Brief regering : Co- en zelfregulering in de mediasector

Nr. 182 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2019

Tijdens het Mediabegrotingsdebat heb ik u toegezegd in aanvulling op de uitwerking
van de audiovisuele mediadienstenrichtlijn de co- en zelfreguleringssystemen in kaart
te brengen en daarbij in te gaan op welke wettelijke waarborgen er zijn bij deze systemen.
Ik zal in deze brief ingaan op het NICAM, de Stichting Reclame Code en het reguleringssysteem
voor videoplatformdiensten dat voortvloeit uit de implementatie van de herziene audiovisuele
mediadienstenrichtlijn.

Er zijn verschillende vormen van co- en zelfregulering. In algemene zin spreekt men
van zelfregulering wanneer de markt zelf volledig zijn eigen kaders bepaalt en toezicht
houdt op de handhaving van de kaders. Deze kaders kunnen vervolgens door de overheid
wettelijk worden vastgelegd. Van co-regulering wordt gesproken wanneer de overheid
of een toezichthouder betrokken is bij het stellen van kaders van het systeem. De
grens tussen zelf- en co-regulering is niet altijd even helder. Dat blijkt in de praktijk
geen problemen te geven. Er wordt voor zelfregulering gekozen wanneer regulering door
de sector zelf doelmatiger of (kosten)effectiever is, of wanneer de benodigde expertise
in de sector aanwezig is. Bijvoorbeeld wanneer de sector zelf flexibel is en een hoge
mate van zelforganisatie heeft. Binnen de mediasector zien we 3 systemen van zelf-
of co-regulering, met verschillende gradaties van betrokkenheid van de overheid.

NICAM

Nadat er in de jaren 90 een explosieve groei van audiovisuele media plaatsvond, riep
de Europese Commissie in 1997 op tot actie in de nota «Niet voor alle leeftijden».
Hierin werd opgeroepen tot een instantie die moest zorgen voor zelfregulering binnen
de audiovisuele sector.

Het Nederlandse Instituut voor Classificatie van Audiovisuele Media (hierna: NICAM)
is in 1999 erkend als instituut dat voorziet in regelingen en richtlijnen omtrent
classificatie en het verspreiden van aanbod dat niet geschikt is voor minderjarigen.
Het bestuur van het NICAM bestaat uit vertegenwoordigers van de publieke en commerciële
omroepen, filmdistributeurs en bioscoopexploitanten, dvd-distributeurs, videotheken
en detaillisten.

Op verzoek van de overheid heeft NICAM het Kijkwijzer-systeem ontwikkeld, om ouders
en opvoeders te waarschuwen tot welke leeftijd een televisieprogramma of film schadelijk
kan zijn voor kinderen. Kijkwijzer doet dat ten eerste met het geven van een leeftijdsaanduiding.
Daarnaast zijn er de pictogrammen die de reden van het advies aanduiden. Bij lineaire
televisie zijn de leeftijden van Kijkwijzer verbonden aan uitzendtijden.

De feitelijke uitvoering van Kijkwijzer ligt in handen van de audiovisuele instellingen
en ondernemingen. Met behulp van een door Kijkwijzer ontwikkeld en wetenschappelijk
getoetst vragenformulier classificeren de omroepen, film- en dvd distributeurs hun
producties zelf. Speciaal daarvoor opgeleide medewerkers, zogenaamde codeurs, bekijken
een productie zorgvuldig en beantwoorden via internet een zestigtal vragen over wat
ze gezien hebben. Daarna berekent een door Kijkwijzer ontwikkeld programma welke classificatie
de productie vervolgens krijgt. NICAM maakt bij het ontwikkelen van dit programma
gebruik van de inzichten van een onafhankelijke wetenschapscommissie. Het NICAM bekijkt
of de omroep de regels van Kijkwijzer overtreedt. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft
het Commissariaat voor de Media (hierna: Commissariaat) sinds 2004 een metatoezichtsrol.
Deze rol ziet op de kwaliteit van Kijkwijzer-classificaties en de klachtenbehandeling
door NICAM. Een bindend convenant tussen NICAM en Commissariaat bevestigt deze afspraken.

In de Mediawet is vastgelegd dat alle lineaire mediadiensten die schadelijk materiaal
voor minderjarigen uitzenden, aangesloten moeten zijn bij het NICAM. Het Commissariaat
houdt hier toezicht op. Daarnaast is in de Mediawet vastgelegd in welke regelingen
het NICAM moet voorzien.

NICAM wordt op dit moment geëvalueerd. In de evaluatie wordt nadrukkelijk gekeken
naar de effectiviteit van het huidige systeem van zelfregulering en de betrokkenheid
van de overheid en toezichthouder Commissariaat voor de Media. In het voorjaar van
2020 wordt de evaluatie opgeleverd. De evaluatie inclusief mijn reactie daarop zal
ook naar uw Kamer gezonden worden.

Stichting Reclame Code

Ook op het gebied van reclame is er een zelfreguleringssysteem actief. Bij de implementatie
van de Richtlijn Televisie Zonder Grenzen, de voorganger van de audiovisuele mediadienstenrichtlijn,
is er voor gekozen een aantal inhoudelijke normen ten aanzien van reclame niet te
implementeren via wetgeving, maar via de Stichting Reclame Code die al sinds 1963
actief is op het gebied van zelfregulering in de reclamesector. Bij de Stichting Reclame
Code zijn zowel adverteerders als media-instellingen aangesloten.

De Stichting Reclame Code bevordert verantwoord reclame maken met als doel de betrouwbaarheid
en geloofwaardigheid van reclame te waarborgen. Dit doet de stichting op basis van
zelfregulering die zich in eerste instantie richt tot de adverteerders. In de Nederlandse
Reclame Code worden regels gesteld over de voorwaarden waaraan reclame moet voldoen.
Zo mag een reclame niet misleidend zijn, niet nodeloos kwetsend of bedreigend en moet
in overeenstemming zijn met de wet. Daarnaast heeft de Stichting Reclame Code specifieke
Reclame Codes vastgesteld over onder andere reclames voor alcoholhoudende dranken,
kansspelen, tabaksproducten, voedingsmiddelen, reclames gericht op kind en jeugd en
geneesmiddelen.

Zowel consumenten als bedrijven en andere organisaties kunnen een klacht indienen
bij de onafhankelijke Reclame Code Commissie. Deze commissie toetst of de betreffende
reclame-uiting voldoet aan de regels in de Nederlandse Reclame Code. Als één van de
betrokken partijen zich niet kan vinden in het oordeel van de commissie, kan de reclame-uiting
worden voorgelegd aan het College van Beroep. Wanneer een overtreding is vastgesteld,
controleert de afdeling Compliance of de adverteerder gevolg geeft aan de uitspraak.
Gebeurt dat niet, wordt het betreffende dossier gepubliceerd via de «non-compliant-lijst»
bij wijze van naming en shaming. Het compliance-percentage is 97 procent.

De Mediawet kent een verplichting voor in Nederland gevestigde media- en videoplatformdiensten
om zich aan te sluiten bij de Nederlandse Reclame Code. Het Commissariaat ziet hierop
toe. Door bij de stichting aan te sluiten, conformeren deze partijen zich aan de codes
die door de Stichting Reclame Code worden vastgesteld. Het Commissariaat ziet ook
specifiek toe op de materiële regels voor reclame-uitingen betreffende alcohol. Op
de overige materiële regels houdt het Commissariaat niet direct toezicht. Wel heeft
het Commissariaat algemene handhavingsbevoegdheden.

Naast de aansluitingsverplichting, is in de Mediawet vastgelegd dat regels kunnen
worden gesteld als de Nederlandse Reclame Code niet meer voldoet of indien er niet
adequaat op wordt toegezien. Het instrument van de ministeriële regeling waarborgt
dat snel kan worden ingegrepen indien strijdigheid van de Nederlandse Reclame Code
met de genoemde bepalingen van de richtlijn wordt geconstateerd.

Daarnaast zijn de regels met betrekking tot sponsoring en productplaatsing opgenomen
in de Mediawet. In de Mediawet is bijvoorbeeld vastgelegd welke programma’s gesponsord
mogen worden en dat sponsoring of productplaatsing altijd vermeld moet worden. Op
deze bepalingen wordt toegezien door het Commissariaat voor de Media. Bij het niet
naleven van deze bepalingen heeft het Commissariaat de bevoegdheid een boete of last
onder dwangsom op te leggen.

Deze bepalingen in de Mediawet gelden voor zowel lineaire als VOD-diensten. Op dit
moment vallen in Nederland gevestigde YouTube-kanalen nog niet onder de definitie
van commerciële mediadienst op aanvraag, zoals het Commissariaat deze heeft gedefinieerd
in zijn beleidsregels. Door de implementatie van de herziene richtlijn gaan aanbieders
van in Nederland gevestigde YouTubekanalen wel onder deze definitie vallen. Voor deze
kanalen geldt straks dus hetzelfde regime.

Videoplatformdiensten

Tot slot wordt er door de implementatie van de herziene audiovisuele mediadienstenrichtlijn
co-regulering geïntroduceerd voor videoplatformdiensten. Videoplatformdiensten zijn
diensten die programma’s en door gebruikers gegenereerde video’s aanbieden aan het
algemeen publiek zonder dat zij hiervoor redactionele verantwoordelijkheid dragen.
Wel bepaalt de aanbieder van de videoplatformdienst de organisatie van het platform,
bijvoorbeeld door middel van automatische middelen of algoritmen, met name door weergeven,
taggen en rangschikken. Deze diensten zijn de laatste jaren steeds belangrijker geworden
in het kijkgedrag van voornamelijk jongeren.

Op dit moment vallen videoplatformdiensten nog buiten de reikwijdte van de richtlijn
audiovisuele mediadiensten. Dit verandert door de herziening van de richtlijn. In
Nederland zal het naar verwachting gaan om slechts enkele spelers. In de herzieningsrichtlijn
worden aanbieders van videoplatformdiensten verplicht passende maatregelen te treffen
om minderjarigen te beschermen tegen inhoud die hun lichamelijke, geestelijke en morele
ontwikkeling kan aantasten. Zij worden daarnaast verplicht passende maatregelen te
treffen ter bescherming van het algemeen publiek tegen inhoud die aanzet tot geweld
of waarvan de verspreiding een strafbaar feit is. Dit moet worden vastgelegd in een
gedragscode.

De herzieningsrichtlijn moedigt het gebruik van co-regulering op dit gebied aan. Maatregelen
zijn doeltreffender als zij worden genomen met actieve steun van de betrokkenen. Om
die reden is nu gekozen voor een combinatie van een door de aanbieder van een videoplatformdienst
opgestelde gedragscode en toezicht op de totstandkoming, inhoud en toepassing daarvan
door het Commissariaat. De door de aanbieder van de videoplatformdienst opgestelde
gedragscode wordt ingediend bij het Commissariaat. Het Commissariaat houdt toezicht
op het daadwerkelijk opstellen van de gedragscode, en neemt hierin een actieve houding
aan ter ondersteuning van aanbieders van videoplatformdiensten. Het Commissariaat
houdt tevens toezicht op de inhoud van gedragscode(s). Hierdoor resteert de mogelijkheid
voor overheidsoptreden (door het Commissariaat), in het geval de met de gedragscode
beoogde doelen uit de herzieningsrichtlijn niet worden behaald.

De drie zelf- en co-reguleringssystemen zorgen er in combinatie met hun wettelijke
waarborgen voor dat regels rondom reclame en bescherming van minderjarigen worden
nageleefd en dat er tegelijkertijd flexibel kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob