Brief regering : Antwoorden op vragen commissie op initiatief van de rapporteurs over de vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor het jaar 2020 (Kamerstuk 35300-IX)

Nr. 11
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2019

In deze brief beantwoorden wij de door de commissie Financiën gestelde vragen over
de begroting van het Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld 2020 (Kamerstuk
35 300 IX), die ons 7 november jl. zijn toegezonden. De drie onderwerpen die in brief van de
commissie Financiën aan de orde kwamen zijn 1) relevante indicatoren in begroting
en jaarverslag, 2) informatievoorziening in het begrotings- en verantwoordingsproces
en 3) Risicoregelingen. Wij zullen deze achtereenvolgens langslopen.

1. Relevante indicatoren in begroting en jaarverslag

In eerdere overleggen met u over de begroting en het jaarverslag is gesproken over
de wenselijkheid van meetbare en afrekenbare doelstellingen voor beleid. Wij hebben
aangegeven meetbare doelstellingen van groot belang te vinden en dat wij bij de meeste
artikelen van de begroting van Financiën en Nationale Schuld IX 2020 indicatoren dan
wel kengetallen opgenomen hebben. Naast een uitgebreid scala aan evaluatie-instrumenten,
zoals maatschappelijke kosten- en batenanalyses (MKBA’s), beleidsevaluaties, beleidsdoorlichtingen
en interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s), geven deze prestatie-indicatoren
en kengetallen inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van ons beleid.

In de groeiparagraaf van de begroting 2019 hebben wij aangekondigd te onderzoeken
voor welke beleidsartikelen het mogelijk en zinvol is om meer (of minder) prestatie-indicatoren
op te nemen. Voor elk artikel hebben wij bekeken of de huidige prestatie-indicatoren
(nog) een goed en volledig inzicht geven in het desbetreffende beleid en de prestaties
en of dit aanvulling behoeft. Het uitgangspunt hierbij is dat indicatoren in de begroting
worden opgenomen wanneer sprake is van een zogenaamde «uitvoerende rol» of als er,
in de rol van financieren of stimuleren, sprake is van prestatie-overeenkomsten waar
financiële consequenties aan worden verbonden. Bij een aantal artikelen is het gevoerde
beleid niet eenvoudig terug te brengen tot kwantificeerbare indicatoren met voldoende
zeggingskracht, omdat externe factoren een grote rol spelen, zoals internationale
wetgeving en gedrag van marktpartijen. U vraagt naar de stand van zaken per artikel,
de achtergrond daarbij en de mogelijkheden om te versnellen. Hieronder lichten wij
graag de voortgang artikelsgewijs toe.

Zoals in de begroting 2020 vermeld, worden de prestatie-indicatoren van artikel 1
(Belastingen) vernieuwd en zullen deze vanaf de begroting 2021 worden opgenomen. Over
de voorgenomen nieuwe set indicatoren zullen wij u in het voorjaar 2020 informeren.
Wij besteden momenteel grondig aandacht aan inzicht in de meetbaarheid van beleid
en prestaties van de Belastingdienst. Zo wordt in het Jaarplan Belastingdienst samenhangend
inzicht gegeven in de doelstellingen en keuzes die gemaakt worden in het kader van
de uitvoerings- en toezichtstrategie. Een samenhangend inzicht met meer zeggingskracht
en handelingsperspectief streven wij ook na bij het herijken van de huidige indicatoren
in de begroting. Het ontwikkelen van een dergelijk samenhangend inzicht is echter
complex. Het vergt heldere doelen en tussendoelen, inzicht in de (veronderstelde)
relatie tussen de inzet van beleidsinstrumenten en beoogde effecten én een uitwerking
van onderliggende meetbare indicatoren. Er wordt daarom op verschillende niveaus en
organisatieonderdelen overleg gevoerd om dit te bewerkstelligen. Gezien de zorgvuldigheid
die hierbij moet worden betracht lijkt een versnelling van dit proces ons niet verstandig.

Zoals aangekondigd in de groeiparagraaf van de begroting 2020, zullen wij vanaf het
jaarverslag 2019 voor artikel 2 (Financiële markten) nieuwe kengetallen met realisatiecijfers
opnemen. Hiervoor is gekozen vanwege de vele andere factoren die van invloed zijn:
veel nationale wetgeving vloeit voort uit Europese regelgeving of mondiale standaarden
en het toezicht op de financiële markten wordt uitgevoerd door de Europese Centrale
Bank, De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten, die onafhankelijk
zijn in het bepalen van prioriteiten en aandachtsgebieden. Wij onderzoeken momenteel
de precieze invulling van de nieuwe kengetallen.

Voor artikel 3 (Financieringsactiviteiten publiek-private sector) is gekozen om de
vier bestaande kengetallen die zijn opgenomen in begroting en jaarverslag van Financiën
en Nationale Schuld te handhaven. Het opnemen van andere prestatie-indicatoren achten
wij alleen effectief indien wij daar als aandeelhouder invloed op kunnen uitoefenen.
De huidige kengetallen sluiten aan bij onze formele zeggenschapsrechten in de staatsdeelnemingen.
In het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen1 rapporteren wij daarnaast uitvoerig over de invulling van het aandeelhouderschap
bij de individuele deelnemingen.

Bij artikel 4 (Internationale financiële betrekkingen), waarop Nederland waarborgt
dat internationale financiële instellingen bijdragen aan een financieel gezond en
welvarend Europa en een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling,
is gezien het internationale speelveld er voor gekozen geen kwantificeerbare streefwaarden
op te nemen.

Zoals aangekondigd in de groeiparagraaf van de begroting 2020, zullen wij voor artikel
5 (Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen), naast de
al bestaande twee indicatoren, een aantal extra kengetallen gaan opnemen. Deze kengetallen
zullen bij het jaarverslag 2019 voor het eerst worden opgenomen.

Artikel 6 (Btw-compensatiefonds) bevat momenteel één prestatie-indicator. Gezien het
beleidsarme karakter van dit artikel, achten wij dit voldoende.

Voor artikel 9 (Douane) hebben wij, zoals u constateert, een extra indicator opgenomen.
Het gaat dan om de additionele indicator: uitvoering afspraken niet-fiscale taken.
Dit is aanvullend op de al bestaande indicatoren, te weten «juiste invoeraangiften»
en «waardering bedrijfsleven».

Voor artikel 11 (Financiering staatsschuld) zijn, in afwachting van de beleidsdoorlichting
artikel 11 en de herijking van het beleidskader, in de begroting 2020 nog geen indicatoren
opgenomen. De beleidsdoorlichting en de kabinetsreactie zijn onlangs aan uw Kamer
aangeboden.2 In de kabinetsreactie wordt ook het nieuwe beleidskader uiteengezet en daarin staat
opgenomen dat de twee indicatoren die voor de periode 2016–2019 golden weer terugkeren.
Dit betekent dat in het jaarverslag 2020 inzicht geboden wordt in de gemiddelde looptijd
van schuld- en swapportefeuille en het renterisicobedrag (RRB).

Voor artikel 12 (Kasbeheer) zijn drie kengetallen opgenomen in de begroting 2020.
Het rapporteren over een eventuele prestatie-indicator hangt nauw samen met een goede
ontsluiting van de data. Hiervoor moet het project digitaliseren schatkistbankieren
zorgen, waarbij de huidige systemen van het schatkistbankieren worden vervangen. Door
vertraging van het project is de ontwikkeling van een eventuele prestatie-indicator
opgeschoven. Zoals wij u in de begroting 2020 hebben laten weten, zal dit naar verwachting
in de begroting 2021 opgenomen worden.

De overige artikelen betreffen niet-beleidsartikelen: artikel 8 (Apparaat kerndepartement)
en artikel 10 (Nog onverdeeld). Deze artikelen bevatten geen beleidsinformatie en
om die reden geen indicatoren en kengetallen.

In de groeiparagraaf van begroting 2021 zullen wij nogmaals terugkomen op het onderwerp
prestatie-indicatoren en kengetallen en de geboekte voortgang schetsen. Naast de verbetering
van de prestatie-indicatoren en kengetallen werkt dit kabinet aan de invulling van
artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet en met de Operatie Inzicht in Kwaliteit aan
meer inzicht in de resultaten van beleid en een betere benutting van deze inzichten
om de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid te vergroten. Binnen het Ministerie
van Financiën hebben wij een drietal concrete initiatieven gestart om inzicht in en
toegevoegde waarde van specifiek beleid te vergroten. Ten eerste de beleidsdoorlichting
financiering van de staatsschuld waarvan de uitkomsten aan uw Kamer zijn aangeboden
en waar een alternatieve vorm van beleidsdoorlichten werd benut om meer toekomstgericht
te evalueren. Ten tweede de doorlichting fiscale evaluaties waarbij onderzocht wordt
om de bruikbaarheid van evaluaties bij beleid te verhogen. Ten slotte is er het initiatief
Klantcontact Belastingdienst, waarmee een verbetering van de kwaliteit van vraagbeantwoording
van complexe vragen over wet- en regelgeving door de BelastingTelefoon wordt nagestreefd.
Het initiatief richt zich specifiek op de omzetbelasting. De resultaten van deze twee
laatste initiatieven worden in 2020 aan uw Kamer aangeboden.

2. Informatievoorziening in het begrotings- en verantwoordingsproces

In uw brief vraagt u om een reactie op de verbetervoorstellen ten aanzien van de informatievoorziening
in het begrotings- en verantwoordingsproces, ook in samenhang met de publicatie van
de Algemene Rekenkamer (Inzicht in Publiek Geld II)3. De publicatie bevat een evaluatie van de huidige presentatievorm van de begrotingen
(«Verantwoord begroten», VB). Wij kunnen ons grotendeels goed vinden in de uitkomsten
en ervaren die veelal als een steun in de rug, bijvoorbeeld op het gebied van de budgetflexibiliteit
en verplichtingen. Uit de publicatie blijkt dat Verantwoord Begroten rijksbreed in
grote lijnen voldoet, maar dat met name de informatievoorziening beter kan. Onze inzet
richt zich op het ontsluiten en verbinden van informatie die al beschikbaar is, om
een zo compleet mogelijk informatiepalet rond begroting en verantwoording te kunnen
bieden. Daarbij kan technologie (bijvoorbeeld rijksfinancien.nl) helpen meer inzicht
en samenhang te geven. Dat gebeurt eerst als aanvulling op gedrukte stukken, en wat
ons betreft op lange termijn in plaats van gedrukte stukken. Wij zijn en gaan hierover
in gesprek met medewerkers binnen de financiële functie binnen het Rijk, met mensen
uit de praktijk en met de wetenschap en het bedrijfsleven, teneinde begin 2020 een
gedegen kabinetsreactie te versturen.

Veel van de verschillende initiatieven zijn tevens projecten in het programma «Naar
een Digitale Begroting», en vinden daar hun afstemming. De beweging die dit geeft,
leidt voortdurend tot nieuwe ideeën, die zoveel mogelijk binnen de bestaande middelen
worden uitgevoerd. Een concreet voorbeeld betreft de publicatie van de uitkomsten
uit de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. Het is onze inzet deze te publiceren
op rijksfinancien.nl met behulp van een applicatie die de inzichten uit de verschillende
rapporten eenvoudig kan verbinden. Dit maakt het gebruik van de uitkomsten eenvoudiger,
wat effectief gebruik bevordert.

Het is goed om voortdurend de informatievoorziening te bespreken aan de hand van nieuwe
wensen en technologische mogelijkheden, zoals ook de Algemene Rekenkamer aanreikt.
Wij gaan dan ook verslag doen van de ontwikkelingen op het vlak van de informatievoorziening
in en rond begroting en jaarverslag, in de Miljoenennota en in het Financieel Jaarverslag
Rijk. En wij hopen dat wij samen met de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer kunnen
toewerken naar een meer digitale vorm van ontsluiting van begrotings- en verantwoordingsinformatie.

3. Risicoregelingen

In de begroting van Financiën en Nationale Schuld 2020 vindt u een overzicht van alle
risicoregelingen die onder de verantwoordelijkheid van ons ministerie vallen. Daarbij
staat vermeld dat alle reguliere risicoregelingen in de periodieke beleidsdoorlichtingen
worden getoetst op nut en noodzaak. U vraagt of wij kunnen toelichten wat een «reguliere»
risicoregeling is en of er sprake is van een dekkende evaluatieplanning van alle risicoregelingen.

Wat hier niet valt onder «regulier» zijn de internationale garantieregelingen, de
garantieregelingen in verband met de financiële crisis en aflopende garantieregelingen.
Deze verdeling is aangebracht en terug te vinden in de begroting van Financiën en
Nationale Schuld 2015. Alle «reguliere» risicoregelingen zijn destijds getoetst naar
aanleiding van het rapport van de Commissie Risicoregelingen en bijbehorende kabinetsreactie
uit 20134. Aangezien de nationale crisisgerelateerde regelingen inmiddels volledig zijn vervallen
en de overige garantieregelingen ook worden meegenomen bij een beleidsdoorlichting
of evaluatie, zullen wij de passage in de begroting 2021 hierop aanpassen. Zowel binnen
Financiën als Rijksbreed is de evaluatieplanning dekkend, aangezien alle risicoregelingen
gekoppeld zijn aan een artikel en middels beleidsdoorlichtingen alle artikelen ééns
in de zeven jaar worden doorgelicht. Aanvullend vinden externe evaluaties plaats.
Wij zullen erop toezien dat alle risicoregelingen tijdig worden geëvalueerd. Voorbeelden
van evaluaties van risicoregelingen van de begroting van Financiën en Nationale Schuld
IX zijn de exportkredietverzekering die in de beleidsdoorlichting van artikel 5 in
2016 is getoetst, de exportkredietgarantie (EKG), een instrument van de risicoregeling
van de exportkredietverzekering, die in 2014 separaat is getoetst en WAKO (kernongevallen)
waarvan de evaluatie naar verwachting in 2020 wordt afgerond. In de beleidsdoorlichting
van artikel 4 uit 2015 zijn de internationale garantieregelingen aan bod gekomen.

Ook vraagt u of wij onze langetermijnaanpak, om de omvang van de uitstaande risicoregelingen
Rijksbreed terug te brengen, kunnen toelichten. Het kabinet hanteert als onderdeel
van het trendmatig begrotingsbeleid een «Nee, tenzij»-principe voor risicoregelingen.
Het «Nee, tenzij»-principe helpt bij het maken van een goede afweging bij een nieuwe
risicoregeling. Wanneer een nieuwe risicoregeling wordt aangegaan of aangepast, wordt
de Tweede Kamer geïnformeerd. Verder voorziet het beleid ook in een kostendekkende
premie waarmee het Rijk de risico’s van de garantieregeling afdekt en «gratis beleid»
wordt voorkomen. De premies vloeien naar een risicovoorziening die alleen ingezet
kan worden wanneer een risico zich materialiseert. Niet alle risicoregelingen hebben
op dit moment een risicovoorziening.

De Rijksbrede langetermijnaanpak houdt de risico’s beheersbaar en versterkt de publieke
verantwoording over het beleid. Zo zijn «nationale garanties» gelijk aan het pre-crisisniveau
en zijn crisisgerelateerde nationale garanties, zoals deelneming Fortis/ABN AMRO en
interbancaire leningen, volledig vervallen. Daarnaast vertoont de categorie crisisgerelateerde
internationale garanties, waaronder ESM en IMF, een lichte daling sinds de piek in
2012. Voor deze categorie spelen internationale en EU-belangen een belangrijke rol
in de besluitvorming en is ons «Nee, tenzij»- beleid met de bijbehorende toetsingskader
minder geschikt. Voor de achterborgstellingen is de stijging van 8 miljard euro in
2018 voornamelijk toe te schrijven aan de huizenmarkt die zich verder herstelde. Voor
een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar het FJR 2018 hoofdstuk 2.4 over «ontwikkeling
risicoregelingen» (Kamerstuk 35 200, nr. 1).

Hopende u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel