Brief regering : Uitwerking van de oplossingsrichting voor knelpunten bij de import van gebruikte voertuigen

Nr. 64
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 december 2019

In mijn brief van 31 januari 2019 heb ik uw Kamer geïnformeerd over een oplossingsrichting
voor de knelpunten die zich voordoen bij de import van gebruikte schadevoertuigen
(parallelimport) in relatie tot de belasting van personenauto’s en motorrijwielen
(bpm).1 De oplossingsrichting richt zich op het versterken van het toezicht en de handhaving
door hierin de Dienst Wegverkeer (RDW) een rol te geven. De bedoeling is dat de RDW
de voertuigen fysiek gaat controleren, voordat ze worden ingeschreven in het kentekenregister.

De afgelopen maanden heb ik deze oplossingsrichting verder uitgewerkt samen met de
Belastingdienst, de RDW en Domeinen Roerende Zaken (DRZ). Daarbij is dankbaar gebruikgemaakt
van diverse inbreng vanuit branchepartijen, waaronder de taxatiebrancheverenigingen,
het Nederlands Verbond van Verzekeraars, de BOVAG en de RAI. Verder is de voorgenomen
oplossingsrichting juridisch getoetst door de Landsadvocaat. Graag informeer ik uw
Kamer over deze uitwerking en het vervolgproces dat hiervoor wordt ingezet.

Ik ben van mening dat het vernieuwde toezichtmodel een aanzienlijke stap in de goede
richting zal zijn. Dit neemt niet weg dat discussies over de waardering van gebruikte
voertuigen en het risico op rechtszaken niet in zijn geheel worden wegnomen. In de
afgelopen maanden is daarom ook verkend hoe een fundamentele wijziging in de opzet
van de bpm op de langere termijn discussies over de waardering kan voorkomen. Voor
dit moment acht ik het niet opportuun om fundamenteel in te grijpen in de opzet van
de bpm, omdat een fundamentele wijziging geen oplossing biedt voor de korte termijn
en gevolgen heeft en risico’s kent voor de hele autobranche. Een nadere toelichting
treft u aan in paragraaf 3 van deze brief.

1. De uitwerking van een nieuw toezichtmodel bij parallelimport

De afgelopen jaren is de import van voertuigen met schade verhoudingsgewijs toegenomen.
Daarbij ontvang ik signalen dat bij gebruikte voertuigen wordt geprobeerd om de hoogte
van de bpm zo laag mogelijk te krijgen door bij de aangifte de waarde van het voertuig
te drukken. Zo wordt bijvoorbeeld schade aan een voertuig uitvergroot of er wordt
niet-bestaande schade opgevoerd. De oplossingsrichting die ik hier presenteer, heeft
tot doel het fiscale toezicht op de waardebepaling van importvoertuigen beter te positioneren
en te versterken.

1.1. Het huidige toezichtmodel

In het huidige toezichtmodel wordt slechts een beperkt aantal importvoertuigen fysiek
gecontroleerd. De importeur doet aangifte voor de bpm en na voldoening van de aangifte
verleent de Belastingdienst het zogenoemde «fiscaal akkoord». Dat betekent dat aan
de fiscale voorwaarden voor inschrijving in het kentekenregister is voldaan. De Belastingdienst
kan naar aanleiding van de aangifte ook een voertuig laten oproepen voor een fysieke
controle en hertaxatie. DRZ voert deze taak voor de Belastingdienst uit. Aangezien
hertaxatie om specialistische kennis vraagt en veel tijd kost kan slechts een deel
van de importvoertuigen wordt daardoor daadwerkelijk fysiek gecontroleerd.

Het verzoek om inschrijving in het kentekenregister, op grond van de Wegenverkeerswet,
verloopt gescheiden van dit fiscale toezicht. De RDW moet voor de inschrijving het
voertuig identificeren. Doorgaans moet de importeur het voertuig daartoe fysiek tonen
op een RDW-keuringsstation.

1.2. Het nieuwe toezichtmodel

In het nieuwe toezichtmodel vindt altijd een fysieke controle plaats van het voertuig.
Dat gebeurt op het moment dat het voertuig voor de identificatie wordt getoond op
het RDW-keuringsstation. De Belastingdienst kan daardoor efficiënt en effectief handhaven
op basis van fysieke waarnemingen van de voertuigexperts van de RDW in plaats van
een papieren risicoselectie door de belastinginspecteur. Deze fysieke risicoselectie
wordt bij ieder voertuig uitgevoerd, behalve als bij de aangifte gebruik is gemaakt
van de wettelijke forfaitaire afschrijvingstabel op basis van leeftijd. In dat geval
volstaat namelijk een administratieve controle op de leeftijd van het voertuig.

Het uitvoeren van een fysieke controle leidt naar verwachting tot een positief gedragseffect
op de naleving van de bpm-regels door importeurs. Bij positief advies van de RDW,
wordt het importproces namelijk zonder enige vertraging of aanvullende controles (zie
paragraaf 1.3). Bij een negatief advies van de RDW, bijvoorbeeld bij minder zorgvuldige
aangiften of bij complexe aangiften die nader onderzoek vereisen, kunnen importeurs
te maken krijgen met aanvullende controles. Indien tot een aanvullende controle wordt
overgegaan, wordt het fiscaal akkoord voor de inschrijving uitgesteld. De kosten van
de aanvullende controle (hertaxatie) worden doorberekend aan de importeur (zie paragraaf
1.4).

1.3. Een snel importproces waar het kan

Als de RDW tot een positief advies komt, is de importeur verzekerd van een snel en
soepel importproces. Voor deze voertuigen wordt vrijwel direct, en zonder extra kosten,
het «fiscaal akkoord» verleend zodat het voertuig in het Nederlandse kentekenregister
kan worden ingeschreven. Doordat deze voertuigen nu ook al fysiek worden geïdentificeerd
op het RDW-keuringsstation leidt een aanvullende fiscale controle niet tot extra administratieve
lasten voor de importeur. Verder is de importeur ervan verzekerd dat het voertuig
niet wordt opgeroepen voor hertaxatie en er wordt in dit verband dan ook geen naheffingsaanslag
opgelegd. Dit proces biedt daardoor meer snelheid en zekerheid aan importeurs.

1.4. Verscherpt toezicht waar het nodig is

Wanneer de RDW constateert dat de waardebepaling van het voertuig in de aangifte gebreken
kent, twijfels oproept of dat bijvoorbeeld vanwege de complexiteit nader onderzoek
nodig is, ontvangt de Belastingdienst hiervan een melding. De Belastingdienst kan
besluiten dat het voertuig binnen enkele dagen moet worden aangeboden aan DRZ voor
een hertaxatie. De Belastingdienst zal vervolgens – aan de hand van de taxatie door
DRZ – zelf de waarde van het importvoertuig bepalen. Hierbij loopt de importeur het
risico op een naheffingsaanslag. De Belastingdienst kan overigens ook besluiten dat
het voertuig niet wordt opgeroepen voor een hertaxatie. In dat geval wordt het fiscaal
akkoord voor de inschrijving in het kentekenregister alsnog verleend.

Nieuw is dat het fiscaal akkoord voor de inschrijving in het kentekenregister pas
wordt verleend nadat een opgeroepen voertuig daadwerkelijk is aangeboden voor een
hertaxatie bij DRZ. Hiermee wil het kabinet een halt toeroepen aan de praktijk waarbij
importeurs in gebreke blijven om hun opgeroepen voertuig voor hertaxatie aan te bieden.
Dit gebeurt momenteel in bijna 10% van de oproepen en deze kwalijke gang van zaken
ontneemt de Belastingdienst de mogelijkheid een fysieke controle uit te oefenen.

Tevens zullen in dit toezichtmodel de werkelijke kosten van de hertaxatie – die kunnen
oplopen tot enkele honderden euro’s – worden doorberekend aan de importeur. Op deze
manier draagt de importeur bij aan de bekostiging van de nieuwe handhavingsstructuur.
Het herzien van de bekostigingsstructuur komt overeen met de zienswijze van het kabinet
dat niet alle handhavingskosten uit de algemene middelen moeten worden bekostigd.
Dit is in lijn met het nationale beleidskader «Maat houden».2 Ten eerste omdat het om een groep aangiftes gaat waarbij er aanwijsbaar meer toezicht
noodzakelijk is. Ten tweede omdat het hertaxeren van deze aangiftes in belangrijke
mate de belangen van de import- en taxatiebranche zelf dienen. Verscherpt toezicht
biedt namelijk tegenwicht aan de marktverstorende prikkel om voertuigen, ten onrechte,
lager te waarderen. Het voorkomt dat bonafide taxateurs uit de markt worden gedrukt.

1.5. Controle en advies door de RDW

Voor de fysieke controle van het voertuig is het van belang dat de importeur erop
kan vertrouwen dat een deskundige en onafhankelijke partij controleert of de waarde
van het voertuig in de aangifte zorgvuldig is vastgesteld. Het ligt daarom voor de
hand om deze controles uit te laten voeren door de RDW. De uitvoering van de voorgestelde
taak sluit grotendeels aan op het bestaande takenpakket van de RDW. De RDW heeft een
bijzondere positie in het autodomein waarin het onafhankelijk besluiten neemt over
de technische staat van voertuigen, bijvoorbeeld waar het gaat om voertuigveiligheid.
De RDW legt relevante data als authentieke gegevens vast in het kentekenregister.
De RDW is ook verantwoordelijk voor de registratie van gebruikte voertuigen bij import
in het kentekenregister.

De controle door de RDW houdt in dat de waardebepaling in de aangifte wordt vergeleken
met het voertuig dat op de keuringslocatie staat. Er wordt getoetst of aan de formele
eisen van de wet is voldaan, of de opgegeven fysieke eigenschappen in de aangifte
overeenstemmen met het voertuig dat op het keuringsstation staat, en of de vastgestelde
waarde op een redelijke en zorgvuldige manier tot stand is gekomen. Zo dient bijvoorbeeld
de op de bpm-aangifte vermelde schade aan het voertuig daadwerkelijk te worden waargenomen
door de keurmeester van de RDW. Het idee is de normen voor controle zo nauwkeurig
mogelijk op te stellen en vast te leggen in een handboek ten behoeve van het toezicht
en de handhaving. Het handboek wordt – op basis van ontwikkelingen in de markt – actueel
gehouden. Bovendien wordt het openbaar, zodat voor importeurs duidelijk is hoe hun
waardebepaling wordt beoordeeld.

De RDW voert de controle uit in opdracht van de Belastingdienst. Na het uitvoeren
van de controle verstrekt de RDW aan de Belastingdienst een advies. In mijn brief
van 31 januari 2019 was aangekondigd dat de RDW bij een negatief oordeel zou besluiten
dat de inschrijving in het kentekenregister wordt geweigerd. De importeur moet dan
eerst een nieuw taxatierapport overleggen. Nadere analyse hiervan heeft geleid tot
de conclusie dat hiertegen twee bezwaren bestaan. Allereerst kan een dergelijke systematiek
leiden tot verdere juridificering van de bpm, omdat dan zowel tegen het oordeel van
de RDW als tegen een eventuele naheffingsaanslag kan worden geprocedeerd. Daarnaast
is het weigeren van de inschrijving in het kentekenregister zeer waarschijnlijk in
strijd met de Kentekenrichtlijn en een belemmering van het vrij verkeer van goederen.
Om deze redenen heb ik de voorgestelde oplossingsrichting bijgestuurd. Zoals in de
voorgaande paragrafen van deze brief is toegelicht, zal bij een voertuig dat wordt
opgeroepen voor nadere controle het fiscaal akkoord voor de inschrijving niet worden
geweigerd, maar worden aangehouden totdat deze controle heeft plaatsgevonden.

1.6. Onderzoek naar een erkenningsregeling

In de gesprekken die met de uitvoeringspartijen zijn gevoerd, zijn ook de ervaringen
met de RDW-erkenningsregelingen aan de orde geweest. Het vernieuwde toezichtmodel
biedt mogelijk kansen voor het ontwikkelen van een erkenningsregeling voor taxateurs,
indien de eisen aan de wijze waarop de waardebepaling van een voertuig tot stand komt
een goede grondslag hiervoor kunnen vormen. De doelmatigheid van toezicht en handhaving
kan hiermee worden verhoogd. Parallel aan de implementatie van de nu voorgestelde
aanpak, zal de mogelijkheid van een erkenningsregeling voor taxateurs nader worden
onderzocht.

2. Aanpassing belastbaar feit: van tenaamstelling naar inschrijving

Voor de hoogte van de bpm bij parallelimport is de waarde van het voertuig op het
moment van de tenaamstelling juridisch bepalend. Voor het nieuwe toezichtsmodel is
het wenselijk het belastbaar feit bij de registratie van gebruikte voertuigen te verschuiven
naar het moment van de inschrijving in het kentekenregister. De komende periode wordt
de aanpassing van het belastbaar feit nader bezien. Daarbij betrek ik de samenhang
van dat belastbaar feit met nieuwe voertuigen, en de budgettaire, juridische en uitvoeringstechnische
gevolgen hiervan.

Het huidige belastbaar feit: de tenaamstelling

De Wet bpm regelt dat het belastbaar feit de registratie in het kentekenregister is.
Deze registratie omvat het inschrijven én tenaamstellen van een voertuig in het kentekenregister.
De betaling van bpm en bijbehorende aangifte moet worden gedaan voorafgaand aan de
tenaamstelling van een voertuig.

De hoofdregel is dat inschrijving en tenaamstelling gelijktijdig plaatsvinden. Veel
importeurs maken echter gebruik van een regeling waardoor het voertuig eerst wordt
ingeschreven in het kentekenregister en pas later op naam wordt gesteld. Importeurs
kopen dan gebruikte auto’s in zonder dat zij direct een koper op het oog hebben. In
die gevallen moet bij de inschrijving de betaling en de aangifte zijn gedaan, voordat
de Belastingdienst het fiscaal akkoord verleent voor de inschrijving in het kentekenregister.3 Daardoor kan een tijdsverschil ontstaan tussen enerzijds de aangifte die door importeurs
wordt gedaan ten tijde van de inschrijving van het voertuig en anderzijds de latere
tenaamstelling waarmee het belastbaar feit wordt voor de bpm wordt voltooid. Dat tijdsverschil
leidt tot handhavingsproblemen en juridische procedures:

• Er ontstaan handhavingsproblemen, omdat de Belastingdienst maximaal 6 werkdagen na
de aangifte heeft om het voertuig op te roepen voor een hertaxatie. Als de tenaamstelling
geruime tijd later plaatsvindt dan de aangifte bij inschrijving, kan de fysieke staat
van het voertuig ten tijde van de tenaamstelling (het belastbaar feit) niet worden
onderzocht.

• Het tijdsverschil leidt tot juridische procedures, omdat importeurs bezwaar maken
tegen de voldoening van bpm op (eigen) aangifte. Op het moment van de tenaamstelling
is het voertuig immers ouder – en dus minder waard – dan op het moment van de aangifte
en de inschrijving in het kentekenregister. Zij verzoeken dan in bezwaar om een extra
leeftijdskorting. Het aantal bezwaren tegen de voldoening op aangifte in de bpm kan
hierdoor deels worden verklaard.4

Het nieuwe belastbaar feit: de inschrijving

Het is wenselijk voor gebruikte voertuigen het belastbaar feit te verschuiven naar
het moment van de inschrijving in het kentekenregister. Ten eerste omdat in het voorgestelde
toezichtmodel de RDW de controle uitvoert op het moment dat het voertuig wordt aangeboden
voor de inschrijving in het kentekenregister. Als het belastbaar feit wordt vervroegd
naar de inschrijving dan vindt de controle dus altijd plaats ten tijde van het belastbaar
feit. Ten tweede omdat er dan geen bezwaarprocedures kunnen worden gevoerd met het
oog op een extra leeftijdskorting. Er kan namelijk geen tijdverschil meer ontstaan
tussen de aangifte en het belastbaar feit.

Door het belastbaar feit te wijzigen naar de inschrijving wordt het moment waarop
de hoogte van de bpm wordt vastgesteld in de tijd naar voren gehaald. Dat betreft
een moment waarop het geïmporteerde voertuig nog jonger is en dus een hogere waarde
heeft. Ook de op de Nederlandse markt aanwezige vergelijkbare voertuigen zullen op
dat (eerdere) moment een hogere waarde hebben en derhalve ook een hoger restbedrag
aan bpm bevatten. Een gelijke «fiscale behandeling» tussen parallel geïmporteerde
voertuigen en vergelijkbare gebruikte voertuigen op de Nederlandse markt blijft daardoor
gewaarborgd.

3. Verkenning van een fundamentele herziening van de bpm

Het hiervoor beschreven toezichtmodel kan de knelpunten bij parallelimport in belangrijke
mate oplossen. Tegelijkertijd erken ik dat de principiële discussie over de waarde
van een voertuig niet wordt weggenomen. Het waarderen van goederen kent een mate van
subjectiviteit en daarom blijft er altijd een mate van onzekerheid in de markt bestaan.
Ook zijn juridische procedures op dit punt niet volledig te voorkomen.5

De afgelopen maanden is daarom verkend of de waarderingsmethode in de bpm volledig
kan worden weggenomen. Hierover heb ik ook advies van de Landsadvocaat ingewonnen.
Er is bezien of de bpm kan worden geheven op basis van uitsluitend de uitstoot van
CO2 en de leeftijd van het voertuig. Om dat te bereiken zou het stelsel van de bpm fundamenteel
moeten worden herzien. Om een gelijke behandeling tussen de binnenlandse markt en
de importmarkt te garanderen, is dan vereist dat de bpm ook bij binnenlandse verkoop
van gebruikte auto’s wordt geheven. Om te voorkomen dat voor eenzelfde auto tweemaal
bpm wordt afgedragen, zou de verkoper een teruggaaf van de resterende bpm kunnen worden
verleend.

Dergelijke stelselherziening van de bpm kent juridische en uitvoeringstechnische risico’s.
Ik merk daarbij op dat een stelselherziening alle voertuigtransacties in Nederland
raakt terwijl het probleem van parallelimport is beperkt tot 4% van de totale automarkt.
Bovendien zou de verdere uitwerking van het voorstel veel tijd vragen, wat niet aansluit
op de urgentie om snel tot efficiënte en effectieve maatregelen over te gaan. Daarom
acht ik het voorstel nu niet opportuun. Indien voor de lange termijn een fundamentele
ingreep in de bpm wenselijk zou blijken, en deze juridisch houdbaar en uitvoerbaar
is, dan kan hier opnieuw naar worden gekeken.

4. Conclusie en vervolg

De knelpunten bij parallelimport vragen om een gerichte, efficiënte en effectieve
oplossing op de korte termijn. Met dat doel voor ogen kies ik ervoor het voorstel
van een controle door de RDW zo snel mogelijk in te vullen. Voor de komende periode
is daarvoor het volgende proces in gang gezet.

– De uitvoeringsorganisaties – Belastingdienst, RDW en DRZ – ontwerpen ieder een uitvoeringstoets
op het voorgenomen beleid. Dit is een intensief traject, aangezien een gezamenlijke
procesbeschrijving moet worden ontworpen over de precieze wijze waarop de uitvoering
wordt ingericht. Afhankelijk van de uitkomsten van deze toetsen kan een besluit worden
genomen over de taakinvulling door de uitvoeringsorganisaties.

– De uitvoeringsorganisaties is gevraagd een handboek te ontwerpen waarin de normen
voor controle zo nauwkeurig mogelijk worden opgesteld. In dat verband wordt ook in
contact getreden met de branche.

– Er wordt onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van een erkenningsregeling voor taxateurs.

– De mogelijke gevolgen van een aanpassing van het belastbaar feit worden nader bezien.

De maatregelen die zijn uitgewerkt bieden robuuste handvatten ter bestrijding van
de knelpunten bij parallelimport. Ik heb het vertrouwen dat hiermee grip op de problematiek
ontstaat waar de occassionmarkt en de consument belang bij hebben. Ik streef ernaar
het nieuwe toezichtmodel zo spoedig mogelijk te implementeren en zal, bij een positieve
uitvoeringstoets, een wetsvoorstel daartoe bij uw Kamer indienen. Ondertussen blijf
ik uw Kamer op de hoogte houden van de voortgang en ontwikkelingen op het dossier
parallelimport.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel