Brief regering : Onderzoeksrapport Commissie "Telefonie voor Justitiabelen" (TvJ)

Nr. 756
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2019

Begin november 2018 is naar aanleiding van een signaal van de Nederlandse Orde van
Advocaten (NOvA) gebleken dat het systeem dat de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
in staat stelt om telefoongesprekken van gedetineerden op te nemen, «Telefonie voor
Justitiabelen» (hierna: TvJ) wegens een programmeerfout niet juist heeft gewerkt.
Hierover heb ik uw Kamer op 7 november 2018 geïnformeerd.1 Als gevolg van deze programmeerfout zijn er per abuis gesprekken tussen gedetineerden
en advocaten opgenomen. Dit is uiteraard onaanvaardbaar in het kader van een goed
functionerende rechtsstaat. Ik heb dan ook na contact hierover met de NOvA de opdracht
gegeven om -in goed overleg met de NOvA- een onafhankelijke commissie in te stellen
om onderzoek te doen naar de omvang, duur en consequenties van de aan het licht gekomen
programmeerfout. Dit onderzoek is recent afgerond. Ik doe u hierbij het onderzoeksrapport
toekomen2.

In het navolgende ga ik in op de conclusies en aanbevelingen van de commissie. Voordat
ik hieraan toekom, hecht ik eraan een korte toelichting te geven op het TvJ-systeem.

Telefonie voor Justitiabelen

Het systeem TvJ stelt DJI in staat om gedetineerden gesprekken te laten voeren met
de buitenwereld. Indien daar aanleiding toe is, kunnen – na toestemming daartoe van
de vestigingsdirecteur van de betreffende PI – gesprekken worden meegeluisterd, opgenomen
en/of uitgeluisterd door daartoe geautoriseerde medewerkers, om zo signalen over voortgezet
crimineel handelen (VCHD), ongewenst contact met slachtoffers en/of nabestaanden of
overige ongewenste handelingen en activiteiten op te vangen. Indien is voldaan aan
de bepalingen in het Wetboek van Strafvordering, kunnen opgenomen gesprekken daarnaast,
op grond van een vordering van het openbaar ministerie (OM), worden overgedragen aan
de politie in het kader van opsporing en vervolging.

Om te voorkomen dat gesprekken tussen gedetineerden en advocaten worden opgenomen,
is TvJ uitgerust met een nummerherkenningssysteem. Dit systeem is in samenspraak met
de NOvA tot stand gekomen en werkt als volgt. Advocaten geven op vrijwillige basis
hun telefoonnummer, of een wijziging daarvan, door via een website aan de NOvA. De
NOvA plaatst deze nummers op één lijst en stuurt deze elke nacht geactualiseerd en
gecodeerd naar TvJ, ter vervanging van de lijst van de dag ervoor. Gesprekken die
met deze nummers worden gevoerd, kunnen niet meer real-time worden meegeluisterd of
worden opgenomen. Anders gezegd, het meeluisteren of opnemen van het gesprek wordt
verhinderd zodra het telefoonnummer van een geregistreerde advocaat wordt herkend.

Bij het gebruik van TvJ zijn twee programmeerfouten aan het licht gekomen. Gebleken
is dat gesprekken tussen gedetineerden en advocaten niet werden verhinderd van opname
indien het telefoonnummer van de advocaat vaker dan één keer voorkwam op de telefoonlijst
van de NOvA. Voorts is gebleken dat de verhindering van opname niet werkte als de
dagelijkse lijst vanuit de NOvA met enige uren vertraging werd aangeleverd. In een
dergelijk geval verviel namelijk de lijst met telefoonnummers van de dag ervoor. Beide
programmeerfouten zijn kort na ontdekking gecorrigeerd en door de commissie onderzocht.3

Conclusies

De commissie beantwoordt de hoofdvraag als volgt.

Omvang en duur

De programmeerfouten bestonden sinds de start van TvJ in 2013. Als gevolg van deze
fouten zijn er 3.313 gesprekken abusievelijk opgenomen. Hierbij is relevant dat het
feitelijke gegevensonderzoek van de commissie naar de omvang van deze kwestie werd
beperkt door de wettelijke bewaartermijn van de telefoongesprekken van acht maanden.
Om toch een indruk te krijgen van de totale omvang van de programmeerfouten sinds
de start van TvJ, heeft de commissie het aantal feitelijk abusievelijk opgenomen gesprekken
geëxtrapoleerd. Op basis hiervan vermoedt de commissie dat sinds de start van het
systeem in 2013 ongeveer 25.000 gesprekken tussen gedetineerden en advocaten abusievelijk
zijn opgenomen.4

Consequenties

Niet is gebleken dat de feitelijk opgenomen gesprekken zijn uitgeluisterd door DJI.
Vier van de 3.313 gesprekken zijn op grond van een vordering van het OM aan de politie
overgedragen. Geen hiervan is door de politie uitgeluisterd.5

Ook ten aanzien van dit onderdeel van de hoofdvraag heeft de commissie de feitelijke
gegevens geëxtrapoleerd, om zo een indruk te krijgen van de consequenties van de programmeerfouten
sinds de start van TvJ. Hierbij heeft de commissie het door DJI over de periode 1-11-2018
tot en met 25-07-2019 berekende percentage van mee- en uitgeluisterde gesprekken,
alsook het percentage van op grond van een vordering overgedragen gesprekken toegepast
op het aantal van 25.000 vermoedelijk abusievelijk opgenomen gesprekken. Dit leidt
ertoe dat de commissie stelt dat er vermoedelijk 75 abusievelijk opgenomen gesprekken
door DJI zijn uitgeluisterd en 200 abusievelijk opgenomen gesprekken op basis van
een vordering van het OM zijn overgedragen aan de politie.

De hoofdvraag van het onderzoek ging vergezeld van enkele deelvragen. Daarnaast heeft
de commissie aanleiding gezien zelf nog enkele aanvullende vragen te stellen. Op grond
van het totaal aan vragen, trekt de commissie onder meer de volgende conclusies.

▪ Er ontbreekt een integrale (keten)benadering van het nummerherkenningssysteem.

▪ De telefoonlijst die door de NOvA wordt aangeleverd ten behoeve van het nummerherkenningssysteem
is niet actueel of onvolledig.

▪ Het beleid rondom het opnemen en uitluisteren van telefoongesprekken binnen PI’s voldoet
niet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.

▪ Er zijn geen overtuigende argumenten voor de bewaartermijn van opgenomen telefoongesprekken
van acht maanden.

▪ Het beginsel van gepersonaliseerd bellen is structureel problematisch.

Aanbevelingen

Naar aanleiding van bovengenoemde conclusies, doet de commissie – samengevat – de
volgende aanbevelingen.

1. Kies voor een integrale (keten-)benadering en zorg voor een volledige en correcte
nummerlijst.

De commissie stelt dat er een integrale (keten)benadering van de materie ontbreekt.
Zo worden risico’s die zich kunnen voordoen bij de diverse schakels in de keten niet
gezamenlijk geïnventariseerd. Ook ontbraken tot voor kort essentiële testen waarbij
periodiek wordt gecontroleerd of de telefoonnummers van de gesprekken die zijn opgenomen
overeenkomen met nummers op de lijst van de NOvA. Voorts stelt de commissie dat ook
nu nog in meer dan incidentele gevallen gesprekken met advocaten worden opgenomen
door het telefoniesysteem. Dit wordt volgens de commissie zeer waarschijnlijk veroorzaakt
doordat de lijst met telefoonnummers van advocaten niet actueel of onvolledig is.
Op grond hiervan beveelt de commissie aan te kiezen voor een integrale (keten-)benadering
en te zorgen voor een volledige en correcte nummerlijst.

2. Pas het beleid over opnemen van gesprekken aan.

De commissie beveelt ten aanzien van het beleid rondom het opnemen van gesprekken
ten eerste aan dit beleid, in het kader van de noodzakelijke proportionaliteit en
subsidiariteit, aan te passen. Met het verminderen van het aantal opgenomen gesprekken
wordt tevens de kans op en impact van fouten of datalekken beperkt, aldus de commissie.
Ten tweede beveelt de commissie aan het (gewijzigde) DJI-beleid schriftelijk vast
te leggen.

3. Heroverweeg de bewaartermijn van opgenomen gesprekken.

De commissie geeft aan de vraag of de bewaartermijn van acht maanden gerechtvaardigd
is, niet te kunnen beantwoorden. De commissie ziet hierin aanleiding aan te bevelen
de bewaartermijn voor opgenomen gesprekken te heroverwegen en pleit in dit verband
voor verkorting van de termijn. De inbreuk op de privacy die wordt gemaakt met het
opnemen van gesprekken en de impact van fouten worden daarmee beperkt, aldus de commissie.
Daarnaast beveelt de commissie aan maatregelen te nemen om te zorgen dat conform de
geldende bewaartermijn wordt gewerkt.

4. Neem maatregelen om telefoneren persoonlijker te maken.

Om een telefoongesprek tot stand te brengen, dient een gedetineerde een registratienummer
en pincode in te voeren in de telefoonvoorziening. De commissie heeft geconcludeerd
dat het voorkomt dat een gedetineerde deze gegevens aan een andere gedetineerde verstrekt,
waardoor het niet zeker is dat de gedetineerde die feitelijk belt ook degene is die
volgens het systeem zou bellen. De commissie beveelt dan ook aan maatregelen te nemen
om telefoneren persoonlijker te maken.

In het navolgende zal ik mijn reactie op deze aanbevelingen bespreken.

Ad 1. Kies voor een integrale (keten)benadering en zorg voor een volledige en correcte
nummerlijst.

Met de commissie ben ik van mening dat een goede samenwerking tussen DJI en de NOvA
onontbeerlijk is bij het waarborgen van de vertrouwelijkheid van telefoongesprekken
tussen gedetineerden en advocaten. Hierin tref ik DJI en de NOvA aan mijn zijde. Uit
het onderzoeksrapport blijkt dat zowel DJI als de NOvA zich hebben ingezet om te voorkomen
dat gesprekken tussen gedetineerden en hun advocaten worden opgenomen en dat de programmeerfouten
simpelweg niet waren voorzien door de betrokken partijen. Uit het rapport blijkt echter
ook ruimte om de ketenbenadering ten aanzien van gedetineerdengesprekken en de samenwerkingsrelatie
tussen DJI en de NOvA te verbeteren. Dat blijkt eveneens uit de afhandeling van twee
recente verstoringen in de voorziening die de politie in staat stelt om telefoongesprekken
van gedetineerden te ontvangen en uit te luisteren. Hiertoe zijn zowel DJI als de
NOvA zeer bereid en op dit punt zijn ook al de eerste stappen gezet. In dit verband
is het volgende afgesproken.

▪ Er wordt sterker ingezet op het uitvoeren van audits en het houden van operationele
en strategische overleggen.

▪ Er wordt een meldingsprotocol opgesteld voor de gevallen waarin medewerkers van DJI
– ondanks de toepassing van het nummerherkenningssysteem – bij het uitluisteren van
gesprekken op een gesprek tussen een gedetineerde en advocaat zouden stuiten.

▪ Het tussen DJI en de NOvA geldende convenant wordt bezien en waar nodig aangepast,
bijvoorbeeld op grond van bovengenoemd meldingsprotocol.

▪ Er wordt een ketenanalyse uitgevoerd, waarbij er ook aandacht zal zijn voor de eventuele
gevaren van hacking en phishing van het telefoniesysteem door kwaadwillenden.

Voorts zal er bij aanpassingen van TvJ in de toekomst aandacht worden besteed aan
het contact tussen gebruikers en programmeurs. De aanbeveling van de commissie ten
aanzien van de ketenbenadering wordt derhalve volledig overgenomen.

Ten aanzien van de aanbeveling om de telefoonlijst te verbeteren, waar ik mij volledig
achter kan scharen, zijn ook al stappen ondernomen. Zo heeft de NOvA al tijdens het
onderzoek een invoering van een door de advocaten zelf uit te voeren verplichte jaarlijkse
controle van de juistheid van de telefoonnummers in gang gezet. Daarnaast beziet de
NOvA, met aandacht voor proportionaliteit van het doorgeven van alle telefoonnummers
in het kader van de privacy, of middels een wijziging van regelgeving ten behoeve
van TvJ tot een verplichte aanlevering van telefoonnummers door advocaten kan worden
gekomen. Uiteraard is hiervoor randvoorwaardelijk dat de ketenbenadering op orde is.

Ad 2. Pas het beleid over het opnemen van gesprekken aan.

Voor wat betreft de eerste aanbeveling onder dit punt, inhoudende dat het standaard
opnemen van gesprekken in PI’s in het kader van de noodzakelijke proportionaliteit
en subsidiariteit dient te worden beperkt, is het volgende relevant.

Op grond van artikel 39, tweede lid, jo. artikel 36, vierde lid, van de Penitentiaire
beginselenwet (Pbw), kan de vestigingsdirecteur bepalen dat ten behoeve van a) de
handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting, b) de bescherming van de
openbare orde of nationale veiligheid, c) de voorkoming of opsporing van strafbare
feiten en d) de bescherming van slachtoffers van of anderszins betrokkenen bij misdrijven,
telefoongesprekken worden opgenomen.

Het huidige beleid rondom het toezicht op telefoongesprekken is gebaseerd op deze
wettelijke bepalingen en op de door de commissie in haar onderzoek aangehaalde uitspraken
van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming.6 Hierbij is rekening gehouden met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
Dit is ook zo in 2016 aan uw Kamer gemeld.7 In lijn met dit beleid heeft DJI in het kader van de aanscherping van het toezicht
op contacten van gedetineerden met de buitenwereld in 2018 een handreiking opgesteld
met daarin de eisen en mogelijkheden ten aanzien van het houden van toezicht op externe
contacten van gedetineerden.8

Ik benadruk in dit verband graag nog het verschil tussen het opnemen van gesprekken en het daadwerkelijk uitluisteren of meeluisteren van gesprekken, waartoe slechts wordt overgegaan indien de vestigingsdirecteur
toestemming heeft gegeven op basis van de daarvoor geldende regelgeving.9 Hierbij is relevant dat ook de commissie in dit verband het feit benoemt dat de inbreuk
op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerden bij het enkele opnemen geringer
is dan bij het uitluisteren. Zoals ik uw Kamer bij brief van 11 juli jongstleden heb
gemeld, kan het overigens ter bescherming van de maatschappij nodig zijn om steekproefsgewijs
gesprekken van gedetineerden uit te luisteren.10 In dit verband wordt op dit moment gewerkt aan de aanpassing van de hierbij relevante
regelgeving.

Ten aanzien van eerdergenoemde proportionaliteit en subsidiariteit merk ik nog het
volgende op. Het beleid rondom het opnemen van telefoongesprekken houdt rekening met
het feit dat gedetineerden met een groot veiligheidsrisico in sommige gevallen andere
gedetineerden binnen de PI telefonisch boodschappen laten doorgeven of dat gedetineerden
gesprekken voeren met de aanmeldgegevens van andere gedetineerden. Dit maakt dat het
ten behoeve van de veiligheid in de inrichting en het voorkomen van VCHD niet altijd
voldoende is om het opnemen van telefoongesprekken tot de gedetineerde met het grote
veiligheidsrisico te beperken. Er kan vanuit gegaan worden dat juist op de momenten
waarop andere gedetineerden worden ingezet, veiligheidsgevoelige informatie wordt
gedeeld. Dit leidt ertoe dat in PI’s met beveiligingsniveau 3 en hoger, alwaar dergelijke
gedetineerden met een groot veiligheidsrisico verblijven, standaard telefoongesprekken
van de gehele afdeling of de gehele PI worden opgenomen.

Gelet op het bovenstaande ben ik ervan overtuigd dat het in het kader van de bescherming
van de maatschappij, nodig is en blijft om gesprekken van gedetineerden standaard
op te kunnen nemen. Ik zie dan ook geen aanleiding om het beleid op dit punt aan te
passen, zodat ik het eerste deel van deze aanbeveling niet overneem. Hierbij hecht
ik eraan te vermelden dat ik het punt van de commissie over het verkleinen van de
kans op en impact van fouten of datalekken zeer serieus neem. Op dit punt is ook al
geacteerd. Er is namelijk kort nadat de tweede programmeerfout zich heeft gemanifesteerd,
een extra controle op de aanwezigheid van gesprekken tussen advocaten en gedetineerden
ingevoerd. Iedere nacht wordt gekeken of de dag ervoor gesprekken zijn opgenomen die
op de telefoonlijst van de NOvA staan. Sinds het instellen van deze extra controle
zijn bij de dagelijkse controle geen gesprekken tussen advocaten en gedetineerden
aangetroffen.

Een aanpassing van het standaard opnemen van telefoongesprekken zou overigens voor
wat betreft de in detentie geboden ruimte voor het onderhouden van contacten met de
buitenwereld een stap terug betekenen. Hierbij is van belang dat – zoals reeds in
deze brief opgemerkt – het in sommige PI’s noodzakelijk is en blijft om standaard
toezicht te kunnen houden op telefoongesprekken. Als dit niet kan door middel van
het opnemen van deze gesprekken, is het noodzakelijk om terug te keren naar het wettelijke
minimum van telefoongesprekken ex artikel 39, eerste lid, van de Pbw. Op grond hiervan
mag een gedetineerde gedurende slechts tien minuten per week en in een openbare ruimte
telefoongesprekken voeren. Dit, terwijl met TvJ juist sprake is van een situatie waarbij
de gedetineerde zelf meer in de hand heeft wanneer telefoongesprekken worden gevoerd
en hoelang deze duren.

Ten aanzien van het tweede deel van onderhavige aanbeveling is nog het volgende van
belang. Uit het rapport van de commissie is gebleken dat de eerdergenoemde op de handreiking
gebaseerde werkinstructies en de naleving hiervan op punten aandacht verdient. Daarnaast
is aanvulling van deze werkinstructies nodig, bijvoorbeeld door het toevoegen van
de hierboven gemelde meldprocedure. DJI heeft dit punt reeds ter hand genomen. Ik
neem dit deel van de aanbeveling dan ook over.

Ad 3. Heroverweeg de bewaartermijn van opgenomen gesprekken.

Voor wat betreft de aanbeveling over de bewaartermijn, verwijs ik ten eerste naar
het invoeren van een extra controle op de aanwezigheid van gesprekken tussen advocaten
en gedetineerden in de opgenomen gesprekken. Met deze extra controle wordt de aanwezigheid
van de door de commissie aangehaalde foutief opgenomen gesprekken in de groep van
bewaarde gesprekken en de impact daarvan verkleind. Los daarvan zie ik in het onderzoek
van de commissie aanleiding om op korte termijn een verkenning uit te laten voeren
naar de te hanteren bewaartermijn. Dit leidt tot de conclusie dat ik de derde aanbeveling
van de commissie overneem.

Ad 4. Neem maatregelen om telefoneren persoonlijker te maken.

Dat sommige gedetineerden hun gegevens uitwisselen, heb ik reeds in deze brief benoemd.
Uiteraard is er ook aandacht voor het voorkomen van deze situatie binnen de PI’s.
Anders dan de commissie, ben ik echter van mening dat het probleem rondom het uitwisselen
van aanmeldgegevens en dus het bellen met andermans account niet eenvoudig opgelost
kan worden met het inzetten van aanmeldmogelijkheden zoals stem- of gezichtsherkenning
die financieel haalbaar zijn. Ook bij deze maatregelen is het namelijk mogelijk voor
een gedetineerde om een andere gedetineerde het contact te laten leggen met de telefonievoorziening,
om vervolgens het gesprek zelf over te nemen. De laatste aanbeveling van de commissie
neem ik dan ook niet over. Uiteraard houdt DJI wel de ontwikkelingen op dit gebied
bij om te bezien of aanpassingen van het aanmeldsysteem op een later moment wel opportuun
zijn.

Tot slot

Zoals ik reeds eerder in deze brief heb gesteld, is het zaak de vertrouwelijkheid
van gesprekken tussen advocaten en gedetineerden te waarborgen. Dankzij het onderzoeksrapport
van de commissie, ben ik samen met de NOvA van mening dat deze vertrouwelijkheid die
aandacht krijgt die het verdient. Ik ben dan ook alle partijen, in het bijzonder de
commissie, dankbaar voor hun inzet tijdens het onderzoek. Ik vertrouw erop dat met
het oppakken van bovengenoemde acties er een systeem staat dat de basis vormt voor
een goede balans tussen enerzijds de ruimte geven aan gedetineerden om (vertrouwelijke)
contacten te onderhouden met de buitenwereld en anderzijds het voorkomen en opsporen
van VCHD en de bescherming van de maatschappij.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker