Brief regering : Reactie op rapporten van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (Fundamental Rights Agency (FRA))

Nr. 60 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2019

Aanleiding

Het Bureau voor de grondrechten van de Europese Unie (Fundamental Rights Agency, FRA)
is opgericht om als onafhankelijk EU-orgaan de EU-instellingen en -lidstaten te voorzien
van assistentie en expertise over de grondrechten zoals neergelegd in het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie. Het FRA verricht waardevol werk waar Nederland
dankbaar gebruik van maakt. Dit jaar heeft het FRA een evaluatie gepubliceerd van
de positie van slachtoffers van geweldsmisdrijven in lidstaten van de Europese Unie,
vanuit het gezichtspunt van de grondrechten. Zoals de vaste commissie voor Justitie
en Veiligheid heeft verzocht, informeer ik u met deze brief over mijn standpunt ten
aanzien van de conclusies en de aanbevelingen in het bijzonder ten aanzien van Nederland.

De evaluatie is uitgevoerd in twee fasen: in 2016 is desk research uitgevoerd naar
alle 28 lidstaten en in 2017 een veldonderzoek in zeven landen, waaronder Nederland.
De rapportage bestaat uit vier delen die elk een andere focus hebben. Het eerste deel
beschrijft de mensenrechtelijke normen die van belang zijn om strafrechtelijke systemen
vorm te geven en beschouwt de ontwikkeling van slachtofferrechten in Europa in relatie
tot deze normen. Vervolgens worden de procedurele aspecten van het strafrecht, en
dan met name de uitvoering van de regelgeving in beleid en uitvoeringspraktijk, verkend
in deel twee. Deel drie betreft de uitkomsten van het strafproces voor slachtoffers
van geweldsmisdrijven en het laatste gedeelte van de rapportage is gericht op de specifieke
situatie van vrouwen als slachtoffers van geweldsmisdrijven.

Beoordeling door het FRA van de rechtspositie slachtoffers

Vergelijkenderwijs, ook in historisch perspectief, onderscheidt het FRA vijf modellen
voor de rol van het slachtoffer in het strafrecht, die als gradaties en als ontwikkelstadia
in slachtofferbetrokkenheid kunnen worden gezien:

1. het slachtoffer dat slechts een rol heeft als getuige, om bewijs aan te dragen in het strafproces;

2. het slachtoffer als benadeelde partij die schade heeft geleden en in staat gesteld wordt om parallel aan de strafzaak schadeclaims
te kunnen indienen;

3. het slachtoffer dat leed heeft ondervonden en daarom erkenning en ondersteuning nodig heeft en verdient;

4. het slachtoffer dat geschaad is in zijn (grond)rechten en daarom aanspraak kan maken op genoegdoening;

5. het slachtoffer dat bovendien het recht toegekend krijgt om als partij deel te nemen aan het strafproces.

Het Grondrechtenagentschap bepleit de positie van slachtoffers van strafbare feiten
te benaderen vanuit het gezichtspunt van de grondrechten en baseert zijn bevindingen
op een analyse van de Richtlijn minimumnormen voor slachtoffers van de EU, het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het EU-Handvest voor de Grondrechten.
Het FRA betoogt dat een analyse van deze juridische kaders leidt tot erkenning van
een slachtoffer van geweldsdelicten als persoon die aangetast is in zijn (grond)rechten
en aan wie het recht op genoegdoening via een strafprocedure en deelname als partij
aan de strafprocedure wordt toegekend.

Volgens het FRA worden hiermee voor slachtoffers twee doelen bereikt: enerzijds een
effectief strafproces waaraan het slachtoffer kan deelnemen en anderzijds waarheidsvinding,
veroordeling en bestraffing van de dader en schadevergoeding voor het slachtoffer.
Verder schrijft het FRA dat voor de erkenning van slachtoffers in strafprocedures
niet alleen de wetgeving die hen een rol toekent van belang is, maar ook de manier
waarop de politie, officieren van justitie en strafrechters hen beschouwen en behandelen.
Als praktijkmensen slachtoffers in essentie als getuigen zien, dan ervaren slachtoffers
dat zij niets meer zijn dan dat, ongeacht hun rol die in het strafprocesrecht is vastgelegd.

Vervolgens gaat de rapportage in op de vraag hoe de nationale wetgeving van zeven
nader onderzochte lidstaten de positie van slachtoffers van geweldsdelicten invult.
Hierbij onderscheidt het FRA drie typen. Type 1 is de benadering op basis van geschonden
(grond)rechten van het slachtoffer en volledige rechten om als partij in het proces
te participeren. Volgens het FRA geldt dit voor Oostenrijk, Duitsland, Polen en Portugal.
Type 2 is de benadering op grond van gevolgen van het delict voor het slachtoffer
in termen van fysiek, psychisch en emotioneel letsel en materiële schade. Volgens
het FRA is dit van toepassing bij Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Type 3 is
de benadering waarbij het slachtoffer primair gezien wordt als iemand die vanwege
het delict een vordering heeft op de dader op grond van het civiele recht die hij
binnen het strafrecht kan laten afdoen. Volgens het FRA is dit van toepassing bij
Frankrijk. Volgens het FRA doet alleen type 1 volledig recht aan slachtoffers.

Reactie op het oordeel van FRA

De positie van het slachtoffer in het Nederlandse strafproces heeft een grote ontwikkeling
doorgemaakt. Inmiddels beschikt het slachtoffer over een reeks van rechten: het recht
om geïnformeerd te worden over zijn rechten, het recht op informatie over de zaak,
het recht om stukken aan het procesdossier toe te voegen, het spreekrecht, het recht
op slachtofferhulp, op rechtsbijstand, vertolking en vertaling en er is een rechtsgang
om bezwaar te maken als een delict niet wordt vervolgd. Verder kan een slachtoffer
zich met een vordering tot schadevergoeding in het strafproces voegen als benadeelde
partij. Het FRA heeft de meeste recente uitbreiding van het spreekrecht niet meer
bij zijn analyse betrokken. Met ingang van 1 juli 2016 is de beperking dat een spreekgerechtigde
zich enkel mag uitlaten over de gevolgen van het strafbare feit opgeheven. Dit maakt
het voor slachtoffers mogelijk om tijdens de zitting onder andere te spreken over
de mogelijke bewezenverklaring, het strafbare feit, de schuld van de verdachte en
de straf. Kortom, alles wat een slachtoffer als deelnemer aan het proces naar voren
zou willen brengen. Per 1 januari treedt de Wet tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen (een nieuw boek 6 in het Wetboek van Strafvordering) in werking, waarin
wordt geregeld dat bij elke beslissing in de fase van de tenuitvoerlegging de belangen
van het slachtoffer uitdrukkelijk worden meegewogen.

Met de sterk verbeterde positie van het slachtoffer in het Nederlandse strafprocesrecht
laat Nederland zien dat er meerdere wegen zijn recht te doen aan slachtoffers en om
evengoed de hierboven aangehaalde door het FRA geformuleerde doelen te bereiken. Ik
deel dan ook niet de visie van het FRA dat alleen het model van type 1 (waarbij slachtoffers
partij zijn in het strafproces) recht doet aan slachtoffers. De klassieke benadering
van het strafrecht als aangelegenheid tussen overheid en verdachte is niet verlaten
gedurende de hierboven omschreven ontwikkelingen, maar verbreed door de toegenomen
rol van het slachtoffer in de strafrechtspleging.1 Ik deel niet de analyse van het FRA dat er een noodzaak bestaat om de basisconcepten
van het strafrecht te heroverwegen. Ik beschouw de aanbevelingen als een aanmoediging
om de positie van slachtoffers verder te versterken, zoals met het onlangs bij uw
Kamer ingediende wetsvoorstel Wet uitbreiding slachtofferrechten. Tot slot wijs ik
in dit verband op het project modernisering van het Wetboek van Strafvordering, waarin
de positie van het slachtoffer als belangrijke procesdeelnemer systematisch in het
nieuwe wetboek wordt verankerd.

Uitoefening slachtofferrechten in het strafproces

In deel twee van de rapportage worden de procedurele aspecten van het strafrecht verkend
en dan met name de uitvoering van de regelgeving dienaangaande in de zeven lidstaten
waar het FRA veldonderzoek heeft verricht. In totaal werden hiervoor 148 professionals,
81 slachtoffers en 2 nabestaanden verdeeld over zeven landen geïnterviewd. Op basis
hiervan constateert het FRA dat de geïnterviewde slachtoffers in de type 1 landen
met op papier de meest uitgebreide participatierechten niet tevredener waren over
hun daadwerkelijke participatie dan slachtoffers in type 2 landen, zoals Nederland.
En ook dat de professionals in type 1 landen slachtoffers vaker louter als getuige
zien, dan in type 2 landen. Overigens baseer ik mij wat betreft ervaringen en opvattingen
van slachtoffers graag op onze slachtoffermonitor, waarvoor vele malen meer slachtoffers
zijn geïnterviewd en veel meer aspecten van hun bejegening aan bod komen, uitgesplitst
naar ketenpartner.2

De bevindingen uit het veldonderzoek brengt het FRA tot een tiental aanbevelingen
die overwegend strekken tot het volledig implementeren van de EU Richtlijn minimumnormen
voor slachtoffer. Daar ben ik het volledig mee eens. En ik ben van mening dat Nederland
daar met de inwerkingtreding van de wet ter implementatie van de EU richtlijn minimumnormen
slachtoffers op 1 april 2017 aan voldoet. De richtlijn is in de Nederlandse wetgeving
geïmplementeerd en de uitvoering in de praktijk is ver gevorderd. Alleen ten aanzien
van het standpunt van het FRA dat het slachtoffer niet alleen een procesdeelnemer
maar ook een procespartij zou moeten zijn, heeft Nederland een andere keuze gemaakt.
En ook de stelling dat het slachtoffer derhalve geen getuige zou mogen zijn, deel
ik niet. Regelmatig is wat het slachtoffer naar voren brengt onmisbaar om tot een
veroordeling te komen.

Betekenisvolle uitkomst van het strafproces

In deel 3 van het rapport gaat het FRA in op wat een betekenisvolle uitkomst van het
strafproces voor slachtoffers moet zijn. Daarbij worden de volgende elementen onderscheiden:
waarheidsvinding, veroordeling van de dader, straftoemeting, sanctietoepassing en
schadevergoeding voor slachtoffers. Ten aanzien hiervan komt het FRA tot een viertal
aanbevelingen.

Als eerste bepleit het FRA het toepassen van op gedragsverandering gerichte sancties.
Ten tweede bepleit het FRA het toekennen van schadevergoeding aan slachtoffers als
onderdeel van het strafproces. In aanvulling hierop bepleit het FRA schadevergoeding
door de overheid als vangnet en ten vierde deskundigheidsbevordering van professionals
ten aanzien van de rechten en belangen van slachtoffers. Ik onderschrijf hetgeen het
FRA bepleit in deze vier aanbevelingen en hieraan wordt uitvoering gegeven in het
door mij gevoerde beleid.

Slachtoffers van partnergeweld

In deel 4 van de rapportage heeft het FRA bijzondere aandacht voor vrouwen die slachtoffer
zijn geworden van huiselijk geweld. Geconstateerd wordt dat slachtoffers van huiselijk
geweld in de zeven landen van het veldonderzoek nog onvoldoende worden beschermd en
geholpen door politie, justitie en de zorg en dat programma’s nodig zijn om slachtoffers
van huiselijk geweld beter te herkennen en te helpen. Het FRA constateert dat het
aantal interviews met slachtoffers van huiselijk geweld te klein is om de uitkomsten
te veralgemeniseren, maar bevestigen de uitkomsten van een eerder, veel uitgebreider
onderzoek naar huiselijk geweld dat het FRA in 2014 heeft gepubliceerd.

In april 2018 zijn de Minister van VWS, de VNG en ik gestart met het programma «Geweld
hoort nergens thuis». Dit programma heeft als doel om huiselijk geweld en kindermishandeling
eerder en beter in beeld krijgen en dit vervolgens te stoppen en duurzaam op te lossen.
Deze aanpak krijgt vorm in de samenwerking tussen professionals en organisaties in
de regio. De inzet van justitiepartijen heeft in nauwe afstemming met dit programma
onder meer vorm gekregen in het kader van de ontwikkelagenda «Veiligheid Voorop!»
van politie, OM, Raad voor de Kinderbescherming, Reclassering en stichting Veilig
Thuis. De kern van deze aanpak is dat vanuit verschillende domeinen samen en in samenhang
wordt gedaan wat nodig is om de veiligheid van slachtoffers zeker te stellen, de noodzakelijke
zorg in te zetten om het geweld duurzaam te laten stoppen, daders op te sporen en
te vervolgen en recidive te voorkomen. Deze werkwijze sluit aan bij de aanbevelingen
die het FRA doet in zijn vierde deelrapport. Uw Kamer wordt twee keer per jaar geïnformeerd
over de voortgang van het programma.

Tot besluit

De vier rapporten waarin de uitkomsten van de evaluatie zijn vervat, bieden een betekenisvolle
reflectie op de positie van slachtoffers van geweldsmisdrijven in lidstaten van de
Europese Unie vanuit het gezichtspunt van de grondrechten. Behoudens enkele, hiervoor
gemarkeerde punten, waar wij een andere keuze maken, zijn de aanbevelingen vooral
een ondersteuning van het gevoerde beleid waarmee inhoud wordt gegeven aan de afspraak
in het regeerakkoord dat de positie van het slachtoffer een speerpunt blijft.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker