Brief regering : Resultaten van onderzoeken naar innovaties in dienstverlening paspoorten

Nr. 125
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN VAN BUITENLANDSE
ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2019

In de Kamerbrief1 van 16 oktober 2018 hebben ondergetekenden toegezegd om onderzoek te laten uitvoeren
naar innovaties voor het verbeteren van de dienstverlening van het aanvraag- en uitgifteproces
van reisdocumenten. In het kader van de modernisering van het reisdocumentenbeleid2 en aangespoord door de motie van het lid Sjoerdsma c.s.3 is onze inzet erop gericht om tot een zo maximaal mogelijke versoepeling van het
aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten, in het bijzonder voor Nederlanders
in het buitenland, te komen. Dit mag geen onaanvaardbare kwetsbaarheden opleveren
wat betreft veiligheid en privacy.

Daarvoor hebben wij, naast de reeds gerealiseerde en lopende vernieuwingen, twee onderzoeken
gestart:

1. Een nadere inventarisatie van de mogelijkheden en de voor- en nadelen van het loskoppelen
van de afgifte van biometrie en de (digitale) aanvraag van het fysieke document, om
flexibeler met het moment van verschijnen om te kunnen gaan voor aanvragen in het
buitenland.

2. Een internationaal vergelijkend onderzoek (uitgevoerd door adviesbureau PBLQ) naar
het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten voor ingezetenen en niet-ingezetenen,
waarbij gekeken is welke elementen hiervan in de Nederlandse context toepasbaar zijn
en een bijdrage leveren aan het verbeteren van de dienstverlening. De betrokken landen
in dit onderzoek zijn Estland, Finland, Tsjechië, Groot-Brittannië en Canada. Dit
onderzoek is afgerond en treft u in de bijlage aan4.

Hierbij informeren wij u over de (eerste) resultaten van deze onderzoeken.

I. Onderzoek naar loskoppelen biometrie van aanvraag

In het huidige Nederlandse paspoortproces vindt op het moment van de aanvraag identificatie
in persoon plaats en geeft de aanvrager biometrie af. Het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) bezien
de mogelijkheden om de opname van de biometrie en identificatie los van de aanvraag
te laten plaatsvinden. Mogelijk biedt dit Nederlanders in het buitenland meer flexibiliteit.
Zij kunnen wanneer het hen uitkomt (binnen een nog vast te stellen periode) verschijnen
voor de identificatie en afgifte van de biometrie. Dit betekent dat de afgegeven biometrie
gedurende die periode, bewaard moet worden ten behoeve van een toekomstige aanvraag.
Het paspoort kan vervolgens op een later moment en digitaal worden aangevraagd.

Om het onderzoek af te bakenen is een eerste inventarisatie op kleine schaal uitgevoerd.
Twee specifieke zaken zijn geïdentificeerd voor nader onderzoek. Ten eerste vereist
het loskoppelen van de afgifte van biometrie van de aanvraag de opslag van biometrie
in de tussenperiode. Er dient een betrouwbare koppeling gemaakt te worden tussen de
destijds afgegeven biometrie, de later gedane aanvraag en de rechtmatigheid van het
verkrijgen van een nieuw paspoort. Ten tweede dient onderzocht te worden of de gezichtsopname
en de vingerafdruk, als deze ouder zijn dan tien jaar, stabiel genoeg zijn om een
kwalitatieve identiteitsverificatie mogelijk te maken. Deze deelonderwerpen zullen
de komende tijd nader worden onderzocht. Uit de inventarisatie blijkt verder dat in
Estland en Finland hergebruik van biometrische gegevens, die voor een eerdere aanvraag
zijn gebruikt, voor een aantal jaren na de verstrekking van het paspoort en onder
voorwaarden mogelijk is. Op de buitenlandse posten van België wordt de mogelijkheid
geboden om, gedurende een jaar voorafgaand aan de paspoortaanvraag, biometrische gegevens
af te geven. De inrichting van dit proces in deze landen wordt betrokken bij het nader
onderzoek. Wij verwachten dat dit onderzoek in voorjaar 2020 afgerond zal zijn.

II. Internationaal vergelijkend onderzoek reisdocumenten

Het internationaal vergelijkend onderzoek heeft inzichten en deels nieuwe mogelijke
innovaties opgeleverd op de volgende terreinen5:

1. Digitaal aanvragen

2. Live enrollment (afname van biometrische gegevens ter plaatse)

3. Loskoppelen afgifte biometrie van aanvraag

4. Centrale opslag aanvraaggegevens en transparantieregeling

5. Social footprint (maatschappelijke voetafdruk)

6. Uitbreiden aantal aanvraaglocaties door samenwerking met andere landen

7. Gegevens uit (bron)documenten van niet-ingezetenen registreren in de BRP

De inzichten en (mogelijke) innovaties op deze terreinen, de toepasbaarheid ervan
voor het Nederlandse paspoortproces en ontwikkelingen hieromtrent, worden hieronder
kort toegelicht.

1. Digitaal aanvragen

Digitaal aanvragen omvat het digitaal kunnen indienen van een paspoortaanvraag en
het digitaal uploaden en verzenden van documenten (momenteel mogelijk in Finland,
Groot-Brittannië en Estland). Nu wordt een Nederlandse aanvraag bij de balie gedaan
en moeten daar de documenten worden overhandigd. Het Ministerie van BZ werkt aan een
gefaseerde en veilige digitalisering van het aanvraagproces, waarbij bezoek aan een
aanvraagbalie nodig blijft voor de identiteitsvaststelling en afgifte van biometrie.
Er is een digitaal aanvraagformulier ontwikkeld dat online kan worden ingevuld. Half
september 2019 is BZ gestart met een test van dit digitale aanvraagformulier voor
paspoortaanvragen bij de Nederlandse ambassade in Bern, Zwitserland. Het formulier
moet in dit stadium nog wel worden geprint, ondertekend en meegenomen naar de ambassade.
Hierna wordt gewerkt aan het uploaden van de benodigde aanvullende documenten bij
de aanvraag. Door digitale en veilige verzending van het aanvraagformulier en de gevraagde
documenten naar de backoffice, kan het proces verder versneld worden. Het einddoel
is om het hele digitale aanvraag-, upload- en verzendproces wereldwijd uit te rollen.
De voortgang van het digitaal aanvragen wordt meegenomen in de Staat van het Consulaire
die de Minister van BZ jaarlijks aan de Kamer stuurt.

2. Live enrollment (afgifte van biometrische gegevens ter plaatse)

Live enrollment is het ter plaatse, aan de balie, afnemen van biometrische gegevens
(gezichtsopname, vingerafdrukken en handtekening)6 van de aanvrager met fotoapparatuur. Dit voorkomt dus een gang naar een fotograaf.
Een aanvrager hoeft voortaan alleen naar de uitgevende instantie voor een nieuw paspoort.
Ook wordt hiermee voorkomen dat een aanvraag geweigerd kan worden, omdat de kwaliteit
van de foto onvoldoende is. Het biedt tevens diverse voordelen voor de betrouwbaarheid
van een aanvraag. Hiermee is volledige zekerheid te krijgen dat een aanvrager overeenkomt
met de geleverde biometrie, onder andere door uit te sluiten dat foto’s gemanipuleerd
zijn. Live enrollment van de gezichtsopname biedt dan ook een zeer effectieve aanpak
tegen fraudevormen als look-alike (dubbelganger) en morphing (twee gezichtsopnamen
zijn samengevoegd tot één beeld dat de karakteristieken van beide bevat).

De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG), een uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van BZK, voert in 2019 onderzoek uit naar de effecten van live enrollment
van de gezichtsopname. Praktijkproeven vinden plaats in de gemeenten Utrecht en Tilburg.
Uit eerste bevindingen van het onderzoek blijkt dat het bijdraagt aan het reduceren
van frauderisico’s en dat een meerderheid van de deelnemende burgers positief staat
tegenover de invoering hiervan. Met de onderzoeksresultaten wordt een aanvraagproces
uitgewerkt met live enrollment van de gezichtsopname. Tevens wordt onderzocht of het
op termijn kan worden geïmplementeerd. In nauwe afstemming met de Minister van BZ
zal uitdrukkelijk worden gekeken naar de (on-)mogelijkheden om deze aanpak wereldwijd
sluitend te krijgen. Uw Kamer wordt hierover geïnformeerd in juni 2020.

3. Loskoppelen afgifte biometrie van aanvraag

Deze innovatie wordt op dit moment apart bekeken in het eerstgenoemde onderzoek naar
het loskoppelen van de afgifte van biometrie bij een aanvraag (zie I). In Estland
is biometrieafgifte een op zichzelf staand proces, maar worden de gegevens maar voor
een beperkte duur van maximaal twee maanden opgeslagen. Dit betekent dat iemand, na
afgifte biometrie, twee maanden de tijd heeft om een paspoort aan te vragen waarvoor
deze biometrische gegevens gebruikt worden. Deze optie kan interessant zijn voor niet-ingezeten
Nederlanders als het mogelijk is om een meerjarentermijn tussen afgifte en aanvraag
te hanteren.

4. Centrale opslag aanvraaggegevens en transparantieregeling

Voor Nederlandse ingezetenen is plaatsonafhankelijk aanvragen nog niet mogelijk door
de huidige lokale opslag van de aanvraaggegevens bij de gemeente waarvan de aanvrager
inwoner is. Er kan nu dus alleen in de eigen gemeente een aanvraag gedaan worden.
Voor het verbeteren van het paspoortproces heeft de Minister van BZK in juni 2019
uw Kamer geïnformeerd over zijn voornemen7 om de lokale aanvraaggegevens over te zetten naar één centraal (basis)register. De
afgegeven biometrie wordt apart hiervan centraal opgeslagen in een overheidsdatacentrum.
De centraal opgeslagen vingerafdrukken worden verwijderd na uitreiking van het paspoort.
Voor de overige opgeslagen aanvraaggegevens gelden in Nederland bewaartermijnen.8

Estland heeft een systeem van langdurige centrale opslag van aanvraaggegevens, inclusief
vingerafdrukken, vanaf iemands eerste aanvraag. Voor het vertrouwen van de burger
daarin hanteert Estland een zogenaamde transparantieregeling. Dit houdt in dat de
burger kan zien wanneer zijn gegevens geraadpleegd zijn. Op misbruik staan strenge
straffen. In zijn brief9 van juli 2019 aan de Kamer heeft de Minister van BZK zijn voornemens over de regie
door burgers op hun persoonsgegevens bij de overheid geschetst, waaronder: een burger
moet de gegevens niet alleen kunnen inzien, maar ook kunnen zien waarvoor deze worden
gebruikt en makkelijker de weg kunnen vinden om een of meerdere gegevens te laten
wijzigen. Het gaat dan vooral om de persoonsgegevens in de relevante (bestaande) basisregistraties.
Het opslaan van de aanvraaggegevens vanaf iemands eerste aanvraag vraagt een aanpassing
van de huidige bewaartermijnen. Deze aanpassing is op dit moment niet voorzien.

5. Social footprint (maatschappelijke voetafdruk)

Met social footprint wordt hier bedoeld dat de aanvrager voor de identiteitsvaststelling
gegevens verstrekt over zijn participatie in het maatschappelijk verkeer en toestemming
geeft deze te controleren, waarbij derden verklaren dat de aanvrager bestaat en de
verstrekte informatie correct is (Dit is mogelijk in «common law» landen als Groot-Brittannië
en Canada; in deze landen heeft men geen bevolkingsadministratie en hoeft men in de
praktijk vaak niet te verschijnen bij de aanvraag van een identiteitsmiddel). Voor
Nederland is een dergelijke wijze van identiteitsvaststelling veelal niet nodig door
de aanwezigheid van een centrale bevolkingsadministratie, de basisregistratie persoonsgegevens
(BRP). Daarbij biedt het geen alternatief voor het verschijnen in persoon bij de aanvraag
of de afgifte van biometrie. Of een social footprint voor bepaalde groepen niet-ingezetenen
toegevoegde waarde heeft, gaat de Minister van BZ nader onderzoeken. Hierbij wordt,
samen met de Minister van BZK, nadrukkelijk gekeken naar de samenhang met andere lopende
initiatieven, zoals het hiervoor genoemde onderzoek naar live enrollment van de gezichtsopname.

6. Uitbreiden van het aantal aanvraaglocaties door samenwerking met andere landen

Deze mogelijkheid houdt in dat afspraken worden gemaakt met andere landen over aanvraaglocaties,
zodat een paspoort kan worden aangevraagd bij een vertegenwoordiging van een ander
land als Nederland ter plekke geen consulaire balie heeft. Nederlanders in het buitenland
kunnen nu een paspoort aanvragen bij circa 108 consulaire balies van ambassades en
consulaten-generaal, bij 12 aangewezen (grens)gemeenten, tijdens spreekuren van de
ambassade op locatie met mobiele apparatuur en bij een aantal gecontracteerde en opgeleide
externe dienstverleners (EDV’s). De manier waarop Canada hier met enkele landen afspraken
over heeft gemaakt kan hierop een interessante aanvullende optie zijn. De Minister
van BZ zal verkennen of er mogelijkheden en voordelen zijn om een soortgelijke samenwerking
met gelijkgestemde landen aan te gaan, bijvoorbeeld in landen of op plaatsen waar
Nederland zelf geen diplomatieke vertegenwoordiging met een consulaire balie heeft.

7. Gegevens uit (bron)documenten van niet-ingezetenen registreren in de BRP

Brondocumenten die niet-ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit meebrengen bij
een paspoortaanvraag, dat kan bijvoorbeeld een geboorteakte zijn, leiden niet altijd
tot aanpassing van de BRP. De personen die de aanvraag innemen, zijn namelijk niet
altijd bevoegd tot aanpassing van de BRP. Bij een volgende aanvraag van een reisdocument
moet een burger dan dezelfde documenten weer meebrengen. BZ onderzoekt daarom de mogelijkheden
om Aangewezen Bestuursorgaan (ABO) te worden voor niet-ingezeten Nederlanders, zodat
personen die bij ambassades, consulaten-generaal en EDV’s, een reisdocument komen
aanvragen, tevens als niet-ingezetene in de BRP kunnen worden ingeschreven, of – wanneer
zij hier al in staan – persoonsgegevens (zoals adres en nationaliteit) gewijzigd of
aangevuld kunnen worden als deze niet correct of niet volledig zijn. Op dit moment
wordt van niet-ingezetenen een beperktere set aan gegevens geregistreerd dan van ingezeten
Nederlanders in de BRP. De Minister van BZK zal nader onderzoek doen naar de voor-
en nadelen van een aanpassing van de Wet Basisregistratie personen (Wet BRP) zodat
bij herhaalaanvragen van een reisdocument gegevens uit relevante (bron-)documenten
van niet-ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit, in de BRP kunnen worden geregistreerd.

Conclusies

Uit het internationaal vergelijkend onderzoek uitgevoerd door PBLQ blijkt dat de Nederlandse
paspoortdienstverlening voor ingezetenen en niet-ingezetenen op een hoog peil staat.
In dat kader kunnen genoemd worden: een groot aantal aanvraaglocaties en de snelle
service, en voor Nederlanders in het buitenland de extra voorzieningen zoals grensgemeenten,
inclusief de gemeentebalie op Schiphol, en de inzet van EDV’s. Sinds begin november
kunnen Nederlanders in Perth, Australië, terecht bij een EDV voor het aanvragen van
een reisdocument. BZ breidt de komende periode de inzet van EDV’s nog uit naar Birmingham.10 Tevens wordt het mobiel vingerafdrukopnameapparaat (MVA) door posten intensiever
ingezet.11 Deze aspecten zijn ook geconstateerd in het onderzoek naar consulaire dienstverlening
dat de Kamer heeft geïnitieerd en door RAND Europe is uitgevoerd.12 Aan een aantal in het onderzoek naar voren gekomen innovaties, zoals digitaal aanvragen,
live enrollment, het loskoppelen van de afgifte van biometrie van de aanvraag van
een reisdocument en een centraal register van aanvraaggegevens, werkt Nederland al.

Dat laat onverlet dat ondergetekenden andere innovaties ook in overweging nemen om
het proces voor de aanvrager (verder) te versoepelen en te moderniseren, binnen minimaal
de randvoorwaarden van veiligheid en betrouwbaarheid. In dat kader stelt de Minister
van BZ voor om nader onderzoek uit te voeren naar de social footprint voor niet-ingezetenen
in specifieke situaties en naar mogelijkheden voor samenwerking met andere landen
ten aanzien van paspoortdienstverlening in het buitenland. De Minister van BZK stelt
voor om de voor- en nadelen van een aanpassing van de Wet BRP voor het in de BRP kunnen
registreren van gegevens uit relevante brondocumenten van niet-ingezetenen met de
Nederlandse nationaliteit ten behoeve van herhaalaanvragen te onderzoeken.

Blijven leren

Naast het internationaal vergelijkend onderzoek onderhouden de Ministeries van BZK
en BZ contact met andere landen over hun reisdocumentenproces. In september 2019 hebben
BZ en BZK gezamenlijk een eerste internationale expertbijeenkomst georganiseerd over het reisdocumentenproces in het buitenland. Het doel is het creëren
van een platform om elkaar te kunnen inspireren en van elkaar te kunnen leren bij
de inrichting en modernisering van het reisdocumentenproces. Delegaties uit Zwitserland,
Denemarken, België, Litouwen, Spanje, Duitsland, Finland, Estland en Ierland namen
hieraan deel. Het heeft inzichten opgeleverd over bijvoorbeeld het omgaan met de verschijningsplicht,
(her)gebruik van biometrie, digitalisering en de verzending van paspoorten. Zo controleren
België en Finland de identiteit in de backoffice mede aan de hand van gezichtsherkenningstechnologie
en oude en nieuwe pasfoto’s. Nederland maakt zich sterk om dit platform te continueren
en zo een stabiel netwerk met andere landen op te bouwen om de uitdagingen rond paspoortaanvragen
en verstrekking, specifiek voor onderdanen in het buitenland, met elkaar te kunnen
delen en om samen naar oplossingen te zoeken. De verwachting is dat de expertmeeting
in de komende jaren door andere (deelnemende) landen wordt voortgezet.

Vervolg

In juni 2020 zullen wij uw Kamer over het onderzoek naar het loskoppelen van de afgifte
van de biometrie van de aanvraag, de uitwerking van een aanvraagproces met live enrollment
van de gezichtsopname en het onderzoek of dit proces op termijn kan worden geïmplementeerd,
het nadere onderzoek naar de social footprint, de samenwerking met andere landen en
de mogelijke aanpassing van de Wet BRP, informeren. Hierbij wordt aandacht besteed
aan de samenhang tussen de verschillende onderzoeken. De Minister van BZK houdt uw
Kamer daarnaast op de hoogte over de voortgang van het proces voor het verbeteren
van het reisdocumentenstelsel waaronder een centraal register van aanvraaggegevens, zoals hij eerder dit jaar gemeld heeft.13

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok