Brief regering : Voortgang van de totstandkoming van het Mobiliteitsfonds

Nr. 66
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2019

Met deze brief informeer ik u, zoals bij Wetgevingsoverleg Jaarverslag IenW (Kamerstuk
35 200 XII, nr. 17) toegezegd, over de voortgang van de totstandkoming van het Mobiliteitsfonds.

Inleiding

In het regeerakkoord is aangekondigd dat het kabinet het Infrastructuurfonds omvormt
tot een Mobiliteitsfonds (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). De kern van het Mobiliteitsfonds is dat niet langer de modaliteit, maar de mobiliteit
centraal staat. Uw Kamer is eerder per brief van 13 mei 2019 geïnformeerd over de
voortgang van de omvorming.1

In deze vervolgbrief informeren wij u over het verdere proces en de inhoudelijke voortgang,
aan de hand van de volgende deeltrajecten van de omvorming naar het Mobiliteitsfonds:
de totstandkoming van een wet waarmee de reikwijdte van het Mobiliteitsfonds wordt
bepaald, het ontwikkelen van een meer integrale manier van werken en de vormgeving
van de begroting. Bij de genoemde manier van werken gaat het onder andere om te hanteren
vertrekpunten bij investeringen uit het fonds, het door ontwikkelen van het afweeginstrumentarium
en de werkwijze in het MIRT en de gebiedsprogramma’s. Toetsing van de contouren van
het Mobiliteitsfonds heeft plaatsgevonden in proeftuinen, waarover ik u ook nader
informeer.

Proces totstandkoming Mobiliteitsfonds

Met uw Kamer is tijdens het Wetgevingsoverleg van 9 oktober 2019 over het Mobiliteitsfonds
gesproken (Kamerstuk 35 300 XII, nr. 50). Daaraan voorafgaand heeft op 3 oktober 2019 een technische briefing plaatsgevonden.
Ik wil de Kamer ook goed betrekken bij de te nemen vervolgstappen:

– Ik ben voornemens uw Kamer in het voorjaar van 2020 het wetsvoorstel Mobiliteitsfonds
toe te sturen. Mijn doel is om de wet op 1 januari 2021 in werking te laten treden,
zodat de eerste begroting van het Mobiliteitsfonds op Prinsjesdag 2021 aan uw Kamer
kan worden aangeboden.

– Parallel aan toezending van het wetsvoorstel ontvangt u in 2020 een dummy-begroting.
Hiermee wordt een voorstel gedaan aan uw Kamer over hoe de informatievoorziening via
de begroting van het Mobiliteitsfonds kan worden vormgegeven.

– Daarnaast werken we het wetsvoorstel nader uit in lagere regelgeving. Hierbij gaat
het om de voorwaarden waaronder financiële bijdragen zullen worden verstrekt door
het Rijk voor regionale infrastructuurprojecten. Beoogd wordt om deze regelgeving
tegelijk met de eerste begroting van het Mobiliteitsfonds, dat wil zeggen per 1 januari
2022, in werking te laten treden. In de aanloop naar een volgend kabinet wordt in
2021 een nieuwe Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse (NMCA) aan de Kamer gestuurd.

– De bedoeling is dat uw Kamer komend voorjaar de belangrijkste bij het Mobiliteitsfonds
behorende producten – wetsvoorstel, dummy-begroting en uitgangspunten voor subsidies
– in samenhang kan beoordelen.

In het proces tot nu toe zijn regionale overheden en koepelorganisaties in verschillende
stadia nauw betrokken geweest. Zo heeft in september een bestuurlijk overleg plaatsgevonden
met de koepels. Zij zijn tevens geconsulteerd over het wetsvoorstel. Daarnaast is
de Mobiliteitsalliantie, waarin een groot aantal mobiliteitsorganisaties vertegenwoordigd
is, in het proces betrokken geweest.

Kern Mobiliteitsfonds

De sterke punten van het Infrastructuurfonds blijven bij de omvorming naar het Mobiliteitsfonds
behouden. Het fonds behoudt een meerjarig karakter, bevordert continuïteit van de
inzet van middelen en een doelmatige besteding daarvan en zorgt hiermee voor stabiliteit.
De kern van de fondssystematiek blijft het afzonderlijk beheer van (langjarige)ontvangsten
en uitgaven, ondersteund door het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT).

Daarnaast maakt het Mobiliteitsfonds het mogelijk om maatregelen te bekostigen waarmee
het doelmatig gebruik van de infrastructuur wordt vergroot. Zoals eerder in het interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) Flexibiliteit in de infrastructurele planning
2 is geconstateerd, wordt het oplossend vermogen van het MIRT in de huidige situatie
beperkt doordat de wettelijke reikwijdte van het Infrastructuurfonds het niet mogelijk
maakt om alternatieve oplossingen, zoals het beter benutten van infrastructuur, rechtstreeks
uit het Infrastructuurfonds te bekostigen. Met de omvorming van het Infrastructuurfonds
naar het Mobiliteitsfonds wordt bijgedragen aan:

– Meer flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichting. Het Mobiliteitsfonds bevordert
een integrale afweging door de middelen niet meer op voorhand te alloceren aan modaliteiten,
zoals (water)wegen of spoor.

– Een verdere verbetering van de doelmatigheid van uitgaven. Maatregelen die bijdragen
aan betere benutting van infrastructuur kunnen direct uit het fonds worden bekostigd.

– Een verbetering van de transparantie en verantwoording van rijksuitgaven aan mobiliteit.
Dit optimaliseert de informatiepositie van het parlement en maakt een integrale weging
tussen verschillende mobiliteitsuitgaven beter mogelijk.

De afgelopen jaren zijn al verschillende stappen gezet in de verbetering van het mobiliteitsbeleid
en hierbij behorende systematiek. Zo zijn in 2016 de MIRT-spelregels geactualiseerd.3 Daarbij wordt onder meer ingezet op het breed, gebiedsgericht en programmatisch oppakken
en afwegen van de mobiliteitsopgaven, mede in relatie tot andere thema’s zoals leefbaarheid
en duurzaamheid. Dit gebeurt nu bijvoorbeeld binnen de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s
en de goederencorridors. Ook is bij de begroting 2019 het productartikel 20 Verkenningen, reserveringen en investeringsruimte op het Infrastructuurfonds gecreëerd. Op dit artikel zijn alle budgetten geplaatst
die bij nieuwe planvorming te betrekken zijn. Hiermee wordt een brede, modaliteit
overstijgende werkwijze gestimuleerd. Deze ontwikkelingen geven een beweging aan naar
een meer integrale afweging van mobiliteitsoplossingen en -maatregelen, die we met
de vorming van het Mobiliteitsfonds verder willen ondersteunen.

Wetsvoorstel Mobiliteitsfonds

Het instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet. Voor de omvorming van het
Infrastructuurfonds tot Mobiliteitsfonds is daarom een wetswijziging nodig, waarin
de doelen, de aard van de uitgaven en de voeding van het Mobiliteitsfonds worden vastgesteld.
Het conceptwetsvoorstel Mobiliteitsfonds is half november voorgelegd aan de Raad van
State voor advies. Zoals vermeld, verwacht ik het wetsvoorstel in het voorjaar van
2020 aan te kunnen bieden aan uw Kamer, mede namens de Minister van Financiën.

Integrale werkwijze bij Mobiliteitsfonds

Het Mobiliteitsfonds is één van de instrumenten waarmee het kabinet ambities op het
terrein van mobiliteitsbeleid wil realiseren en een meer integrale afweging bij mobiliteitsopgaven
wil bevorderen. Hiervoor is meer nodig, zoals het actualiseren van werkwijzen, het
herzien van spelregels en verdere ontwikkeling van afweeginstrumenten. Hieronder geef
ik eerst aan, hoe deze integrale werkwijze geconcretiseerd wordt in uitgangspunten
bij investeringen uit het fonds.

Randvoorwaarden investeringen uit fonds

Randvoorwaarden voor het nemen van investeringsbeslissingen ten laste van het fonds
zijn:

– de maatregel draagt bij aan de publieke taken en mobiliteitsdoelen van het Rijk;

– de maatregel sluit aan bij het investeringskarakter van het fonds;

– met de realisatie van de maatregel worden geen (budgettaire) verantwoordelijkheden
van andere overheden of private partijen overgenomen;

– er wordt toegezien op zorgvuldige en doelmatige besteding van publieke middelen, met
als uitgangspunt een integrale afweging van opgaven en maatregelen;

– er wordt gezorgd voor de continuïteit en beschikbaarheid van middelen ten aanzien
van langlopende verplichtingen;

– uitgaven zijn in overeenstemming met het EU-staatsteunbeleid.

Overige uitgangspunten

Overige uitgangspunten voor het maken van afwegingen van investeringsbeslissingen
vanuit het fonds, naast de bovengenoemde randvoorwaarden, zijn4:

– in de afweging om te komen tot investeringsbeslissingen wordt, naast het hoofddoel
van bereikbaarheid, o.a. de impact van mobiliteitsoplossingen op (verkeers)veiligheid,
robuustheid en duurzaamheid (inclusief kwaliteit van de leefomgeving en klimaatbestendigheid)
meegewogen;

– voorafgaand aan besluitvorming over mobiliteitsmaatregelen, vindt – ondersteund door
het MIRT-proces – een integrale afweging plaats van mogelijke oplossingen, waarbij
ook oplossingen binnen andere ruimtelijke domeinen door andere partijen in de afweging
worden betrokken. Door bijvoorbeeld wonen, werken en voorzieningen nabij bestaande
en nieuwe knooppunten in het mobiliteitsnetwerk te concentreren, wordt efficiënter
met het bestaande netwerk en investeringen daarin omgegaan. In het MIRT-proces worden
met de betrokken partijen afspraken gemaakt over wie welke maatregelen neemt en wie
wat betaalt;

– inzet van middelen uit het fonds is niet het beginpunt, maar het sluitstuk van de
discussie over opgaven en maatregelen. Er zijn andere financierings- en bekostigingsbronnen
naast het fonds, waaronder inzet van middelen van decentrale overheden en alternatieve
bekostiging;

– bij reserveringen binnen het Mobiliteitsfonds speelt flexibiliteit een belangrijke
rol: bij reserveringen wordt ruimte gelaten voor concurrentie tussen potentiële investeringen
of nadere besluitvorming over dezelfde opgave (adaptiviteit);

– we reserveren eerst voldoende budget voor beheer, onderhoud, vervanging en renovatie
van het bestaande areaal en voor risico’s. Ook zorgen we ervoor dat voldoende budget
is gereserveerd voor de uitvoering van realisatieprojecten en bijbehorende risico’s.
Bij vervanging en renovatie vindt een brede beleidsmatige afweging plaats, gelet op
de samenhang met nieuwe opgaven;

– nieuwe investeringen worden in eerste instantie gericht op het optimaler benutten
van het huidige systeem, daarna op nieuwe aanleg;

– bij selectie van opgaven en maatregelen wordt niet op voorhand de modaliteit bepaald,
maar wordt breed verkend. Hiertoe benutten we MIRT-verkenningen en MIRT-onderzoeken
optimaal;

– we willen ruimte maken voor opschaling van slimme initiatieven die een omslag naar
een toekomstbestendig mobiliteitssysteem kunnen versnellen en, waar noodzakelijk,
pilots die hier een bijdrage aan leveren.

Uw Kamer wordt onder andere via de MIRT systematiek geïnformeerd over de stand van
zaken in het afweegproces.

Ontwikkeling afweeginstrumenten

We verkennen momenteel hoe het huidige instrumentarium optimaler kan aansluiten bij
de beoogde werkwijze en uitgangspunten bij het Mobiliteitsfonds. Met de huidige NMCA
worden de bereikbaarheidsknelpunten (opgaven) op wegen, vaarwegen, spoorwegen en het
regionaal openbaar vervoer geïdentificeerd. Wij verkennen hoe de NMCA kan worden aangepast
of aangevuld. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de vraag hoe de huidige indicatoren
voor capaciteitsknelpunten beter onderling vergelijkbaar kunnen worden gemaakt, zodat
we beter over de modaliteiten heen kunnen wegen. Ook verkennen we hoe de bereikbaarheid
van verschillende regio’s en andere mobiliteit gerelateerde opgaven, zoals (verkeers)veiligheid,
gezonde leefomgeving en duurzaamheid, beter in kaart kunnen worden gebracht. Ik hecht
hierbij sterk aan het beter meenemen van grensoverschrijdend vervoer in de modelberekeningen
en analyses. Bij goederenvervoer zijn de stromen per definitie internationaal; bij
personenvervoer zijn we afhankelijk van data van bijvoorbeeld vervoerders. Om grensoverschrijdend
personenvervoer in de volgende NMCA beter te kunnen meenemen, is het uitwisselen van
data met buurlanden en vervoerders dus belangrijk. Tevens kunnen GSM data de berekeningen
nauwkeuriger maken. Hier zal de komende tijd stevig op worden ingezet.

De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), die de baten en kosten van maatregelen
op de maatschappelijke welvaart in kaart brengt, blijft bij de selectie van maatregelen
een belangrijk instrument om investeringsbeslissingen te toetsen op doelmatigheid
en doeltreffendheid.

Proeftuinen Mobiliteitsfonds

Uw Kamer is eerder geïnformeerd over het voornemen om de beoogde werkwijze van het
Mobiliteitsfonds te toetsen in proeftuinen, aan de hand van concrete projecten en
programma’s. Deze proeftuinen hadden het doel om de contouren van het Mobiliteitsfonds,
zoals eerder met uw Kamer gedeeld, verder aan te kunnen scherpen. Met de wijze waarop
deze proeftuinen zijn opgezet, geef ik tevens invulling aan de motie van de leden
Van der Graaf, Schonis, Von Martels5, waarin is verzocht in de proeftuinen te zoeken naar mogelijkheden om slimme en duurzame
mobiliteitsoplossingen en een multimodale aanpak toe te passen.

De proeftuinen hebben afgelopen zomer plaatsgevonden, in goede samenwerking met regio’s,
en hebben geleid tot een samenvattende rapportage.6 Uit de lessen die voortkomen uit de proeftuinen blijkt een grote betrokkenheid bij
en steun voor de omvorming van Infrastructuurfonds naar Mobiliteitsfonds. Concrete
aanbevelingen richten zich met name op de gezamenlijke werkwijze van Rijk en regio
en gaan in mindere mate over de vormgeving van het Mobiliteitsfonds zelf. Deze aanbevelingen
zijn en worden benut voor de verdere ontwikkeling van het Mobiliteitsfonds en bijbehorende
werkwijze. Zo is geadviseerd om transparant te maken, welke investeringen in niet-Rijksinfrastructuur
mogelijk zijn onder het Mobiliteitsfonds. Hieraan zal gevolg gegeven worden in lagere
regelgeving, waarin wordt aangegeven welke specifieke maatregelen bijgedragen kan
worden uit het fonds. Of er in specifieke situaties bekostiging plaatsvindt uit het
Mobiliteitsfonds, blijft onderdeel van het bestuurlijke gesprek en de samenwerking
in het MIRT. Verder zijn veel aanbevelingen gedaan over de bij het Mobiliteitsfonds
behorende werkwijze van breed afwegen en de uitgangspunten hierbij. Een aanbeveling
is om werkelijk invulling te geven aan wederkerigheid als basis voor een goede samenwerking
tussen Rijk en regio. Wij zetten in, onder andere in de bereikbaarheidsprogramma’s,
op een gedeelde visie op de (mobiliteits)opgaven voor de verschillende regio’s. Eén
van de instrumenten daarvoor is de Omgevingsagenda. Wat betreft wederkerigheid gaat
het naast cofinanciering ook om beleidsmaatregelen, zoals regionaal mobiliteitsbeleid
of afspraken over ontwikkellocaties. Voorts is de aanbeveling gedaan om voor financiering
breder te kijken dan enkel het Mobiliteitsfonds en bij het verbinden van opgaven ook
middelen voor integrale oplossingen te verbinden. Daar waar opgaven samenkomen, vaak
op gebiedsniveau, zoeken we in samenwerking en bekostiging de verbinding met andere
departementen, andere overheden én private partijen.

De afgeronde proeftuinen zijn een aansporing om actief de samenwerking met decentrale
overheden te blijven aangaan rondom het Mobiliteitsfonds.

Werkwijze MIRT en gebiedsprogramma’s

De MIRT-spelregels zijn in 2016 voor het laatst geactualiseerd. De geactualiseerde
spelregels zijn mede op verzoek van het IPO geëvalueerd.7 De rapportage is met de MIRT najaarsbrief aan uw Kamer gezonden. De omvorming naar
het Mobiliteitsfonds en de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn aanleiding om
de MIRT-spelregels te herzien en toekomstbestendig te maken. Daarbij zullen de resultaten
van de evaluatie worden betrokken. Het streven is om de herziening gereed te hebben
op 1 januari 2021, bij de inwerkingtreding van de Wet Mobiliteitsfonds en de Omgevingswet.
De afgelopen periode zijn in gebiedsgerichte (bereikbaarheids)programma’s al goede
ervaringen opgedaan met breed en integraal over de modaliteiten heen oplossingen vinden
voor bereikbaarheidsopgaven, samen met de regio’s. Onderzocht zal worden of, en zo
ja waar, eventueel nieuwe gebiedsgerichte (bereikbaarheids)programma’s, corridorprogramma’s
en landelijke programma’s nodig zijn bij opgaven op het gebied van mobiliteit. Hierbij
is oog voor de verschillen tussen stedelijke en landelijke gebieden en voor het belang
van grensoverschrijdende mobiliteit. De wijze waarop grensoverschrijdende mobiliteit
in het programma Goederenvervoercorridors wordt meegenomen, kan daarbij als voorbeeld
dienen in de grensprovincies.

Begroting Mobiliteitsfonds

Met de nieuwe Wet op het Mobiliteitsfonds wordt de begroting van het Infrastructuurfonds
omgevormd. Bij deze omvorming wordt de opzet van de begroting van het Infrastructuurfonds
aangepast, zodat de nieuwe werkwijze en wet op het Mobiliteitsfonds aansluiten op
de begrotingsstructuur. Afgelopen jaren zijn al diverse stappen gezet in de vormgeving
van de begroting, naar aanleiding van de vernieuwing van het MIRT en eerder genoemde
IBO. Door de Algemene Rekenkamer is aangegeven dat door de invoering van productartikel
20 en planflexibiliteit de informatiewaarde van de begroting afgelopen jaren is verhoogd8. Met de begrotingen van het Mobiliteitsfonds zetten we deze ontwikkeling voort. Hiervoor
zijn wel enkele wijzigingen in de huidige begrotingsstructuur nodig, welke hieronder
worden toegelicht.

Het nieuwe artikel 20 Verkenningen, Reserveringen en Investeringsruimte maakt het mogelijk om reserveringen te treffen en verkenningen te starten, zonder
dat via budgetallocatie reeds wordt voorgesorteerd op een oplossing via de weg, het
spoor of vaarwegen. Binnen dit artikel worden alle reserveringen voor opgaven en de
gestarte verkenningen duidelijk zichtbaar gemaakt als budgettaire mutatie. De allocatie
van de middelen uit de investeringsruimte naar reserveringen is een aanvullende budgettaire
stap, aansluitend op de huidige werkwijze. Pas na afronding van de Verkenning, wanneer
een concrete oplossingsrichting is vastgesteld, wordt het beschikbare budget gemuteerd
naar één van de modaliteitsartikelen. Dit past binnen de met het Mobiliteitsfonds
beoogde werkwijze. Dit artikel zal in de begroting een prominente plek krijgen, zodat
de werkwijze beter zichtbaar wordt gemaakt voor de Kamer.

Binnen de artikelen worden aparte onderdelen gecreëerd. Dit gaat bijvoorbeeld om maatregelen
voor het optimaler benutten van de infrastructuur. Deze maatregelen worden nu separaat
verantwoord op hoofdstuk XII. Door deze maatregelen te ramen en verantwoorden op het
Mobiliteitsfonds wordt de afweging tussen dergelijke maatregelen en investeringen
in de aanleg van infrastructuur beter inzichtelijk.

In de begroting van het Mobiliteitsfonds blijven de huidige productartikelen van de
modaliteiten gehandhaafd. Dit zorgt ervoor dat de financiële informatie goed toegankelijk
is en duidelijk is hoeveel geld er naar welke modaliteit is gegaan. Tevens wordt daarmee
een koppeling in stand gehouden met de artikelen «OV en Spoor», «Wegen en Verkeersveiligheid»,
«Scheepvaart en havens» in begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat. In
de onderverdeling van de artikelen zullen de verschillende MIRT-projectfasen, zoals
planuitwerking en realisatie, behouden blijven.

Ook onderdelen van de Infrastructuurfondsbegroting die in het verleden op verzoek
van de Kamer zijn toegevoegd, zoals de instandhoudingsbijlage en het MIRT-overzicht,
blijven onderdeel uitmaken van de Mobiliteitsfondsbegroting. In combinatie met het
doorvoeren van de bovengenoemde verbeteringen, verwacht ik dat het effect op de informatievoorziening
en budgetrecht van de Tweede Kamer positief is. In de vorm van een dummybegroting
zal ik de bovenstaande wijzigingen verder uitwerken en aan uw Kamer voorleggen. Aan
de hand van dit voorbeeld en het wetsvoorstel wil ik graag met de Kamer samen werken
aan een verbetering van informatievoorziening in de nieuwe Mobiliteitsfondsbegroting.

Ten slotte

Met de omvorming van het Infrastructuurfonds tot het Mobiliteitsfonds maken we het
fonds gereed voor de toekomst. De financiële systematiek zal aansluiten op de ingezette
verandering van infrastructurele planning naar opgavegericht werken. In de bestuurlijke
overleggen MIRT zullen wij het gesprek over concrete opgaven in de verschillende gebieden
voortzetten. Het vormgeven van deze werkwijze zie ik als een gezamenlijke opgave van
Rijk, decentrale overheden en uw Kamer. Dit kan in 2020 leiden tot concrete investeringsbesluiten
in lijn met de bij het Mobiliteitsfonds beoogde werkwijze.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga