Brief regering : Uitvoering VN Veiligheidsraadresolutie 2417 (2018) Conflict en Honger

Nr. 98
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2019

Deze brief informeert u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, over de vooruitgang
ten aanzien van de baanbrekende resolutie over de relatie tussen conflict en honger,
die op initiatief van het Koninkrijk op 24 mei 2018 door de VN Veiligheidsraad met
unanimiteit werd aangenomen. Deze brief gaat conform mijn toezegging tijdens het AO
noodhulp van 6 juni jl. in op de Nederlandse inzet, de behaalde resultaten en de huidige
uitdagingen in de verdere implementatie (Kamerstuk 34 952, nr. 78). Het belang van deze resolutie is nog steeds groot: volgens het Global Report on Food Crisis 2019 d.d. 3 april 2019 is onveiligheid en conflict de belangrijkste oorzaak van voedselonzekerheid,
waardoor momenteel 74 miljoen mensen voedsel-onzeker zijn1.

Nederlandse inzet

De Nederlandse inzet op het thema conflict en honger kent drie pijlers: 1) advocacy ten behoeve van de slachtoffers van door conflict veroorzaakte voedselonzekerheid
en het aan de kaak stellen van schendingen van het internationaal recht op dit gebied,
2) preventie om door conflict veroorzaakte honger te voorkomen en tijdige actie, en
3) versterking van het verbod op uithongering en accountability voor schendingen.

Advocacy

Sinds de aanname van VNVR-resolutie 2417 (2018) heeft Nederland zich samen met relevante
partners als het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), het Wereldvoedselprogramma (WFP), de Food and Agriculture Organisation (FAO), Global Rights Compliance, de World Peace Foundation en gelijkgestemde landen als Zwitserland op verschillende terreinen ingezet voor
de implementatie van de resolutie. Onder andere door het overbrengen van kernboodschappen
zoals het erkennen van de wederkerige relatie tussen conflict en honger. Naast erkenning
zal VNVR-resolutie 2417 ook daadwerkelijk gebruikt moeten worden. Zo pleit Nederland
bij WFP in Rome, zowel publiekelijk als achter de schermen, voor meer aandacht voor
het verzamelen van data in het veld om de relatie tussen conflict en honger zichtbaar
te maken. Nederland spreekt ook strijdende partijen aan op het belang van naleving
van mensenrechten en humanitair oorlogsrecht, waaronder het verlenen van humanitaire
toegang, het verbod op het aanvallen van burgers en civiele infrastructuur (zoals
markten en voedselopslagplaatsen) en het verbod op het uithongeren van de burgerbevolking.

Deze kernboodschappen zijn het afgelopen jaar tijdens verschillende bijeenkomsten
in diverse gremia maar ook in bilaterale contacten opgebracht, waaronder in New York,
waar meer dan een jaar na de aanname van VNVR-resolutie 2417 de internationale gemeenschap
in toenemende mate aandacht schenkt aan conflict als grondoorzaak van voedselonzekerheid.
Zo informeerden WFP en OCHA de VN Veiligheidsraad in 2018 over de mate waarin conflict
een rol speelde bij de groeiende voedselonzekerheid in Zuid-Soedan en in Jemen.

Tijdens de Algemene Vergadering van de VN in 2018 vroeg het Nederlandse flagship event
«Breaking the Cycle between Conflict and Hunger» aandacht voor de bescherming van en de investeringen in voedselsystemen om het risico
op ernstige voedselonzekerheid ten tijde van gewapend conflict te voorkomen. De internationale
gemeenschap uitte waardering voor de inzet van Nederland bij het aan de kaak stellen
van de rol van conflict in de huidige toename van voedselonzekerheid. Het event leverde
een aantal concrete aanbevelingen op die verder worden uitgewerkt door betrokken organisaties,
zoals WFP, FAO en IFAD. Deze organisaties zijn belangrijke partners in het voorkomen
en bestrijden van door conflict veroorzaakte honger in crisissituaties.

Gemandateerd door resolutie 2417 wordt het thema Conflict en Honger nu ook specifiek
opgenomen in het jaarlijkse Protection of Civilians-rapport (S/2019/373) van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties2. Deze ziet de resolutie als mandaat voor rapportage over de problematiek en om aan
te dringen bij de internationale gemeenschap op actie.

Sinds begin 2019 maakt Conflict en Honger onder NL-Zweeds voorzitterschap ook vast
onderdeel uit van de Group of Friends on Protection of Civilians. De Conflict en Honger werkgroep werd in februari 2019 gelanceerd om nadere invulling
te geven aan de stappen die moeten worden gezet om de resolutie uit te voeren. Daarnaast
organiseerde Nederland in Genève en Rome verschillende seminars om met lidstaten,
VN en partners, inclusief de private sector en jongeren, te spreken over de uitvoering
van de resolutie.

Nederland is verder succesvol geweest in het opnemen van het thema conflict en honger
in relevante resoluties van de Mensenrechtenraad. Zo wordt in de recente resoluties
over Jemen en Syrië opgeroepen dan wel aangemoedigd om specifiek onderzoek te laten
doen naar uithongering als schending van oorlogsrecht en mensenrechten.

Preventie en tijdige actie

Sinds de aanname van de resolutie 2417 heeft Nederland verschillende activiteiten
ondernomen gericht op het voorkomen van door conflict veroorzaakte voedselonzekerheid.
Zo neemt Nederland deel aan het Global Network Against Food Crises. Dit samenwerkingsverband werd opgericht door FAO, WFP en EU en speelt een belangrijke
rol in het voorkomen en tijdig signaleren van voedselcrises via drie pijlers: 1) de
internationale gemeenschap voorzien van op consensus gebaseerde data over voedselzekerheid;
2) werken aan donorcoördinatie om tot tijdige actie en strategische investeringen
te komen in de samenhang tussen humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking en 3)
vredesopbouw te bevorderen en politiek commitment op hoog niveau te bewerkstelligen.
Het Global Network Against Food Crises kent meerdere successen: zo heeft het bijgedragen aan het East Africa Regional Report on Food Crises in samenwerking met de Intergovernmental Authority on Development (IGAD). Ook produceerde
dit netwerk het Monitoring food security in countries with conflict situations report, dat de problemen rondom voedselzekerheid in conflictgebieden in kaart brengt. Dit
rapport werd in september 2019 aan de Veiligheidsraad van de VN gepresenteerd. Tot
slot voert het Global Network een lopend onderzoek uit naar Humanitarian and Development funding flows to Food Crises.

Daarnaast pleit Nederland actief voor het verzamelen van data over voedselonzekerheid,
waaronder bij de Romeinse VN-instellingen zoals WFP en FAO. Nederland zet in op het
delen van deze data waar relevant met de SGVN en UNOCHA in het kader van resolutie
2417. Ook in Washington via samenwerking met het Famine Action Mechanism van de Wereldbank zet Nederland in op preventie. Dit mechanisme wordt opgezet om vroegtijdig
actie te kunnen nemen wanneer ernstige voedselonzekerheid dreigt. Nederland is betrokken
bij de uitwerking van dit instrument, met name op het gebied van data (samen met het
Centre for Humanitarian Data in Den Haag). Nederland investeert verder in het Food and Nutrition Security Resilience
Programme (FNS-REPRO) programma van FAO. Dit programma is een Nederlands initiatief
en brengt humanitaire, ontwikkelings- en vredesactoren bij elkaar om de vicieuze cirkel
van honger en conflict te doorbreken.

Versterken verbod op uithongering en accountability

De derde pijler focust op het versterken van verbod op uithongering en accountability
voor schendingen. Een effectieve implementatie van de resolutie vergt integrale politieke
en diplomatieke actie om het verbod op uithongering te versterken en overtreders van
het humanitair oorlogsrecht ter verantwoording te roepen. Nederland neemt hiertoe
samen met gelijkgezinde landen, VN-organisaties en relevante humanitaire organisaties
het initiatief.

Nederland zet zich in voor naleving van het humanitair oorlogsrecht en mensenrechten.
Relevant, in de context van door gewapend conflict veroorzaakte honger, zijn, onder
andere, het blokkeren van hulpkonvooien, het aanvallen van civiele infrastructuur
(inclusief die noodzakelijk zijn voor de voedselproductie en distributie), het gebruik
van de «tactiek van de verschroeide aarde», belegering en uithongering. In dit kader
is het belangrijk om schendingen van het humanitair oorlogsrecht en mensenrechten
te identificeren, voorkomen, en in te zetten op ter verantwoording roepen van de mogelijke
daders. Nederland steunt daartoe verschillende organisaties, waaronder de Internationale Humanitarian Fact Finding Commission en diverse accountability-mechanismen. Ook het maatschappelijk middenveld, zoals
door Nederland ondersteunde ngo’s Global Rights Compliance, World Peace Foundation en Interpeace, is van groot belang om te zorgen voor betere naleving van bovengenoemde wet- en
regelgeving, rapportage en onderzoek naar schendingen daarvan, en het verder ontwikkelen
van mogelijkheden om daders ter verantwoording te roepen.

Daarnaast steunt Nederland actief het voorstel van Zwitserland om het opzettelijk
gebruik maken van uithongering van burgers als methode van oorlogvoering door hun
voorwerpen te onthouden die onontbeerlijk zijn voor hun overleving (waaronder het
opzettelijk belemmeren van de aanvoer van hulpgoederen3), als misdrijf in een niet-internationaal gewapend conflict op te nemen in het Statuut
van het Internationaal Strafhof. Momenteel geldt het voorgaande enkel voor internationale
gewapende conflicten, terwijl het misdrijf het meest wordt gepleegd in niet-internationale
gewapende conflicten. Nederland pleit voor aanname van dit amendement tijdens de Assembly of State Parties in december 2019. Het amendement kan inhoudelijk op steun rekenen van een groot deel
van de staten maar er wordt gevreesd voor weerstand tegen de uitbreiding van het Statuut,
zoals eerder ook het geval was met verschillende andere oorlogsmisdrijven.

Op dit moment wordt binnen de derde pijler verder onderzocht, conform motie van het
lid Karabulut over uithongering als oorlogswapen (Kamerstuk 35 000 V, nr. 27), of sancties ingesteld kunnen worden tegen verantwoordelijken die opzettelijke uithongering
van de burgerbevolking inzetten als methode van oorlogvoering. Zoals bekend bij uw
Kamer streeft het kabinet naar een wereldwijd EU-mensenrechtensanctieregime. Dit sanctieregime
moet zich richten op ernstige mensenrechtenschendingen en zou onder andere opzettelijke
uithongering zoals hierboven beschreven kunnen omvatten.

In brede zin is de Nederlandse inzet in VN-verband – waar relevant – gericht op het
opnemen van ernstige mensenrechtenschendingen en schendingen van het humanitair oorlogsrecht
als sanctiegrond in sanctieregimes met betrekking tot conflictsituaties. Ook het blokkeren
van humanitaire hulp en aanvallen op civiele infrastructuur kunnen hieronder vallen.

Samenvattend kent de Nederlandse inzet sinds de aanname van VNVR-resolutie 2417 meerdere
successen en tal van uitdagingen. Nederland blijft zich inzetten via de drie pijlers
voor de succesvolle implementatie van de resolutie.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag