Brief regering : Kabinetsreactie op het advies 'Zoeken naar waarheid' van de Raad voor het Openbaar Bestuur

Nr. 88 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2019

Met deze brief informeer ik uw Kamer over mijn reactie op het rapport «Zoeken naar
waarheid: over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk» van de
Raad voor het Openbaar Bestuur (hierna: de Raad). Op 8 februari 2018 vroeg ik de Raad
om een advies over het onderwerp Digitalisering en Democratie (Kamerstuk 34 775 VII, nr. 52). Op 9 mei jl. is dit advies aan mij aangeboden.

Ik verzocht de Raad om de kansen en gevaren van digitalisering te analyseren en hierin
een handelingsperspectief te schetsen. De Raad heeft daarbij gekozen voor de focus
op waarheidsvinding, omdat dit proces een belangrijke rol speelt bij het bepalen,
bekritiseren en bijsturen van de koers van beleid. Voor de democratie is het cruciaal
dat iedereen naar waarheid kan blijven zoeken. Denk aan politici die elkaar op feiten
bevragen, wetenschappers die feiten onderzoeken en journalisten die feiten onthullen.
Aan dit proces geeft digitalisering mede richting en kan het zowel een belofte als
een bedreiging zijn.

Digitalisering wordt echter steeds vaker ook als een bedreiging voor de democratie
gezien. Nepnieuws, filterbubbels en manipulatie komen de democratie niet ten goede.
Zo kan digitalisering waarheidsvinding onder druk zetten. De Raad roept daarom de
regering en Staten-Generaal op tegenmachten te organiseren, bijvoorbeeld door transparantie
af te dwingen over de manier van beïnvloeding op digitale platforms. De VNG heeft
recent ook positief gereageerd op het advies1.

Ik dank de Raad van harte voor haar waardevolle advies.

Samenvatting van het advies

Waarheidsvinding, het proces om waarheid te achterhalen, is van belang voor een goed
geïnformeerde democratische gedachtewisseling en het vertrouwen van burgers, wetenschappers
en journalisten in dit proces is van onschatbare waarde.

In het advies wordt gesproken over twee soorten waarheid, namelijk «waarheid als wenselijkheid»
en «waarheid als werkelijkheid». De eerste stelt dat iets waar is wanneer het overeenstemt
met de gewenste werkelijkheid, en de tweede dat iets waar is wanneer het overeenstemt
met de werkelijkheid zoals die is. De Raad constateert dat het vaak lastig is het
onderscheid tussen deze twee te maken. Daarom moet waarheidsvinding naar de werkelijkheid
zoals die is, mogelijk blijven. Burgers moeten zich er bewust van zijn dat het selecteren
van feiten vaak een politieke of ideologische keuze is. Bovendien nemen mensen vaak
de werkelijkheid waar via anderen, zoals journalisten, politici en wetenschappers.
Zij moeten het goede voorbeeld geven, zodat mensen op ze kunnen blijven vertrouwen.
Ook constateert de Raad dat er in politiek en beleid «waarheidsschroom» is: het niet
durven spreken over waarheid en waarheidsvinding. Voor een goede democratische gedachtewisseling
wil de Raad deze graag wil doorbreken door het openbaar bestuur aan te sporen zich
meer uit te spreken in termen van «waarheid als werkelijkheid».

De Raad stelt dat de zorgen over de invloed van media op democratische gedachtewisseling
niet nieuw zijn. Maar digitalisering is anders omdat het de structuur van het democratisch
debat verandert. In de eerste plaats wordt informatievergaring en -verspreiding laagdrempeliger.
Verder komen veel mensen door digitalisering veel makkelijker direct met veel andere
mensen in contact. Tot slot wordt er online in toenemende mate gestuurd met data.
Online platforms kunnen informatie aanpassen aan de voorkeuren van gebruikers. Dit
kan zorgwekkend zijn voor de democratie wanneer het voor burgers door deze ontwikkelingen
moeilijker wordt om goed geïnformeerd te zijn.

De betrouwbaarheid van het veel grotere en vaak ook betere aanbod van informatie online
is daardoor vaak lastig te beoordelen.

Ontsporing van waarheidsvinding

Op basis van haar analyse benoemt de Raad drie digitale beproevingen:

Desinformatie: de vrees dat dat door digitalisering desinformatie sneller vervaardigd
en gericht verspreid kan worden. De Raad definieert desinformatie daarbij als informatie
die – doelbewust – een valse weergave is van de werkelijkheid om het proces van waarheidsvinding
te verstoren;

Desintegratie: het risico dat door digitalisering parallelle werelden ontstaan die
niet meer met elkaar kunnen worden verbonden;

Despotisme: het gevaar dat burgers door digitalisering makkelijker heimelijk beïnvloed
kunnen worden zonder dat zij dit door hebben, zoals bij (heimelijke) micro-targeting,
en zo in hun keuzes worden beperkt.

De Raad constateert verder dat Nederland wordt gekenmerkt door een uniek hoog vertrouwen
in het functioneren van de Nederlandse democratie en media.

De Raad geeft vijf aanbevelingen:

1. Vergroot het vertrouwen in instituties voor waarheidsvinding;

2. Maak burgers weerbaar voor desinformatie;

3. Investeer in plekken voor democratische gedachtewisseling;

4. Laat gebruikers zelf beschikken over hun data en dwing transparantie af over de beïnvloeding
online en pak machtsmisbruik aan door wetten te handhaven; en

5. Voer het gesprek over digitalisering en waarheidsvinding.

Kabinetsreactie op hoofdconclusies

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de Raad dat Nederland het nog steeds goed
doet, terwijl de internationale gemeenschap wordt gekenmerkt door een neerwaartse
spiraal van vertrouwen in media en democratische waarheidsvinding2. In Nederland is het vertrouwen in de media relatief groot en de zorgen van burgers
over de invloed van desinformatie zijn in vergelijking met andere landen laag. Tegelijkertijd
is de mate van adoptie van digitale technologie bijna nergens zo hoog als in Nederland,
terwijl het aantal geautomatiseerde accounts dat desinformatie verspreidt in Nederland
laag is in vergelijking met andere landen.3

Wat bijdraagt aan het relatief hoge vertrouwen van Nederlanders in de Nederlandse
democratie is het landschap van spelers dat bijdraagt aan democratische waarheidsvinding.
Hierbij valt te denken aan journalisten, wetenschappers, en politici, alsook adviesraden
en kennisinstellingen. Zo functioneert in Nederland een stelsel van waarheidsvinding
dat essentieel is voor goed geïnformeerde democratische gedachtewisseling.

Ook het publieke omroepsysteem en de commerciële media zijn om te koesteren. Naast
hoogwaardig onafhankelijk nieuws zijn er omroepen en zenders met verschillende maatschappelijke
en ideologische kleuren. Deze pluriformiteit is dan ook een kernwaarde in de Nederlandse
Mediawet, omdat deze positief bijdraagt aan de politieke vertegenwoordiging van burgers
en hun ideeën.

Het kabinet onderkent, net als de Raad, het ontegenzeggelijke belang van het streven
naar waarheid en van een goed geïnformeerde democratische gedachtewisseling. Maar
gezien het unieke Nederlandse landschap vindt het kabinet het gepast dat de overheid,
anders dan de Raad stelt, zich niet primair uitspreekt in termen van «de waarheid
als werkelijkheid». Grote delen van «waarheid als werkelijkheid» worden door onafhankelijke
instituten mede-gedefinieerd, zoals door het CBS, de planbureaus, de universiteiten,
en de journalistiek. Dat geeft journalisten, politici en burgers de ruimte om zich
op tegenspraak en op de waarheid als wenselijkheid te richten.

Digitale platforms kunnen dit landschap verrijken. Ze kunnen nog meer stemmen laten
horen en innovaties aanjagen. Het is belangrijk dat deze digitale kansen voor democratie
met innovaties verder worden gebracht in de wetenschap, journalistiek en in politieke
partijen.

Het kabinet onderschrijft verder de analyse van de Raad dat digitalisering democratie
ook kan bedreigen. Waarden als autonomie en privacy kunnen worden bedreigd door het
gangbare advertentie-gedreven verdienmodel in de digitale economie. In dat model vinden
constante razendsnelle biedingen op basis van persoonsgegevens plaats in ruil voor
gepersonaliseerde advertentieruimte. Daarbij wordt geprobeerd de aandacht van de gebruiker
zo lang mogelijk vast te houden. Indien politieke advertenties enkel zichtbaar zijn
voor de verzender, ontvanger en de commerciële dienstverlener, kunnen politieke advertenties
ook een bedreiging vormen voor een open en eerlijk verkiezingsproces en onafhankelijke
en pluriforme media.

Het kabinet is verder met de Raad van mening dat te grote machtsconcentraties in de
technologiesector de marktwerking kunnen verstoren. Dit kan een nadelig effect hebben
op de totstandkoming van verantwoorde innovaties en de keuzevrijheid van burgers.

Reactie op de aanbevelingen

Het kabinet is het eens met de aanbevelingen van de Raad en wil het gesprek over dit
onderwerp blijven voeren. Nieuwe ontwikkelingen, zoals «deepfakes»4, vragen ons allen om telkens alert te blijven. In het afgelopen jaar heeft het kabinet,
in lijn met dit advies, al veel beleid ontwikkeld en gerealiseerd.

Aanbeveling 1: Vergroot het vertrouwen in instituties voor waarheidsvinding; en

Aanbeveling 4: Laat gebruikers zelf beschikken over hun data en dwing transparantie
af over de beïnvloeding online en pak machtsmisbruik aan door wetten te handhaven

Het kabinet zet in op het borgen van privacy en transparantie en op het beperken van
marktmacht van technologiebedrijven. Dit draagt bij tot groter vertrouwen in instituties
(aanbeveling 1). Digitale media moeten transparanter zijn over de keuzes die ze maken
in het ontwerp van hun technologie, en de persoonlijke autonomie van burgers, zoals
uiteengezet in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), moet beter worden
gewaarborgd. Meer transparantie helpt burgers geïnformeerde keuzes te maken, en zorgt
dat de digitale economie open blijft staan voor nieuwe spelers. Betere bescherming
van persoonlijke autonomie geeft burgers meer controle over hun keuzes, en maakt hen
minder afhankelijk van sturing door data (aanbeveling 4). Hier ligt naast een primaire
rol voor de technologiesector ook een rol voor de overheid en het openbaar bestuur.

Zelfbeschikkingsrecht

Bescherming van het zelfbeschikkingsrecht van burgers en hun privacy is versterkt
met de totstandkoming van de AVG. Vanwege de consequenties van de implementatie van
de AVG heeft het kabinet het budget van de Autoriteit persoonsgegevens (AP) meer dan
verdubbeld. Aan het budget is vanaf 2018 structureel € 5 miljoen toegevoegd en vanaf
2019 nog eens structureel € 2 miljoen. In de Voorjaarsnota 2019 is een verdere structurele
verhoging van het budget met € 3,4 miljoen opgenomen5. Het budget van de AP komt daarmee in 2019 op € 18,6 miljoen. Bij brief van 16 september
2019 heeft de Minister voor Rechtsbescherming de Kamer geïnformeerd over een extern
onderzoek naar de grondslagen van de financiering en het budget van de AP, dat in
gezamenlijkheid met de AP zal worden verricht. Het kabinet onderzoekt daarbovenop
of de eisen in de AVG ten aanzien van grote techbedrijven kunnen worden aangescherpt
om de hoeveelheden gegevens die zij over personen verwerken te beteugelen. Het wil
daarnaast wettelijke voorschriften die specifieker zijn dan die in de AVG om risico’s
van profilering tegen te gaan. Daarbij moet gedacht worden aan risico’s dat personen
op basis van een profiel van (het aanbieden van) producten en diensten worden uitgesloten
of daarvoor hogere prijzen moeten betalen, zonder dat daarvoor een terechte grond
bestaat. Het kabinet zal dit onderdeel laten zijn van de evaluatie van de AVG, die
in mei 2020 moet zijn afgerond.

In de recente kamerbrief over «regie op gegevens»6 worden verschillende beleidspaden uiteengezet die de burger in staat stellen om de
rechten die voortvloeien uit de AVG bij de overheid uit te oefenen en de overheid
te controleren op het gebruik van persoonsgegevens. In deze brief geeft het kabinet
aan dat burgers hun eigen gegevens bij de overheid digitaal moeten kunnen delen met
private partijen (zoals woningcorporatie, schuldhulpverlening of zorgverlener). Het
kabinet zal deze ontwikkeling actief stimuleren en hiervoor (wettelijke) kaders ontwikkelen.

We onderschrijven daarom de conclusie van de Raad dat het van belang is dat burgers
meer grip krijgen op het gebruik van hun persoonsgegevens, zowel door de overheid
alsook door derden. Dit kan helpen bij het tegengaan van de dreigingen van despotisme
en desinformatie, zoals heimelijke beïnvloeding. Meer grip op persoonsgegevens draagt
ook in positieve zin bij aan het vertrouwen van burgers in de verschillende instituties.

Transparantie

In het regeerakkoord staat dat het kabinet eraan hecht dat de overheid transparant
en open is. Overheidsinformatie wordt goed vindbaar en

toegankelijk gemaakt in de vorm van open data. Meer transparantie over de werking
en invloed van algoritmen begint ook bij de overheid zelf. Op 8 oktober jl. heeft
de Minister voor Rechtsbescherming mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties een brief aan de Tweede Kamer verzonden over waarborgen
tegen risico’s van data-analyses door de overheid en met richtlijnen voor toepassing
van algoritmes door overheden7. In deze waarborgen staan transparantie, essentieel voor vertrouwen, en toetsbaarheid
centraal.

Het transparantielab van BZK zal deze richtlijnen toetsen en verder operationaliseren
in een online applicatie die de gebruiker ondersteunt bij het toepassen van de richtlijnen.
Ook organiseert het kabinet samen met de Tweede Kamer en Open State Foundation tegenspraak
door middel van hackathons, zoals de jaarlijkse «Accountability Hack» in de Tweede
Kamer.

De techbedrijven hebben ook een verantwoordelijkheid in de aanpak van online desinformatie.
Op 18 oktober jl. heb ik een brief aan uw Kamer aangeboden waarin ik terug- en vooruitkijk
op de aanpak van desinformatie (Kamerstuk 30 821, nr. 91). In deze brief wordt nog eens benadrukt dat transparantie over de herkomst en verspreiding
van informatie essentieel is om heimelijke beïnvloeding tegen te gaan, en vindt u
de actielijn van het beleid. Het is goed dat alle sociale media platforms inmiddels
een zogenaamde «ad library» hebben, waarin politieke advertenties inzichtelijk zijn.
In dit licht is het ook relevant dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) partijen
als Google en Facebook heeft verplicht in app-stores en op de platforms inzichtelijk
te maken of en hoe persoonlijke data verkocht wordt en aan wie.8 En dat Twitter recent nieuw beleid heeft aangekondigd over het toestaan van betaalde
politieke advertenties. Alle wetenschappers, journalisten, burgers en politici moeten
op basis van ideeën en overtuiging kunnen bijdragen aan de waarheidsvinding over digitalisering,
en alternatieven kunnen ontwerpen en voorstellen. Daarvoor moeten zij onder bepaalde
voorwaarden structurele toegang hebben tot de noodzakelijke gegevens, en moeten digitale
platformen doen wat ze hebben beloofd in de Europese gedragscode.9

Het kabinet streeft er verder naar om in de aangekondigde Wet Politieke Partijen voorschriften
inzake de transparantie van digitale campagnevoering en micro-targeting op te nemen.
Deze wet wordt in het voorjaar van 2020 in procedure gebracht. Giften van buiten de
Europese Unie aan Nederlandse politieke partijen en hun nevenstellingen zullen worden
verboden. Alle giften uit andere EU-lidstaten moeten openbaar gemaakt gaan worden.

Marktmacht

In de recente beleidsbrief aan de Tweede Kamer over mededinging in de digitale economie10 zijn drie maatregelen aangekondigd om de blijvende dominante positie van digitale
platforms met een «poortwachtersfunctie» te voorkomen. Blijvende dominantie belemmert
de toetreding van nieuwe bedrijven en beperkt de online keuzevrijheid van consumenten
en ondernemers. Het wordt voor toezichthouders als eerste mogelijk om sneller online
marktdominantie aan te pakken. Als de toezichthouder kan aantonen dat een bedrijf
niet voldoende openheid of toegang tot essentiële data of diensten biedt, moet het
bedrijf verplicht kunnen worden om die toch te bieden. Verder wordt het mogelijk om
bij het goedkeuren van fusies niet alleen rekening te houden met de omzet. De huidige
fusiedrempel houdt het veelvuldig opkopen van – nog kleine – toekomstige concurrenten
door grote platforms niet tegen. Daarom wil het kabinet dat er beter passende criteria
komen voor het melden van een overname. Bijvoorbeeld door naast omzet, ook rekening
te houden met de transactiewaarde van een overname, zodat fusies als die tussen Whatsapp
en Facebook in de toekomst wel boven de fusiedrempel uitkomen. De richtsnoeren, waarin
de toepassing van mededingingsregels is vastgelegd, moeten ook worden aangepast. Bijvoorbeeld
door ook de rol van data mee te wegen bij het beoordelen van concurrentievraagstukken
bij platforms. Voor deze drie maatregelen pleit het kabinet voor veranderingen op
Europees niveau.

Aanbeveling 2: Maak burgers weerbaar voor desinformatie

Het kabinet onderneemt langs verschillende lijnen actie om burgers en de maatschappij
als geheel weerbaar te maken tegen desinformatie, en kritisch te doen blijven op digitalisering.
Op dit moment werken leraren en schoolleiders aan een integrale herziening van het
onderwijscurriculum voor het primair en voortgezet onderwijs; hun voorstellen zijn
op 10 oktober openbaar gemaakt, waarna ze dienen als basis voor vernieuwde onderwijsdoelen.
Hierbij hebben relevante thema’s als mediawijsheid (kritisch en bewust gebruik maken
van digitale technologie) en informatievaardigheden (het vinden en op waarde beoordelen
van informatie) een plaats binnen het leergebied digitale geletterdheid. In de afgelopen
periode is er daarnaast een veelheid aan initiatieven ontplooid gericht op volwassenen
inzake online weerbaarheid en de risico’s van online desinformatie. Daarnaast bestaan
er ook meer structurele samenwerkingsverbanden, zoals het Netwerk Mediawijzer en de
Alliantie Digitaal Samenleven die de maatschappelijke behoeften in beeld brengen en
in samenwerking met partners uit de private en semipublieke sector ondersteuning bieden.
Per brief van 15 november jl.11 is uw Kamer geïnformeerd over de aanpak ten aanzien van mediawijsheid voor jongeren
en volwassenen zoals het kabinet die voorstaat.

Aanbeveling 3: Investeer in plekken voor democratische gedachtewisseling

De overheid bouwt zelf ook aan digitale platforms voor publieke democratische gedachtewisseling.
Nog tot het einde van het jaar loopt de proeftuin «lokale digitale democratie» als
onderdeel van een samenwerkingsprogramma tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, verschillende partijen en de Vereniging Nederlandse Gemeenten12. Vanuit de proeftuin worden lokale overheden geholpen bij de implementatie van open
source participatietools. Amsterdam heeft haar eigen «Open Stad» platform ontwikkeld,
en Den Haag heeft een deel hiervan overgenomen en toegepast. Recent is in Nederland
de Stichting Consul opgericht, waarin het meest gebruikte digitaal democratische open
source platform wereldwijd wordt onderhouden en doorontwikkeld. Dit initiatief wordt
ondersteund door het Innovatiebudget van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.

Het kabinet deelt de constatering dat er onvoldoende gebruik wordt gemaakt van het
instrument «internetconsultatie»13. Inzet van het kabinet is om het bereik van internetconsultatie te verbeteren. Om
het gebruik van internetconsultatie, en daarmee de participatie, door alle burgers
te bevorderen, zet het kabinet onder meer in op meer, en op doelgroepen gerichte,
communicatie via online en offline media. Ook zijn in het JenV «Startup in Residence»-programma
via de challenge «Innovatie in consultatie» nieuwe mogelijkheden verkend om het bereik
van de site te vergroten.

Nederland kent een kwalitatief sterke en pluriforme nieuwsvoorziening maar er zijn
– zoals de Raad terecht opmerkt – ook aandachtspunten, met name op gebied van onderzoeksjournalistiek,
regionale en lokale journalistiek. Het kabinet maakt werk van een duidelijke wettelijke
taak voor NOS en de Nederlandse Publieke Omroep ten aanzien van nieuwsvoorziening.
Eerder is uw Kamer geïnformeerd over de toekenning van 5 mln. euro extra middelen
voor onderzoeksjournalistiek.14 Daarnaast komt incidenteel 15 mln. euro vrij om de samenwerking tussen regionale
en lokale omroepen te versterken.

Aanbeveling 5: Voer het gesprek over digitalisering en waarheidsvinding

Ook wordt onderzoek naar waarheidsvinding, digitalisering en democratie verder gestimuleerd
om het gesprek gaande te houden. Het experimenteren met digitale publieke platforms
is een expliciete doelstelling van onderzoeks-subsidies van de Vereniging van Nederlandse
Universiteiten en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek. Er is
3 mln. euro beschikbaar voor NWO en VSNU onderzoek rondom «digital society», en verschillende
ministeries hebben recent een vergelijkbaar bedrag extra geïnvesteerd met NWO in nieuw
onderzoek voor maatschappelijk verantwoord innoveren voor publieke waarden in de digitale
wereld.

Het kabinet is met de Raad van mening dat burgers, journalisten, wetenschappers en
politici in staat moeten blijven om razendsnelle technologische ontwikkelingen te
begrijpen, om er kritisch op te kunnen reflecteren en om deel te blijven nemen aan
democratische waarheidsvinding. Met bovenstaande inspanningen wil het kabinet hiertoe
blijven bijdragen en dit thema hoog op de politieke agenda laten staan.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops