Brief regering : Voorstellen ter verbetering van de huidige procedure voor incassozaken bij de rechtspraak

Nr. 554
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 december 2019

Als rekeningen onbetaald blijven, gaan schuldeisers op zoek naar manieren om deze
toch betaald te krijgen. Er zijn schuldeisers die eerst proberen zelf de rekeningen
te innen, of een privaat buitengerechtelijk incassotraject starten.1

Ook wordt, als sluitstuk, de stap naar de rechter gezet. De procedure voor incassozaken
bij de rechter wordt door velen gezien als te traag, te duur en te omslachtig. Verschillende
grote schuldeisers zijn daarom uitgeweken naar andere methoden zoals particuliere
arbitrage waar soms sneller en tegen lagere kosten een arbitrale uitspraak kan worden
gevraagd. Voor de tenuitvoerlegging van een arbitrale uitspraak moet nog verlof bij
de rechter worden gevraagd. Rond particuliere arbitrage is het afgelopen jaar discussie
gevoerd over in hoeverre die aan voldoende waarborgen voldoet, bijvoorbeeld of schuldenaren
voldoende tijd wordt gegund voor het voeren van verweer en of er voldoende bescherming
wordt geboden tegen schuldeisers.2

In de discussie over particuliere arbitrage in incassozaken heb ik in mijn brief over
e-Court van 16 april 2018 toegezegd te onderzoeken of de incassoprocedure bij de rechtspraak
verbeterd kan worden.3 Ook heb ik toegezegd hierbij de aanbeveling te betrekken uit het rapport van de Landelijk
Organisatie Sociaal Raadslieden (LOSR).4 In het algemeen overleg rechtspraak van 31 januari 2019 is dit thema aan de orde
gekomen en heb ik toegezegd uw Kamer rond de zomer hierover te informeren.

Om een beter beeld te krijgen op wat voor wijze er verbeteringen mogelijk zijn in
de huidige procedure heb ik met verschillende partijen gesproken. Ik heb overleg gehad
met de LOSR. De LOSR behartigt de belangen van schuldenaren en heeft goed zicht op
wat er voor hen verbeterd kan worden in dit type procedures. Daarnaast heb ik gesproken
met bedrijven uit verschillende sectoren om te horen waar zij – bij het incasseren
van onbetaalde rekeningen – belemmeringen ondervinden.

Uit deze gesprekken is duidelijk geworden dat de huidige procedure bij de rechter
op zichzelf volstaat, maar dat de procedure op een aantal punten verbetering behoeft.
Schuldeisers hebben behoefte aan een betaalbare, digitale en elektronische procedure
die uniform is ingericht en waarbij voor elke rechtbank dezelfde eisen gelden voor
het aanleveren van documenten ter onderbouwing van de vordering. Voor schuldenaren
in incassoprocedures is het van belang dat zij zich effectief kunnen verweren tegen
onterechte vorderingen of onredelijke kosten en dat zij, om niet in een uitzichtloze
schuldenpositie terecht te komen, een betaling in termijnen kunnen afspreken.

De rechtspraak heeft in het rapport Incassozaken en later in het Visiedocument schuldenproblematiek en rechtspraak voorstellen gedaan ter verbetering van de huidige procedure. In samenspraak met de
rechtspraak is vervolgens bekeken welke verbeteringen op korte termijn mogelijk zijn.5

Hieronder schets ik kort de huidige incassoprocedure. Daarna illustreer ik met een
pilot van de rechtspraak waar het in dit soort zaken in de kern om gaat; namelijk
het nemen van een beslissing met inachtneming van de belangen van de schuldenaar en
die van de schuldeiser. Tot slot benoem ik vijf aspecten van de procedure waar verbeteringen
nodig zijn en die ook worden opgepakt.

De procedure voor incassozaken

Nederland kent geen aparte procedure voor incassozaken. De kantonprocedure wordt als
de gerechtelijke (incasso)procedure gebruikt. De procedure start met het aanhangig
maken van een dagvaarding door de schuldeiser (de eiser), waarna de schuldenaar (de
gedaagde) kan kiezen om verweer te voeren of verstek te laten gaan. In het laatste
geval wordt de procedure direct afgedaan met een (verstek)vonnis.

In deze brief wordt onder incassoprocedure verstaan procedures over geldvorderingen
tot een beloop van € 25.000 die in rechte onbetwist blijven en die eindigen in een
(verstek)vonnis met of zonder betalingsregeling. De rechtspraak heeft inmiddels geconstateerd
dat aanpassingen wenselijk zijn in deze zogeheten incassoprocedure.6

Rolzittingen met incassozaken

De rechtbanken Amsterdam en Rotterdam zijn een werkwijze gestart in samenwerking met
zorgverzekeraars, drinkwaterleidingbedrijven en woningcorporaties om (grote) aantallen
onbetaalde rekeningen gebundeld tegen het reguliere griffierechttarief te behandelen
op de kantonrolzitting van de rechtbank. Voorafgaand aan de rolzitting spreken de
(kanton)rechter en schuldeiser af in hoeveel termijnen een schuld kan worden afbetaald,
zodat de rechter gelet op de afspraken die hierover zijn gemaakt op de rolzitting
een betalingsregeling kan afspreken met de schuldenaar.7 Tijdens deze zitting kan de gedaagde mondeling of eventueel schriftelijk laten weten
of hij de schuld erkent én of de hoogte in zijn ogen klopt. In de situatie dat de
schuldenaar de schuld én de hoogte ervan erkent, maar de rekening niet in één keer
kan betalen, kan de rechter indachtig de afspraken daarover een reële betalingsregeling
met de schuldenaar afspreken. Partijen ontvangen dan een vonnis met daarin de afspraken
over het in termijnen betalen van de vordering en de proceskosten. Als de schuldenaar
– ondanks de afspraken – zijn schuld niet betaalt, heeft de schuldeiser met het vonnis
een executoriale titel.

Tijdens deze zittingen zijn er bij voorkeur medewerkers van de gemeentelijke schuldhulpverlening
aanwezig. Als tijdens de zitting blijkt dat de gedaagde meerdere schulden heeft, wijst
de rechter op de aanwezigheid van de gemeentelijke schuldhulpverlener. Na de zitting
kan de gedaagde in het gerechtsgebouw overleggen met de schuldhulpverlener over de
benodigde hulp.

Bij deze werkwijze vindt de gedaagde een luisterend oor bij de rechter – ook als de
schuld of de hoogte ervan niet wordt betwist – en heeft de rechter de mogelijkheid
om een reële betalingsregeling af te spreken. De schuldeiser kan zijn vele vorderingen
gebundeld aanbrengen op één (rol)zitting en afspreken welke betaling in termijnen
voor hem acceptabel is. Deze werkwijze wordt geëvalueerd aan de hand van de ervaringen
van betrokkenen.

Verbeteringen incassozaken bij de rechter

Door de hiervoor genoemde gesprekken en in overleg met de rechtspraak kom ik op vijf
aspecten van de procedure waar verbeteringen nodig zijn. De vijf aspecten zijn – kort
gezegd – snel, digitaal, begrijpelijk, uniform en betaalbaar. Hieronder zal ik deze
aspecten nader toelichten.

1). Snelle procedure

Het is voor schuldenaren en schuldeisers van belang dat de procedure bij de kantonrechter
snel is; beide partijen willen zo snel mogelijk weten waar zij aan toe zijn.

De snelheid van een procedure is belangrijk, maar minstens zo belangrijk is een zorgvuldige
uitspraak. Dat kost tijd. De rechter moet in staat zijn om de verplichte ambtshalve
toetsing op consumentenbescherming uit te voeren.

De reikwijdte van de ambtshalve toetsing heeft zich de afgelopen jaren uitgebreid
en beperkt zich inmiddels niet meer tot uitsluitend oneerlijke bedingen, maar strekt
zich door uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de Hoge Raad uit tot het
toepassen van in beginsel alle consument beschermende richtlijnen.8

Voor kantonverstekzaken geldt sinds 2017 als norm voor de doorlooptijd zes weken vanaf
het moment van de rolzitting. De meeste zaken werden sneller afgedaan, maar wel bleken
de verschillen tussen rechtbanken groot. De doorlooptijd varieerde van één dag tot
meer dan zes weken. Het is voor schuldeisers en schuldenaren van belang dat zij –
ongeacht de rechtbank waar hun zaak dient – weten op welke termijn zij een uitspraak
kunnen verwachten.

Vanaf 1 april 2020 houden alle rechtbanken in beginsel de norm aan om binnen maximaal
twee weken na de rolzitting uitspraak te doen bij onbetwiste vorderingen.

In soortgelijke zaken wordt ook arbitrage beproefd. Deze procedure is niet sneller.
Bovendien is voor het kunnen executeren van een arbitraal vonnis verlof nodig van
de rechter en moet nadat de arbitrale uitspraak is verkregen, ook de gerechtelijke
procedure worden doorlopen.

2). Digitaal toegankelijk

Op dit moment ontbreekt een effectieve digitale toegang tot de kantonrechter. Met
name de eisers in incassozaken hechten grote waarde aan een digitale toegang tot de
rechter en aan digitaal berichtenverkeer.

Dat is gelet op het grote aantal incassozaken dat jaarlijks aan de rechter wordt voorgelegd
ook goed te begrijpen.

De rechtspraak is zich terdege bewust van deze behoefte van de schuldeisers en heeft
zelf ook baat bij digitalisering van deze grote stroom zaken. De rechtspraak heeft
met het basisplan digitalisering uitgestippeld hoe er de komende jaren stapsgewijs
gedigitaliseerd zal worden.9 In dit basisplan digitalisering is niet op korte termijn voorzien in digitalisering
van incassozaken.

Om een effectieve stap in de digitalisering van incassozaken te maken, start de rechtspraak,
in goed overleg met de gerechtsdeurwaarders, een pilot met digitale toegang voor één
of enkele deurwaarderskantoren bij één gerecht.10

De pilot start naar alle waarschijnlijkheid in de eerste helft van 2020 en wordt na
een half jaar geëvalueerd door de rechtspraak en de deurwaarders gezamenlijk.11

Aan de hand van deze evaluatie beslissen rechtspraak en deurwaarders samen of het
mogelijk is deze digitalisering uit te breiden naar meer rechtbanken.

3). Begrijpelijke eis en dagvaarding

Een incassoprocedure begint met een dagvaarding die door de gerechtsdeurwaarder thuis
wordt bezorgd bij de schuldenaar. De dagvaarding beschrijft de (hoogte van de) vordering,
de wijze waarop de schuldenaar kan reageren én de consequenties als hij dat niet doet.
De huidige dagvaarding is mede door het juridisch taalgebruik voor de schuldenaar
meestal niet goed te begrijpen.

Het is belangrijk dat de schuldenaar weet waarom hij wordt gedagvaard en wat de consequenties
zijn als hij geen verweer voert. Daarom is de rechtspraak samen met de deurwaarders
een project gestart om de dagvaarding begrijpelijker te maken en tegelijkertijd juridisch
sluitend te laten zijn. Dat blijkt geen gemakkelijke klus en dat vraagt overleg en
tijd. Medio 2020 zal de dagvaarding nieuwe stijl gereed zijn voor gebruik.

Tot die tijd reiken de gerechtsdeurwaarders bij het uitbrengen van de dagvaarding
een zogeheten bijsluiter uit aan de gedaagde. In de bijsluiter wordt in eenvoudige
bewoordingen duidelijk gemaakt dat én waarom er een procedure tegen de gedaagde wordt
gestart, wat de gedaagde kan doen en wat de gevolgen zijn als de gedaagde niet schriftelijk
reageert of niet in persoon verschijnt. Een aantal deurwaarders reikt al een bijsluiter
uit bij het uitbrengen van de dagvaarding.

4). Uniform dossier

De rechter is verplicht te toetsen of er sprake is van oneerlijke bedingen of van
strijdigheid met het consumentenrecht. Eisers moeten voldoende gegevens aanleveren
om deze toets te kunnen uitvoeren, de zogeheten substantiëringsplicht. De rechtspraak
wordt met enige regelmaat geconfronteerd met dagvaardingen waarin gegevens ontbreken
om aan deze verplichting te kunnen voldoen. Aan de andere kant hebben landelijk opererende
eisers last van de verschillen in werkprocessen tussen de rechtbanken, waardoor zij
hun administratie voor de aan de rechtbanken aan te leveren dossiers niet op éénduidige
wijze kunnen inrichten.

Dat is geen wenselijke situatie. Schuldeisers moeten erop kunnen vertrouwen dat zij
– ongeacht de rechtbank waar de zaak wordt aangebracht – dezelfde documenten moeten
aanleveren. De rechtspraak vindt het belangrijk dat duidelijkheid bestaat over de
noodzakelijke informatie in de dagvaarding. De huidige verschillen in werkprocessen
zijn onwenselijk. Om die reden heeft de rechtspraak een landelijke checklist ontwikkeld
voor deurwaarders en incassogemachtigden zodat vooraf duidelijk en uniform is welke
gegevens nodig zijn.

Vanaf 1 december 2019 krijgen schuldeisers deze checklist toegezonden als zij een
onvolledig dossier indienen. Voor de «repeat players» geldt dat zij tot 1 april 2020,
de tijd krijgen om na bericht van de rechtbank dat er stukken ontbreken alsnog de
ontbrekende documenten aan te leveren. Na 1 april 2020 zal in zaken van «repeat players»
geen bericht meer worden gestuurd en geen verzoek om aanvullende informatie worden
gedaan. Bij een onvolledig dossier van een «repeat player» kan de rechter de vordering
(deels) afwijzen.

Wel blijft het mogelijk dat een rechter op basis van het dossier aanvullende vragen
heeft of om aanvullende documenten vraagt.

5). Betaalbare procedure

Een klacht van onder andere het midden- en kleinbedrijf is dat de griffierechten voor
vorderingen van net boven de € 500 als te belastend worden ervaren om de gang naar
de rechter te maken. Daarnaast draait de natuurlijke persoon uiteindelijk op voor
de hogere griffierechten van de rechtspersoon als hij de zaak verliest en de (forfaitaire)
proceskosten moet vergoeden. Met name de LOSR heeft hierop in haar rapport gewezen.12

Met uw Kamer heb ik gediscussieerd over de hoogte van de griffierechten voor lagere
vorderingen.13 Ik heb u tijdens het algemeen overleg rechtspraak van 31 januari 2019 toegezegd mijn
voorstel uit de brief van 15 november 2018, voor budget neutrale verlaging van het
griffierecht voor vorderingen van € 500 tot € 5.000, uit te werken in een wetsvoorstel.
Ik zal een aantal tarieven voor vorderingen van € 500 tot € 5.000 verlagen én de tarieven
voor rechtspersonen en natuurlijke personen dichter bij elkaar brengen. Eind juli
2019 tot eind september 2019 is dit voorstel tot wijziging van de Wet griffierechten
burgerlijke zaken in internetconsultatie gegeven. De reacties uit de consultatie worden
verwerkt en ik ga ervan uit dat begin 2020 het wetsvoorstel voor advies naar de afdeling
Advisering van de Raad van State kan worden gestuurd.

Op 15 juli 2019 is door de Commissie herijking tarieven ambtshandelingen deurwaarders
een advies uitgebracht over de kosten voor de dagvaarding en het salaris gemachtigde.14 In dit advies wordt onder meer gepleit voor een verhoging van de genoemde tarieven.
Over de beleidsreactie op het advies wordt u nog dit jaar nader geïnformeerd.

Tot slot

Ik noemde al de werkwijze van de rechtbanken Amsterdam en Rotterdam waarin schuldeiser
en rechter afspraken maken en de rechter met mandaat van de schuldeiser een betalingsregeling
met de gedaagde kan afspreken.

Deze werkwijze wordt geëvalueerd en afhankelijk van de uitkomsten daarvan zal ik besluiten
of het zinvol en behulpzaam is om de rechter zélf de bevoegdheid te geven om betalingsregelingen
op te kunnen leggen.

Dat is een wijziging van het uitgangspunt dat een schuldeiser geen betaling in termijnen
hoeft te accepteren. Daarvoor zou artikel 6:29 van het Burgerlijk Wetboek moeten worden
aangepast.

Een bevoegdheid van de rechter om onder bepaalde omstandigheden een betalingsregeling
op te kunnen leggen zou een nuttige aanvulling kunnen zijn op het huidige instrumentarium
van de rechter. Hierbij wil ik ook de bevindingen betrekken van het onderzoek naar
belemmeringen voor het treffen van een betalingsregeling in de fase voorafgaand aan
de procedure bij de rechter.15

Ik zal u daarover in de loop van 2020 berichten.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker