkomsten onderzoek naar de kansen en bedreigingen van open toegang tot de spoorinfrastructuur voor de Nederlandse spoormarkt en vervolgstappen

Nr. 881 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR MILIEU EN WONEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2019

In mijn brief met de aanpak voor het besluit in 2020 over de (markt)ordening op het
spoor na 20241 heb ik aangekondigd onderzoek te doen naar de gevolgen van het uit Europese regelgeving
voortvloeiende recht op toegang (open toegang) tot de spoorinfrastructuur voor de
Nederlandse spoormarkt. Dit onderzoek treft u hierbij aan2. De resultaten van dit onderzoek worden aangevuld met ervaringen die een aantal Europese
lidstaten al heeft opgedaan met open toegang.3 Op basis van de bevindingen geef ik in deze brief aan waar ik kansen zie voor Nederland
en hoe ik wil borgen dat de reiziger verzekerd is van comfortabel, toegankelijk en
betrouwbaar vervoer met actuele reisinformatie en een gemakkelijk en veilig betaalsysteem.
De nadere vormgeving betrek ik bij het marktordeningsbesluit dat u in het voorjaar
2020 van mij kan verwachten.

Open toegang

Het Europese Vierde Spoorwegpakket opent na de internationale markt ook de binnenlandse
markt voor personenvervoer per trein, door voor spoorvervoerders de mogelijkheid te
creëren zowel internationale als binnenlandse diensten voor het personenvervoer voor
eigen risico en zonder concessie aan te bieden, ook op trajecten die onderdeel zijn
van een concessie, maar waar een vervoerder ruimte ziet voor een «on-top» aanbod.
Het recht op toegang tot de infrastructuur van een opentoegangvervoerder kan worden
beperkt als na een toets door de Autoriteit Consument en Markt blijkt dat het economisch
evenwicht van de daar geldende vervoerconcessie wordt geschaad.4 Dit geldt per saldo vanaf dienstregeling 2021 voor de decentrale lijnen, en vanaf
dienstregeling 2025 voor het Hoofdrailnet.5

Potentiële kansen en bedreigingen

De rapporten geven inzicht in de effecten van open toegang op het netwerk, de reiziger,
de concessiehoudende vervoerder, de (concessieverlenende) overheid en mogelijke toetreders.
Ze laten zien dat open toegang potentieel kansen biedt voor de reiziger op het moment
dat er ruimte is op een netwerk. Dan kan concurrentie op het spoor leiden tot lagere
prijzen, hetgeen positief is voor de reiziger en de ontwikkeling van de vraag. Open
toegang kan in dergelijke situaties in potentie leiden tot meer innovatieve producten
van een mogelijk hogere kwaliteit. Open toegang kan bij ruimte op het netwerk voor
«on-top» producten een ruimer en gevarieerder aanbod opleveren, waarbij nieuwe markten
zich ontwikkelen en dat kan resulteren in een hogere vraag van de reiziger.

Tegelijkertijd wijzen de onderzoekers erop dat de reiziger veel verschillende vervoerders
op het spoornetwerk kan ervaren als complexer, minder transparant en gemakkelijk,
en kunnen er mogelijk risico’s optreden voor de toegankelijkheid voor reizigers met
een beperking. Open toegang heeft daarnaast mogelijk negatieve consequenties voor
de punctualiteit van het netwerk bij inzet van verouderd materieel of materieel met
een langere in- en uitstaptijd. De complexere be- en bijsturing rond bijvoorbeeld
rangeerterreinen kan eveneens leiden tot verstoringen.

De gedachte achter open toegang is dat met de toetreding van opentoegangvervoerders
de concessiehoudende vervoerder wordt geprikkeld om veranderingen door te voeren gericht
op een verbeterde dienstverlening aan de reiziger, meer innovaties, en het verlagen
van overhead en kosten van het spoorvervoer of dat diensten die voor de concessiehouder
niet lonen, tóch aan de reiziger kunnen worden aangeboden. Prestaties van vervoerders
kunnen door het ontstaan van parallelle diensten tevens makkelijker worden gebenchmarkt.

Op het moment dat de infrastructurele capaciteit schaars is en het gebruik tegen de
maximale benutting aan zit, kan toetreding leiden tot onevenredige verdringing van
een andere vervoerder. Op het moment dat dit de concessiehoudende vervoerder is, houdt
dit een risico in voor de omzet van een concessie. Het risico op afroming wordt beperkt
door middel van de economische evenwichtstoets.6

Ervaringen met Open Toegang in het buitenland

Verschillende Europese lidstaten hebben reeds ervaring met open toegang opgedaan.
Uit de quickscan blijkt dat open toegang in specifieke gevallen inderdaad geleid heeft
tot lagere prijzen voor de reiziger, een hoger aanbod en in sommige gevallen voor
een stijging van de kwaliteit. Deze effecten gelden met name voor Italië, Tsjechië
en Zweden en in mindere mate voor het Verenigd Koninkrijk. Tegelijkertijd bestaat
er altijd een kans dat opentoegangvervoerders de frequentie van hun diensten plotseling
verlagen of zelfs de markt in geheel verlaten. Hierdoor raken reizigers de verbindingen
waar zij aan gewend zijn kwijt. Voorbeelden uit Duitsland, Groot-Brittannië, Oostenrijk
en Slowakije laten zien dat dit een reëel risico is.

De ervaringen uit het buitenland zijn leerzaam en helpen om het principe van open
toegang beter te begrijpen. Tegelijkertijd zijn de lessen uit het buitenland niet
één-op-één door te vertalen naar de Nederlandse context. Concurrentie op het spoor was met name daar succesvol waar grote infrastructurele investeringen een sprong
in betere benutting van de capaciteit betekenden. Daarnaast werd het spoor in veel
van de onderzochte landen met een lage(re) intensiteit gebruikt.

Inventarisatie van sturingsmogelijkheden

Het rapport geeft ook aan welke sturingsmogelijkheden er zijn die open toegang kunnen
stimuleren dan wel beperken. De belangrijkste zijn het concessievolume, de capaciteitsverdeling
en compenserende heffingen. Daarnaast kunnen randvoorwaarden via algemene regels voor
personenvervoer gesteld worden. Ik kom verderop terug op de sturingsmogelijkheden.

Beleidsafwegingen rondom open toegang

Kenmerkend voor het Nederlandse netwerk is het zeer intensieve gebruik van het spoor.
Daardoor is de infrastructurele capaciteit schaars en zit het gebruik op een groot
aantal trajecten tegen de maximale benutting aan. De vraag naar openbaar vervoer op
het spoor groeit de komende decennia naar verwachting door. In het kader van het Toekomstbeeld
OV 2040 werk ik aan de intensivering van het Nederlandse OV-netwerk en streef daarbij
naar een gemiddelde beoordeling van een 8 door de reiziger. Om dat te bereiken moet
het personenvervoer per spoor snel, comfortabel en veilig zijn. Dat vergt een helder,
betrouwbaar en samenhangend netwerk met eenduidige en actuele reisinformatie en een
gemakkelijk betaalsysteem.

Ik vind dat de ordening van de markt deze uitgangspunten moet dienen. Concurrentie
op het spoor via opentoegangvervoer kan de reiziger in sommige gevallen een beter product opleveren
bijvoorbeeld als dit leidt tot optimalisatie van diensten over de grenzen van de verschillende
concessies. Dit zou tot een betere samenhang van de (regionale) netwerken kunnen leiden
en tot een verhoogd aanbod van diensten zonder overstap. Het initiatief hiervoor ligt
echter bij de markt zelf.

Ik zie ook mogelijke negatieve gevolgen van open toegang voor de reiziger. Opentoegangvervoerders
hebben geen vervoerplicht. Hierdoor laat het aanbod zich lastig sturen en kunnen vervoerders
bovendien hun diensten plotseling staken waardoor een deel van het vervoersaanbod
wegvalt. De ervaringen in het buitenland laten zien dat dit een reëel risico is. Daarnaast
kan open toegang een risico vormen voor de samenhang van het netwerk als de dienstregelingen
en overstaptijden niet goed op elkaar zijn afgestemd. Voor reizigers kan het netwerk
complexer en minder transparant worden. Daarnaast kan het opentoegangvervoer op in
bepaalde druk bereden spoortrajecten, lastig in te passen zijn, of leiden tot onevenredige
verdringingseffecten in het netwerk.

Ik zie in ieder geval kansen voor open toegang in Nederland op het gebied van het
internationaal vervoer. Het rijden van de derde Eurostar als opentoegangdienst, en
de aanvraag van capaciteit voor een vierde, laat zien hoe open toegang kan bijdragen
aan het leveren van snel en comfortabel vervoer over de grens. Internationale vervoerders
worden tot nu toe beperkt in hun vrijheid om reizigers op het binnenlandse netwerk
te vervoeren. Deze beperking vervalt in 2025 voor het gehele Nederlandse netwerk door
de openstelling van de binnenlandse markt. Dit kan leiden tot een hoger aanbod van
grensoverschrijdend personenvervoer per spoor, mits de markt dit kan leveren en de
capaciteit op het netwerk gevonden wordt.

Vervolgstappen

Ik vind dat de reiziger – ook als er meerdere vervoerders actief zijn – verzekerd
moet zijn van goed openbaar vervoer. De randvoorwaarden hiervoor moeten in orde zijn.
Omdat een aantal randvoorwaarden nu via vervoerconcessies is geregeld of gekoppeld
is aan het hebben van een concessie (bv. het consulteren van consumentenorganisatie,
toegang tot betaalsystemen, of sociale veiligheid) werk ik uit in hoeverre voor personenvervoer
in brede zin uniforme randvoorwaarden te stellen zijn. Gelijke rechten en plichten
bij alle vervoerders kan ook zorgen voor dezelfde uitgangspunten, en daarmee het gelijke
speelveld dienen.

Ik vind het – gezien de kansen en risico’s – van groot belang dat er een evenwichtige
afweging wordt gemaakt om de positie van open toegang in het netwerk te bepalen. Daar
waar er kansen zijn om reizigers te laten profiteren van open toegang, wil ik die
kansen graag benutten. Maar ik wil ook onbedoelde nadelige effecten voor de reiziger
en belastingbetaler voorkomen. Uit het onderzoek leid ik hiervoor drie belangrijke
instrumenten af.

Ten eerste de capaciteitsverdeling. Op het Nederlandse netwerk is de spoorcapaciteit
schaars waardoor er soms een keuze gemaakt moet worden tussen twee of meer vervoerders.
ProRail verdeelt de capaciteit transparant en non-discriminatoir op basis van vastgelegde
capaciteitsverdelingsregels. Open toegang moet een plaats krijgen op ons spoor, maar
op een dusdanige wijze dat het past binnen de ontwikkelingen op het gebied van bijvoorbeeld
het Programma Hoogfrequent Spoor (PHS), in het kader van het Toekomstbeeld OV en de
ontwikkelingen op het gebied van het spoorgoederenvervoer. Ik kijk om deze reden naar
de regels rondom de verdeling van de capaciteit en betrek open toegang in de herziening
van de capaciteitsverdelingsregels.

Ten tweede de compenserende heffing. Ik kijk ook naar de mogelijkheid van een heffing
ter compensatie van het openbaredienstcontract. Open toegang kan een negatieve invloed
hebben op de waarde van een concessie, omdat een concessiehouder de markt moet delen
met opentoegangvervoerders en dus mogelijk minder reizigers vervoert dan voorheen.
Bij concessies waarvoor de concessieverlener een compensatie betaalt aan de vervoerder
leidt dit tot hogere uitgaven voor de concessieverlener. Bij concessies waarvoor de
vervoerder een vergoeding betaalt, leidt dit tot lagere inkomsten voor de concessieverlener.
Ik vind dat toetreding niet ten koste mag gaan van de Nederlandse belastingbetaler.
Daarom kijk ik naar de mogelijkheid van een compenserende heffing voor opentoegangvervoer.
Ik bezie daarbij ook of het mogelijk en wenselijk is om tot een eenduidige nationale
methodiek te komen voor Nederlandse concessieverleners. Dit doe ik in overleg met
de decentrale overheden en de ACM als toezichthouder en uitvoerder van de economische
evenwichtstoets.

Ten derde het concessievolume. Door de drukte op het Nederlandse spoor zullen toetreders
dikwijls concurreren met zittende vervoerders. Bij onvoldoende beschikbare capaciteit
om twee aanvragende vervoerders te bedienen, bepaalt de capaciteitsverdeler op basis
van de wettelijk vastgelegde capaciteitsverdelingsregels wie er voorrang krijgt. Het
vervoersvolume van een concessie hangt samen met de afspraken die gemaakt zijn over
de (minimale) bediening in een concessie. Het vervoersaanbod dat een concessieverlener
eist van zijn concessiehouder is van invloed op de capaciteit die overblijft voor
opentoegangvervoerders. Het vraagstuk van het concessievolume speelt ook een rol bij
de nieuwe vervoerconcessie voor een hoofdrailnetwerk. Om deze reden betrek ik de positie
van open toegang bij mijn ordeningsbesluit in het voorjaar van 2020.

De Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven-van der Meer