Brief regering : Resultaten onderzoek Afghanistan monitoring van overgedragen gedetineerden tijdens de Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006-2010

Nr. 689 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2019

Op 25 juni 2019 heb ik uw Kamer in reactie op mondelinge vragen (Handelingen II 2018/19,
nr. 97, item 3), toegezegd om onderzoek te doen naar de situatie van door Nederland overgedragen
gedetineerden in Afghanistan in de periode 2006–2010 en de monitoring van deze gevangenen.
De aanleiding voor deze vragen was een artikel in Trouw waarin anoniem gevallen van
misstanden werden benoemd.1

Ik heb grondig onderzoek laten doen om uw Kamer een zo goed mogelijk beeld te geven.
Allereerst is er uitgebreid archiefonderzoek gedaan. Daarnaast zijn er gesprekken
gevoerd met medewerkers die destijds betrokken waren bij de monitoring. Tevens is
navraag gedaan bij het Internationale Rode Kruis (ICRC) en de Afghaanse Onafhankelijke
Mensenrechtencommissie (AIHRC).

In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Defensie, over de
uitkomsten van dit onderzoek. Hierbij behandel ik respectievelijk de volgende elementen:
de context van de Afghaanse situatie, de afspraken met de Afghaanse autoriteiten,
de uitvoering van de monitoring van gedetineerden, de opvolging van klachten, de verslaglegging
van de monitoring, de rol van het ICRC en de AIHRC en de geleerde lessen. In het bijzonder
besteed ik daarbij aandacht aan de subconclusie detentie in de eindevaluatie van de
Nederlandse bijdrage aan de International Security Assistance Force (ISAF), die terugkijkend te stellig is geweest.

In het onderzoek is tevens geprobeerd om de specifieke gevallen die worden beschreven
in het krantenartikel in Trouw van 22 juni 2019 te verifiëren. Juist vanwege het zorgwekkende
karakter van deze getuigenissen. Gezien het belang van bronbescherming kon de identiteit
van de personen die in het artikel misstanden benoemen echter niet door de desbetreffende
journalist worden vrijgegeven. Daarom zijn de details van deze specifieke gevallen
helaas niet te achterhalen.

Het kabinet blijft zich inzetten voor het versterken van de rule of law in Afghanistan. Ik heb daarom de situatie van gevangenen recent opgebracht in een
gesprek met de Afghaanse Minister van Buitenlandse Zaken Zaman op 5 december jl. waarin
ik de noodzaak van een goede behandeling nogmaals heb onderstreept.

Context

Ten tijde van het verdrijven van de Taliban in 2001 was Afghanistan één van de armste
landen ter wereld met een gebrek aan centraal gezag. Ook in de jaren daarna stond
de veiligheid in Afghanistan onder druk door corruptie, gebrek aan bestuurlijke capaciteit,
criminaliteit en extreme armoede. Afghanistan stond vrijwel onderaan de Human Development Index van UNDP: de levensverwachting was laag, het analfabetisme hoog en de gezondheidszorg
van laag niveau.

De context waarin werd gewerkt was weerbarstig en fragiel, zoals destijds aan de Kamer
is gerapporteerd (Kamerstuk 27 925, nrs. 226, 242, 272, 295, 315, 325, 330 en 357).

Nederlandse troepen, die deel uitmaakten van de NAVO missie, International Security Assistance Force (ISAF), hadden volgens het ISAF mandaat de bevoegdheid om gevangenen te nemen. Volgens
het ISAF beleid dienden gevangenen in beginsel binnen 96 uur te worden overgedragen
aan de Afghaanse autoriteiten. Het detentiebeleid werd in bondgenootschappelijk verband
vastgesteld en was van toepassing op alle eenheden onder ISAF, zoals voor aanvang
van de missie aan de Kamer is gecommuniceerd (Kamerstuk 27 925, nr. 193 van 22 december 2005). Dit beleid nam de soevereiniteit van Afghanistan in acht en
was in lijn met het ondersteunende karakter van de NAVO-missie. Het was nadrukkelijk
niet de taak van ISAF om gevangenen in eigen bewaring te houden.

Afspraken met de Afghaanse autoriteiten

In de fragiele Afghaanse context en gegeven de kaders van het ISAF detentiebeleid
was het uitganspunt van Nederland om zich maximaal in te spannen voor de monitoring
van door haar overgedragen gevangenen.

In de eerste plaats heeft het kabinet afspraken gemaakt met de Afghaanse autoriteiten
over de behandeling van door Nederland overgedragen gevangenen. Deze afspraken, vastgelegd
in een Memorandum of Understanding (MoU), zagen erop toe dat de Afghaanse autoriteiten gevangenen zouden behandelen
in overeenstemming met het internationaal recht. Ook zegden de Afghaanse autoriteiten
hierin toe dat de AIHRC, het ICRC, de VN en medewerkers van de Nederlandse Ambassade
onbeperkt toegang kregen tot door Nederland overgedragen gevangenen. Zoals aan uw
Kamer is gemeld (Kamerstuk 27 925, nr. 221 van 11 augustus 2006), wilde Nederland gevangenen individueel kunnen monitoren. Verder
werd toegezegd dat de doodstraf bij geen van de overgedragen gevangenen ten uitvoer
zou worden gebracht. De Afghaanse autoriteiten zouden de Nederlandse ambassade daarnaast
op de hoogte houden van belangrijke stappen in de juridische procedure, zoals het
begin van een proces of vrijlating. Tot slot stipuleerde het MoU dat er geen overdracht
aan derde landen plaats zou vinden zonder schriftelijke toestemming van de Nederlandse
autoriteiten.

Naast deze afspraken heeft Nederland ook een ondersteunende rol gespeeld in de versterking
van het Afghaanse detentiebeleid. Dit sloot aan bij de overige initiatieven die Nederland
gedurende de missie heeft ontplooid om de Afghaanse rechtsstaat te versterken. Zo
is geïnvesteerd in de bouw van een detentiefaciliteit en is een bijdrage geleverd
aan de training van gevangenisbewakers. (Kamerstuk 27 925, nr. 193 van 22 december 2005).

Uitvoering van monitoring

Bij arrestaties door de Nederlandse Task Force Uruzgan (TFU) werden gedetineerden geregistreerd in Kamp Holland en medisch onderzocht door
een arts van de TFU. De legal advisors van TFU hielden toezicht op deze procedure. Conform ISAF beleid werden door de TFU
gemaakte gevangenen binnen 96 uur vrijgelaten of overgedragen aan de Afghaanse autoriteiten.
De TFU informeerde het ICRC en het AIHRC zodra een gevangene was geregistreerd en
wederom wanneer deze werd vrijgelaten of overgedragen aan Afghaanse autoriteiten.
Er zijn door de TFU in totaal 233 gevangenen overgedragen aan de Afghaanse autoriteiten.
Tijdens iedere overdracht werden de Afghaanse autoriteiten op het MoU gewezen om zeker
te stellen dat zij op de hoogte waren van deze afspraken. In veel gevallen werden
gevangenen snel weer vrijgelaten vanwege een gebrek aan bewijs.

In de regel werd eens in de drie maanden een bezoek aan de gevangenissen gebracht
om de overgedragen gevangenen te bezoeken. Dit blijkt uit de bezoekverslagen in de
archieven. Uit deze verslagen valt op te maken dat in de periode 2006–2011 minimaal
55 bezoeken hebben plaatsgevonden. In de archieven zijn 276 individuele gespreksverslagen
gevonden, die op basis van deze bezoeken zijn opgesteld. Doorgaans werden bij bezoeken
meerdere gevangenen in één keer gesproken vanwege de voorbereidingen en veiligheidsmaatregelen
die getroffen moesten worden voor een bezoek. Bezoeken vonden zowel aangekondigd als
onaangekondigd plaats. De monitoringstaak was gedeeltelijk bij de TFU belegd en gedeeltelijk
bij de ambassade. Zolang de gevangenen zich in Afghaanse detentiefaciliteiten in Uruzgan
bevonden, werden de bezoeken afgelegd door legal advisors van het Ministerie van Defensie die deel uitmaakten van de TFU. Gevangenen buiten
Uruzgan werden bezocht door medewerkers van de ambassade in Kabul. Deze verdeling
was niet formeel vastgelegd.

Tijdens de bezoeken aan gevangenen stond het welzijn van de gevangenen centraal. Tijdens
de monitoringsgesprekken waren geen medewerkers van de Afghaanse autoriteiten aanwezig.
In de gesprekken werd gevraagd naar de duur van de detentie, de informatie over de
reden van detentie, gezondheidsklachten, de toegang tot kleding en medicijnen, de
staat van de detentieruimte, de behandeling door de TFU en de Afghaanse autoriteiten
en of gevangene bezoek had gehad van het ICRC of AIHRC.

Opvolging van klachten

Klachten die tijdens deze bezoeken werden gemeld, waren veelal gericht op de wens
om beter voedsel, betere informatievoorziening en frequentere dokter- en familiebezoeken.
Deze werden per geval teruggekoppeld in gesprekken met de Afghaanse autoriteiten om
hier een oplossing voor te vinden. Ook werd case by case contact gezocht met het ICRC met betrekking tot de verbetering van de medische toegang.

Wanneer er sprake was van klachten over slechte behandeling, werden de verantwoordelijke
autoriteiten (National Directorate of Security – NDS) op deze specifieke gevallen aangesproken, zowel schriftelijk als tijdens gesprekken
tussen de ambassade en de Afghaanse autoriteiten. Daarnaast werd in algemene zin de
behandeling van gevangenen ook regelmatig opgebracht in contacten tussen de Nederlandse
ambassade en de Afghaanse autoriteiten. In de regel gaven de Afghaanse autoriteiten
opvolging aan ernstige klachten door een onderzoek van de juridische afdeling van
de NDS. Ook lichtte de ambassade het AIHRC en het ICRC in om onafhankelijk toezicht
te kunnen houden op dit onderzoek. Geen van de klachten over vermeende mishandeling
is gegrond verklaard door de juridische afdeling van de NDS. Dit betekent echter niet
dat kan worden gezegd dat er in alle gevallen sprake is geweest van een juiste behandeling.

Ook op politiek niveau is aandacht gevraagd voor de naleving van de afspraken uit
het MoU. Zo werd het MoU besproken met president Karzai op het werkbezoek van toenmalig
Minister-President Balkenende op 26 augustus 2006 (Kamerstuk 27 925, nr. 226), op een werkbezoek van toenmalig Minister van Buitenlandse Zaken Verhagen op 8 mei
2008 en tijdens een werkbezoek van Minister van Defensie Van Middelkoop op 14 november
2007 (Kamerstuk 27 925, nr. 279). Het MoU was tevens meermaals onderwerp van gesprek in notawisselingen tussen de
ambassade en Afghaanse autoriteiten.

Uw Kamer verzocht op 25 juni 2019 om in te gaan op het Canadese besluit in 2007 een
aantal maanden een moratorium in te stellen vanwege vermoedens van mishandeling en
berichtgeving hierover in de media. Nadat een aantal verbeteringen in de monitoringssystematiek
waren gemaakt, werd de overdracht weer hervat. Het lag voor Nederland niet in de rede
om een moratorium in te stellen op overdracht. Zoals op 30 november 2007 toegelicht
(Kamerstuk 27 925, nr. 279) erkende Nederland nadrukkelijk «dat Afghanistan een soevereine staat is die zelf
verantwoordelijkheid moet dragen voor de rechtshandhaving op zijn grondgebied. Die
moest de Internationale Gemeenschap niet overnemen, maar, waar relevant in het kader
van ISAF, in samenspraak met de Afghanen regelen en ondersteunen». In dit kader had
Nederland regelmatig contact met de Afghaanse autoriteiten over de naleving van het
MoU en zijn er geen klachten van gedetineerden gegrond verklaard. Er was derhalve
geen aanleiding om het beleid aan te passen. Het instellen van een moratorium had
bovendien als consequentie dat geen gevangenen konden worden gemaakt, hetgeen een
gevaar kon opleveren voor de effectiviteit van de missie.

Verslaglegging van monitoring

Na afloop van een bezoek werd er een verslag opgesteld, soms individueel, vaak ook
samengesteld over verschillende gevangenen. Het aantal bezoekverslagen komt daarom
niet één op één overeen met het aantal overgedragen gevangenen. Tevens bestaat er
geen totaal overzicht van de monitoringsactiviteiten per gevangene, waardoor niet
precies per gevangene is na te gaan hoe er is gemonitord.

Er kunnen verschillende redenen ten grondslag liggen aan deze onvolkomenheden in het
overzicht van informatie. Allereerst was Nederland na overdracht afhankelijk van informatie
van de Afghaanse autoriteiten over de status van het juridische proces van de gevangene
en of gevangene nog in detentie verbleef of reeds was vrijgelaten. Vanwege een gebrek
aan capaciteit binnen de gehele keten van politie, aanklagers en rechters, speelden
er problemen bij de implementatie van de Afghaanse rechtsgang en bijbehorende administratie
(Kamerstuk 27 925, nr. 287 van 19 december 2007). Hierdoor kon het zijn dat gedetineerden tijdens een monitoringsbezoek
niet werden aangetroffen doordat zij reeds waren vrijgelaten, zonder dat de ambassade
hiervan op de hoogte was gesteld.

Daarnaast was er geen specifieke richtlijn voor het verslagleggen van deze bezoeken
en het separaat archiveren van deze stukken. Er kan daarom niet met zekerheid worden
vastgesteld dat van elk bezoek een verslag is opgesteld c.q. gearchiveerd. De personeelsrotaties
(zowel in Uruzgan als op de Ambassade in Kaboel) en de verschillende registratiesystemen
die door de ministeries gebruikt werden waren hierbij ook een complicerende factor.

Deze factoren speelden ook mee in de complexiteit van de zoektocht naar documentatie
van de monitoring. In een diepere zoekslag zijn 207 meer gespreksverslagen gevonden,
bovenop de 69 gespreksverslagen die eerder in antwoord op WOB-verzoeken deels openbaar
zijn gemaakt.2 De verslagen lagen niet centraal gearchiveerd en zijn grotendeels op papier opgeslagen,
hetgeen de zoektocht bemoeilijkte. De bevindingen uit de gevonden verslagen zijn in
deze brief verwerkt.

Rol van ICRC en AIHRC

Er was regelmatig (informeel) contact met het AIHRC en het ICRC over de monitoring,
waarbij zowel bevindingen van bezoeken als de vraag om opvolging over en weer werd
gedeeld. Het AIHRC is de Afghaanse onafhankelijke mensenrechtencommissie, die in 2002
naar aanleiding van de Bonn conferentie werd opgericht om toe te zien op de bescherming
en bevordering van mensenrechten in Afghanistan. De Nederlandse samenwerking met het
AIHCR was tweeledig, enerzijds om de rol van het AIHCR als onafhankelijke toezichthouder
te versterken en anderzijds om samen te kijken naar mogelijkheden om de situatie van
gevangenen te verbeteren. Dhr. Nader Nadery, commissioner van het AIHRC, heeft in het kader van de ISAF evaluatie in 2012 zijn ervaringen in
de samenwerking met de Tweede Kamer gedeeld, waarbij hij zich positief uitliet over
onder andere het monitoringsbeleid (Kamerstuk 27 925, nr. 451).3 Uit dit gesprek en een gesprek tussen de toenmalig Minister van Buitenlandse Zaken
Verhagen en toenmalig voorzitter van AIHRC Sima Samar op 8 mei 2008 kwam naar voren
dat door het AIHRC geen ernstige misstanden door de Afghaanse autoriteiten zijn geconstateerd.
Dit blijkt ook uit navraag bij het AIHRC in het kader van het huidige onderzoek.

Het ICRC heeft, met inachtneming van de neutrale positie die zij wenst te behouden,
meermaals gecommuniceerd met de ambassade en de TFU over de juiste standaardprocedures
van Nederland omtrent gedetineerden en de open en transparante wijze van gesprek over
dit onderwerp. Het ICRC bracht, net als het AIHRC, ook bezoeken aan gedetineerden.
Als uit deze bezoeken aandachtspunten naar voren kwamen, werd dit door het ICRC direct
bij de Afghaanse autoriteiten gemeld. Indien dit voor Nederland relevant was, werd
de ambassade hiervan op de hoogte gesteld. Uit recente navraag bij de ICRC blijkt
dat er driemaal een melding is gemaakt bij de ambassade. Eenmaal was er sprake van
een schriftelijke melding op 10 februari 2010. De ambassade gaf hieraan opvolging
door met de NDS in gesprek te gaan. De NDS beloofde om een onderzoek in te stellen
naar de aantijgingen. Uit het onderzoeksrapport, dat aan de ambassade werd teruggekoppeld,
blijkt dat de melding ongegrond is verklaard. De twee andere meldingen zijn door de
ICRC mondeling gedaan. Er is niet meer na te gaan welke opvolging hieraan is gegeven.

Eindevaluatie

In de eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006–2010 (Kamerstuk 27 925, nr. 436) van 28 september 2011 is uw Kamer gemeld dat door Nederland overgedragen gevangenen
niet zijn gemarteld of onmenselijk zijn behandeld.4 Aangezien niet volledig en met zekerheid kan worden uitgesloten dat mishandeling
heeft plaatsgevonden had de betreffende zin in de eindevaluatie minder stellig geformuleerd
moeten zijn. In de evaluatie en in rapportages naar de Kamer zijn veelvuldig zorgen
geuit over de mensenrechtensituatie en status van de rechtsstaat in Afghanistan. Deze
zorgen speelden ook mee op het gedetineerdendossier. Nederland heeft zich daarom maximaal
ingespannen om deze risico’s te mitigeren. Op basis van het onderzoek kan worden gesteld
dat het monitoringssysteem naar omstandigheden adequaat functioneerde, maar dat misstanden
niet zijn uit te sluiten. Er was dan ook «geen aanleiding tot zelfgenoegzaamheid»,
zoals ook aan de Kamer is gecommuniceerd in reactie op het Amnesty Rapport «Afghanistan:
Detainees transferred to torture: ISAF complicity» (Kamerstuk 27 925, nr. 288 van 7 december 2007).

Geleerde lessen

Zoals hierboven beschreven functioneerde het Nederlandse monitoringssysteem gezien
de omstandigheden relatief goed. De monitoringspartijen ondervonden geen structurele
obstructie in het brengen van hun gevangenisbezoeken en de Afghaanse autoriteiten
leken ontvankelijk voor de door Nederland opgebrachte zorgpunten. Niettemin kwamen
in de uitvoering en uit dit onderzoek een aantal aandachtspunten naar voren.

Het functioneren van het monitoringssysteem is in diverse rapportages aan uw Kamer
onder de aandacht gebracht (Kamerstuk 27 925, nrs. 193, 242, 254, 269, 295, 311 en 315). Hoewel de fragiele situatie meermaals werd benadrukt5 stonden de Nederlandse inspanningen ten aanzien van de monitoring in de rapportages
centraal. Achteraf gezien hadden ook de beperkingen van het systeem daarbij nog nadrukkelijker
benoemd kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is de Afghaanse verantwoordelijkheid
voor de administratie van de gedetineerden. Nederland had op basis van het MoU inzicht
in deze dossiers, maar was voor de gegevens over vrijlating en berechting afhankelijk
van de informatie die door de Afghaanse autoriteiten werd verstrekt. Over het algemeen
werd de Nederlandse ambassade juist geïnformeerd over de door haar overgedragen gevangenen,
maar het kwam ook voor dat er onjuistheden of onduidelijkheden in de gevangenendossiers
voorkwamen. Hierdoor was niet in alle gevallen duidelijk welke gevangenen wanneer
werden vrijgelaten. Dit punt werd meermaals onder de aandacht gebracht van de Afghaanse
autoriteiten.

De Nederlandse bijdrage aan de ISAF missie werd gekenmerkt door de 3D-benadering (defence, diplomacy, development), waarbij geïntegreerd werd samengewerkt tussen de Ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie. Zoals in de eindevaluatie is aangegeven, kan deze samenwerking nog verder
worden uitgebouwd door voorafgaand aan de missie interdepartementaal heldere aanwijzingen
en richtlijnen te geven.6 Het leerpunt om goede afspraken te maken over de taakverdeling was ook op het gevangenendossier
van toepassing. Zo moet duidelijk worden afgesproken wie in welke fase de verslaglegging
en archivering op zich neemt. Ook zou de administratie van gevangenen en de monitoringsbevindingen
centraal moeten worden bijhouden. Verder is het van belang om bij personeelsrotaties
een duidelijke overdracht te verzorgen. Voor toekomstige missies, waar mogelijk gevangenen
worden overgedragen aan de autoriteiten, is het daarom van belang om bij aanvang duidelijke
richtlijnen voor de uitvoering, verslaglegging en archivering van de monitoring van
gevangenen op te stellen.

Vooruitblik

Deze geleerde lessen hebben betrekking op één onderdeel van de Nederlandse inspanningen
in Uruzgan in de periode 2006 tot 2010. Ook in bredere zin wordt regelmatig stilgestaan
bij lessen die getrokken kunnen worden uit de in het verleden gepleegde inzet in Afghanistan.
Het kabinet heeft kennis genomen van de berichtgeving in de Washington Post op 9 december
jl., waarover uw Kamer vragen heeft gesteld. Zoals verzocht tijdens de regeling van
werkzaamheden op 10 december jl. ontvangt uw Kamer hierover binnen afzienbare termijn
een appreciatie. (Handelingen II 2019/20, nr. 34, Regeling van werkzaamheden).

Ook ontvangt uw Kamer begin 2020 de post-missie beoordeling (PMB) over de geïntegreerde
politietrainingsmissie in Kunduz (2011–2013). In de eindevaluatie is uw Kamer gemeld
dat deze vijf jaar na afloop van de missie zou worden opgesteld.7

De onafhankelijke evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (IOB)
heeft dit onderzoek uitgevoerd en afgerond op 19 november 2019. Conform de reguliere
procedure komt dit rapport de Kamer met de daarbij horende kabinetsreactie begin volgend
jaar toe.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok