Brief regering : Beleidsreactie op IOB beleidsdoorlichting Europees Nabuurschapsbeleid

Nr. 2837 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2019

Hierbij heb ik het genoegen u, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking, het rapport «The Dutch contribution to the European Neighbourhood
Policy 2011–2017»1 en de beleidsreactie daarop aan te bieden. Het rapport betreft een beleidsdoorlichting
van de Nederlandse inzet op en effectiviteit binnen het Europees Nabuurschapsbeleid
(ENB) in de periode 2011–2017, uitgevoerd door de directie Internationaal Onderzoek
en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het startpunt
van de evaluatie is de herziening van het ENB in 2011. De evaluatie bestrijkt ook
de tweede herziening van het ENB in 2015.

Vooreerst biedt de doorlichting een overzicht van de ontwikkeling van het ENB in de
jaren 2011–2017 en bespreekt vier factoren die van invloed zijn op de effectiviteit
van het ENB. Vervolgens richt IOB zich op de vraag op welke manier en in welke mate
de Nederlandse inzet in Brussel heeft bijgedragen aan het vergroten van die effectiviteit.
Op ieder van de vier factoren komt IOB tot enkele conclusies en daarop volgende aanbevelingen.
In deze beleidsreactie gaat het kabinet graag per factor in op de conclusies en aanbevelingen.
De appreciatie wordt voorafgegaan door een algemene schets van de ontwikkeling van
het ENB in de periode 2011–2017.

Europees Nabuurschapsbeleid

Het Europees nabuurschapsbeleid werd gelanceerd in 2004 om bij te dragen aan een stabiele,
veilige, vrije en welvarende regio rond de Unie door het versterken van de relaties
met de landen in de nabuurschapsregio via politieke associatie en economische integratie.
Deze samenwerking is geen voorportaal voor EU- lidmaatschap. De landen die vallen
onder het nabuurschapsbeleid zijn, in het oosten: Armenië, Azerbeidzjan, Georgië,
Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland, en in het zuiden: Algerije, Egypte, Israël, Jordanië,
Libanon, Libië, Marokko, de Palestijnse gebieden, Syrië en Tunesië. Omdat de EU met
het nabuurschapsbeleid, ondanks de herziening in 2011, niet voldoende in staat bleek
een effectief antwoord te bieden op de tumultueuze ontwikkelingen in veel nabuurschapslanden,
werd in 2015 besloten tot een nieuwe herziening. Nederland speelde in dit proces een
actieve rol en zette in op een meer op maat gesneden aanpak waarbij de Unie sneller,
flexibeler en gerichter zou optreden, met een juiste focus op de belangen en waarden
van de Unie.2

Het kabinet is altijd voorstander geweest van een Europees nabuurschapsbeleid. De
EU heeft – meer dan wanneer Nederland alleen opereert – veel te bieden in de relatie
met de nabuurschapslanden. Economische, politieke, justitiële, culturele en andere
vormen van samenwerking verschaffen de leverage partnerlanden ervan te overtuigen zich te committeren aan in de EU geldende normen
en standaarden, vooral op het gebied van mensenrechten en rechtsstaat. Het kabinet
verwelkomde de herziening van het ENB in 2015 omdat daarmee meer differentiatie werd
aangebracht tussen de partnerlanden en de relaties meer op gelijkwaardigheid werden
gestoeld.3 De herziening van het nabuurschapsbeleid betekende ook een toegenomen aandacht voor
de incentive based benadering. Het principe van deze benadering is dat additionele steun wordt geboden
aan partnerlanden die commitment tonen aan de hervormingsagenda. Andere kant van dezelfde
medaille is dat passende maatregelen worden genomen indien hervormingen achterblijven
of landen in een neergaande democratische spiraal terecht komen.

Nederlandse inzet bij het Europees Nabuurschapsbeleid

In hoofdstuk 4 van de beleidsdoorlichting richt IOB zich specifiek op de Nederlandse
bijdrage aan het ENB. IOB hanteert vier factoren op basis waarvan het tot conclusies
en aanbevelingen komt over de effectiviteit van de Nederlandse inzet binnen het ENB:

1. De manier waarop de EU het principe van conditionaliteit toepast.

2. De mate van beleidscoherentie tussen de EU en haar lidstaten, en binnen de verschillende
beleidsterreinen waar de EU zich op richt.

3. De mate van «eigenaarschap» in de ENB-landen.

4. De rol van externe actoren in de nabuurschapsregio.

Het onderzoek werkt vanuit de premisse dat wanneer Nederland constructief bijdroeg
aan de vier voornoemde factoren, dit de kans op een positieve Nederlandse bijdrage
aan het ENB vergrootte. Het kabinet deelt de analyse van IOB dat het noodzakelijk
is een indirecte benadering te hanteren. Het kabinet is het met IOB eens dat het niet
mogelijk is om ontwikkelingen binnen en consequenties van het ENB, en de Nederlandse
bijdrage hieraan, in isolement te bezien en te analyseren. Noch is het mogelijk één-op-één
causale verbanden te leggen tussen de uitvoering van het ENB en complexe ontwikkelingen
in ENB-landen.

Het kabinet meent wel dat in het onderzoek scherper onderscheid gemaakt had kunnen
worden tussen de relaties die de EU onderhoudt met ieder van de nabuurschapslanden.
De context in ieder nabuurschapsland is verschillend, wat van invloed is op de inhoud,
uitvoering en effectiviteit van het ENB ter plaatse. Niettemin snijdt IOB enkele relevante
uitdagingen aan en verwelkomt het kabinet de aansporing om nog bewuster na te denken
over zijn informatiepositie en de effecten van het vasthouden aan het conditionaliteitsprincipe.

Dat de samenwerking met de nabuurschapslanden gebaseerd moet zijn op voortgang op
overeengekomen hervormingen, staat voor het kabinet buiten kijf. Ook in de onderhandelingen
voor het nieuwe Meerjarig Financieel Kader tracht Nederland deze benadering te verankeren
in het nieuwe financiële instrument voor het Europese externe beleid NDICI (Neighbourhood,
Development and International Cooperation Instrument), waarin het huidige Europese
Nabuurschapsinstrument naar verwachting op gaat.

Conclusies en aanbevelingen

Op ieder van bovenstaande vier overwegingen komt IOB tot een hoofdconclusie en bijbehorende
aanbevelingen. Hieronder volgt een stapsgewijze kabinetsreactie op ieder van deze
conclusies en aanbevelingen.

Conditionaliteit

De effectiviteit van EU conditionaliteit onder het ENB was beperkt in de periode 2011–2017,
vooral bij het bevorderen van democratie en mensenrechten. Echter, Nederland bleef
voorstander van de toepassing van zowel negatieve als positieve conditionaliteit.

IOB stelt dat uit EU-evaluaties en academische literatuur blijkt dat de toepassing
van conditionaliteit binnen het ENB maar beperkt invloed heeft gehad op democratische
hervormingen in nabuurschapslanden. Een van de verklaringen die IOB hierbij aandraagt
is dat in veel landen de kosten van binnenlandse hervormingen zwaarder zouden wegen
dan de voordelen die samenwerking met de EU biedt.

IOB merkt terecht op dat Nederland na de ENB-herzieningen van 2011 en 2015 streefde
naar een meer pragmatische en realistische en minder rigide toepassing van conditionaliteit
in de relatie met landen waar achteruitgang plaatsvond (negatieve conditionaliteit)
of waar juist positieve ontwikkelingen waarneembaar waren (positieve conditionaliteit).
Het kabinet onderschrijft, zoals IOB stelt, dat het in de praktijk niet eenvoudig
is deze nieuwe benadering te operationaliseren. Gezien de complexe dynamiek in ENB-landen
leiden positieve of negatieve prikkels niet altijd en overal in dezelfde mate tot
resultaat: de context in ieder land maakt een tailormade benadering noodzakelijk.

Het kabinet onderschrijft echter niet de stelling van IOB dat conditionaliteit over
het algemeen niet effectief was in het bevorderen van democratische hervormingen.
Positieve noch negatieve ontwikkelingen op democratisch vlak kunnen één op één worden
toegeschreven aan de toepassing van conditionaliteit. Partnerlanden bepalen hun eigen
beleid en doen dat op basis van verschillende factoren. Het Europees nabuurschapsbeleid,
dat voorziet in extra engagement volgend op hoopvolle ontwikkelingen dan wel in maatregelen
na negatieve ontwikkelingen, is één van die factoren. Bovendien geeft de studie van
IOB geen antwoord op de vraag of partnerlanden er beter voor zouden hebben gestaan
wanneer Nederland minder strikt vast zou hebben gehouden aan het conditionaliteitsprincipe.

Het kabinet blijft hechten aan het toepassen van conditionaliteit (zowel positief
als negatief). Het kabinet verwacht van de EU dat het haar drukmiddelen inzet om gewenste
veranderingen in nabuurschapslanden te helpen realiseren. Om legitimiteit te behouden
is het daarbij wel van belang dat conditionaliteit consequent wordt toegepast, ook
al is niet in iedere situatie vooraf te voorspellen wat de uitwerking zal zijn. In
dit beleid heeft het kabinet in de afgelopen jaren dikwijls in uw Kamer een medestander
gevonden. Zo verzocht de Kamer het kabinet in 2014 in een nader gewijzigde motie zich
er hard voor te maken dat een aantal door de EU genomen restrictieve maatregelen als
gevolg van de verslechterende mensenrechtensituatie in Egypte niet zou worden teruggedraaid
zolang de situatie niet verbeterde4. Een precieze voorspelling van wat deze maatregelen uiteindelijk voor uitwerking
zouden hebben was op dat moment niet te geven.

Ook de Europese Commissie hecht, mede op aandringen van Nederland, aan toepassing
van het conditionaliteitsprincipe. Zo besloot de Commissie in 2015 om de budgetsteun
(á EUR 70 miljoen) aan het Moldavische Ministerie van justitie te bevriezen vanwege
achterblijvende rechtsstaathervormingen. In de daaropvolgende jaren heeft de Commissie
op verschillende momenten concrete maatregelen genomen, vooral in de vorm van het
korten of bevriezen van financiële steun, in reactie op zorgelijke ontwikkelingen
in Moldavië. Na de vorming van een nieuwe democratische coalitie in de zomer van 2019
besloot de Commissie, mede met steun van Nederland, juist weer extra toenadering te
zoeken tot Moldavië. In Moldavië lijkt aldus een correlatie te bestaan tussen het
toepassen van conditionaliteit en de democratische ontwikkelingen.

In Oekraïne heeft de EU de uitkering van Macro-Financiële Assistentie (MFA) aan Oekraïne
gekoppeld aan de voortgang die wordt gemaakt op verschillende onderdelen van het hervormingsproces,
bijvoorbeeld de aanpak van corruptie en het versterken van het bestuur van staatsbedrijven.
EU-MFA is daarnaast gekoppeld aan de toekenning van leningen door het IMF, die op
hun buurt ook weer afhangen van voortgang in het hervormingsproces. Via dit mechanisme
kan de EU, samen met het IMF, druk houden op het hervormingsproces. Dat heeft er onder
meer aan bijgedragen dat Oekraïne een aantal belangrijke wetten doorvoerde.

Niettemin constateert IOB aldus dat ruimte is voor versterking van de effectiviteit
van conditionaliteit. Op basis van de hierboven beschreven analyse komt IOB tot de
volgende beleidsaanbeveling: om conditionaliteit werkelijk strategisch en contextspecifiek
te kunnen toepassen dient de EU haar informatiepositie te verbeteren. Dat betekent
dat de EU meer inzicht moet krijgen in a) haar invloed in individuele partnerlanden,
b) relevante politieke en economische ontwikkelingen in individuele partnerlanden,
en c) huidige en toekomstige windows of opportunities en risico’s ten aanzien van partnerlanden en de bredere nabuurschapsregio.

Het kabinet omarmt deze aanbeveling gedeeltelijk. Er is ruimte voor meer gedetailleerde
en omvattende rapportages – al dan niet uitgevoerd door externe partijen, zoals IOB
adviseert – over de nabuurschapslanden waarin aandacht wordt besteed aan structurele
lange termijn ontwikkelingen. Tegelijkertijd gebeurt er al veel. BZ schakelt met grote
regelmaat externe onderzoeksinstellingen in om ontwikkelingen, zowel korte als langetermijn,
in voor Nederland prioritaire landen te duiden. Een voorbeeld is het PROGRESS-programma
van het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat richt
zich op 5 thema’s: Geopolitiek en Global Governance, Europa en haar buren, de toekomst
van Europa en de EU, Veiligheid en Defensie, Strategische Monitoring.

Op Europees niveau laten EU-delegaties ter plaatse in samenwerking met de lidstaten
regelmatig hun licht schijnen over structurele politieke en economische ontwikkelingen
in nabuurschapslanden. Deze rapportages vormen vaak het uitgangspunt voor EU-interne
discussies. Tot slot zetten ook de Nederlandse vertegenwoordigingen in de nabuurschapslanden
zich actief in om langere termijn ontwikkelingen te duiden.

Coherentie

Het ENB werd geplaagd door zwakke coherentie. Echter, waar mogelijk droeg Nederland
positief bij aan de beleidscoherentie.

IOB stelt dat het ENB er niet volledig in slaagde te fungeren als omvattend kanaal
voor contacten met de nabuurschapsregio. Bovendien, zo stelt IOB, was de bilaterale
inzet van lidstaten richting de nabuurschapslanden niet altijd in overeenstemming
met EU beleidsprincipes. Dit had onder andere tot gevolg dat lidstaten «moeilijke
boodschappen» over mensenrechtenschendingen veelal aan de Commissie en EDEO overlieten.
Volgens IOB was de Nederlandse bilaterale inzet richting de nabuurschapsregio wel
grotendeels complementair aan de ENB-inzet.

Het kabinet verwelkomt deze conclusie en is blij dat IOB erkent dat Nederlandse ambassades
overwegend vocaal waren in geval van mensenrechtenschendingen en dat de bilaterale
instrumenten MATRA en Shiraka goeddeels aansloten bij de bredere EU-inzet. In dit
kader noemt het kabinet ook graag nog het mensenrechtenfonds. Een aanzienlijk deel
van de middelen uit dit fonds wordt besteed in nabuurschapsregio.

Niettemin zou de effectiviteit van de Nederlandse inzet volgens IOB kunnen worden
verbeterd, onder andere door meer werk te maken van joint programming. IOB wijt de beperkte Nederlandse bijdrage aan joint programming onder andere aan de beperkte personele capaciteit op veel vertegenwoordigingen.

IOB adviseert het kabinet concreet in de nabuurschapslanden nog explicieter aansluiting
te zoeken bij de inzet van de EU-instituties en andere lidstaten. Om beleidscoherentie
te vergroten zou Nederland kunnen oproepen tot (nog) meer informatiedeling en het
formuleren van meer gezamenlijke rapporten.

Het kabinet neemt deze aanbeveling ter harte. Zoals eerder in deze reactie gemeld
worden gezamenlijke analyses al met grote regelmaat opgesteld. Het kabinet herkent
dat er af en toe licht zit tussen de boodschappen die lidstaten bilateraal afgeven
en de overeengekomen EU-lijn. Indien dergelijke discrepanties worden gesignaleerd
brengt Nederland dat op, tijdens EU-vergaderingen ter plaatse of in Brussel.

Omdat de slagkracht van Nederland niet zo groot is als die van de Unie als geheel
wint de Nederlandse inzet aan kracht als zij zo veel mogelijk complementair is aan
de EU-inzet. Zoals IOB terecht stelt gelooft het kabinet onder omstandigheden in de
meerwaarde van joint programming en draagt hier waar mogelijk aan bij. Tegelijkertijd merkt IOB terecht op joint programming om uiteenlopende redenen in veel nabuurschapslanden nog niet volledig tot wasdom
is gekomen. Joint Programming is ook niet in alle situaties de geëigende weg om te komen tot meer eigenaarschap
onder ENB-landen.

Commissie en EDEO ondernemen in een groot deel van de nabuurschapsregio pogingen om
de bilaterale inzet van lidstaten en de EU-inzet al zo veel mogelijk te stroomlijnen.
Dit heeft in vier landen (Egypte, Moldavië, Tunesië en de Palestijnse gebieden) geleid
tot Joint Programming Documents. Goede samenwerking en afstemming zijn niet per definitie afhankelijk van het bestaan
van een joint programming document. Op de website van de EU is in de Joint Programming Tracker te zien welke initiatieven er in de nabuurschapsregio precies worden ontplooid en
welke lidstaten erbij betrokken zijn.5 Nederland heeft vooral in de Palestijnse gebieden een constructieve bijdrage kunnen
leveren, onder andere doordat Nederland een aanzienlijke donor is.

IOB stelt in haar aanbeveling tot slot dat de omvang van de bilaterale steun en de
capaciteit van de Nederlandse vertegenwoordigingen dusdanig moet zijn dat Nederland
daadwerkelijk invloed kan uitoefenen op de implementatie van het Europees Nabuurschapsbeleid.
Dat streven heeft het kabinet zeker. Na de onder het kabinet Rutte II noodzakelijke
krimp van het postennet is inmiddels weer ruimte voor intensivering in de voor Nederland
prioritaire landen. Daarbij is veel aandacht uitgegaan naar de ring van instabiliteit
rond Europa.6 Veel van de vooral zuidelijke nabuurschapslanden bevinden zich in deze ring. De Nederlandse
aanwezigheid in de oostelijke nabuurschapsregio is beperkter. Nederland heeft in drie
van de zes landen een ambassade. Wel werden in 2016 in Minsk en in 2017 in Chisinau
ambassadekantoren geopend.

Eigenaarschap

ENB-eigenaarschap in partnerlanden was zwak. Nederlandse steun voor het ENB-eigenaarschap
door overheden in nabuurschapslanden was inconsistent. Echter, Nederlands slaagde
er wel in lokaal eigenaarschap onder «civil society actors» te stimuleren.

Ondanks de herziening van het ENB in 2015, waarin werd vastgesteld dat een meer gedifferentieerde
benadering van de nabuurschapslanden vereist was, stelt IOB dat het huidige ENB nog
altijd een te generieke inslag lijkt te hebben. Deze benadering zorgt er volgens IOB
voor dat partnerlanden zich te weinig «eigenaar» van het ENB voelen. Dit gevoel wordt
versterkt door de prominente rol die conditionaliteit in het ENB speelde en nog speelt,
zo meent IOB. Het ondersteunen van het maatschappelijk middenveld in de nabuurschapsregio
is één van de manieren om bij te dragen aan een versterkt gevoel van eigenaarschap
van het ENB. Dat Nederland hier in de gehele nabuurschapsregio op inzet heeft derhalve
aan deze doelstelling bijgedragen, aldus IOB.

Om het gevoel van eigenaarschap verder aan te scherpen adviseert IOB het kabinet meer
flexibiliteit en vrijheid te verlenen aan de Commissie en EDEO in hun contacten met
de autoriteiten in de nabuurschapslanden. Stringente onderhandelingsmandaten beperken
volgens IOB de mogelijkheid om adequaat in te spelen op veranderende omstandigheden
en op het wensenpakket van de individuele nabuurschapslanden.

Het kabinet neemt met interesse kennis van deze aanbeveling. Het kabinet streeft ernaar
de effectiviteit van het extern optreden van de Unie zoveel mogelijk te optimaliseren.
In deze tijden van afnemend vertrouwen in de multilaterale wereldorde en grensoverschrijdende
uitdagingen is het nodig beleidsthema’s aan elkaar te verbinden en drukmiddelen in
te zetten om veranderingen te realiseren.

Het kabinet is voorstander van een zo effectief mogelijk buitenlands beleid van de
Unie, vooral ook dicht bij huis in de landen van het ENB. Het Kabinet is daarom pleitbezorger
van een daadkrachtige EDEO en Commissie. Een effectief nabuurschapsbeleid kan echter
niet zonder voldoende draagvlak daarvoor in de lidstaten. Altijd moet het midden worden
gezocht tussen flexibiliteit en vrijheid voor de instellingen enerzijds en draagvlak
in de lidstaten en democratische controle door nationale parlementen anderzijds.

Tot slot zal het kabinet, overeenkomstig de aanbeveling van IOB, blijven zoeken naar
mogelijkheden om het maatschappelijk eigenaarschap in de nabuurschapslanden te ondersteunen door samenwerking te zoeken met maatschappelijke
organisaties, de private sector en lokale autoriteiten.

Externe actoren

Externe actoren oefenden aanzienlijke invloed uit op de nabuurschapsregio. Dit werd
aanvankelijk over het hoofd gezien, zowel door de Europese instituties als door de
EU-lidstaten, inclusief Nederland.

In het laatste deel van de evaluatie gaat IOB in op de invloed die externe factoren,
zoals derde landen, maar ook onvoorziene maatschappelijke ontwikkelingen hebben gehad
op de effectiviteit van het ENB. IOB concludeert dat NL tezamen met de andere lidstaten
deze invloed aanvankelijk onderschatte. Zo heeft Rusland volgens IOB op verschillende
momenten samenwerking tussen de EU en de OP-landen tegengewerkt. Hierbij merkt IOB
op dat door Rusland geboden steun regelmatig als aantrekkelijker werd gepercipieerd
omdat deze doorgaans niet gebonden was aan conditionaliteiten op democratische hervormingen.
Voor wat betreft de zuidelijke nabuurschapsregio wijst IOB vooral op de migratiecrisis
en extremisme als externe factoren die van invloed zijn op de effectiviteit van het
ENB. Ook geeft IOB het voorbeeld van Saudi-Arabië als zeer invloedrijke geopolitieke
speler in de regio, wier agenda vaak niet overeenkomt met die van Unie.

Volgend op deze conclusie komt IOB tot de aanbeveling dat Nederland de EU moet uitnodigen
reguliere updates te verzorgen over de invloed van externe actoren en factoren in
zowel de zuidelijke als de oostelijke nabuurschapslanden. Dit zou de Unie moeten helpen
bij het vaststellen van de mate van leverage en invloed die de EU in de nabuurschapsregio heeft.

Het kabinet deelt de observatie van IOB dat externe mogendheden in bepaalde nabuurschapslanden
invloed uitoefenen die niet altijd overeen komt met de belangen van de Unie. Hierbij
moet wel opgemerkt dat de relatie met geen enkel nabuurschapsland hetzelfde is. Daardoor
kunnen niet eenvoudig algemene conclusies worden getrokken over de invloed van externe
factoren en actoren in de nabuurschapsregio: hun invloed kan in de loop van de tijd
verschillende vormen aannemen, verschillen in intensiteit en zich op verschillende
thema’s richten.

Wel is het kabinet met IOB van mening dat een goede informatiepositie van de EU instellingen
en de EU lidstaten over dergelijke externe invloeden van belang is. De reguliere updates
waar IOB naar verwijst worden in feite al verzorgd, al wordt dat doorgaans vooral
per land gedaan in de daarvoor aangewezen raadswerkgroep, op het niveau van PSC of
COREPER. Ook worden strategische veiligheidsanalyses gedeeld door INTCEN. INTCEN is
een analytisch veiligheidsorgaan binnen de EU dat op basis van de bijdragen van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten van de Europese lidstaten, strategische analyses
opstelt ten behoeve van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, inclusief
op het gebied van terrorismebestrijding.

In de gehele nabuurschapsregio is de invloed van Rusland op de landen van het Oostelijk
Partnerschap waarschijnlijk het meest nadrukkelijk. Hoewel het kabinet van mening
is dat het Oostelijk Partnerschap (OP) gericht moet zijn op het vergroten van democratie
en welvaart in de OP-landen, moeten we onze ogen niet sluiten voor de geopolitieke
ambities van Rusland. Het kabinet is ervan overtuigd dat door middel van samenwerking
op diverse terrein de rechtsstaat en economie van de OP-landen zodanig kan worden
versterkt, waardoor zij weerbaarder zullen zijn tegen externe invloeden. Hetzelfde
geldt voor de zuidelijke nabuurschapsregio waar Iran en Saudi-Arabië de meest uitgesproken
regionale geopolitieke agenda nastreven.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok