Brief regering : Evaluatie Wet biometrie vreemdelingenketen

Nr. 18
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 november 2019

1. Inleiding

Op 27 juni jl. is de evaluatie van de Wet biometrie vreemdelingenketen (Wbvk) aangeboden
aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid; het evaluatieonderzoek is als bijlage
bij deze brief gevoegd1. Deze wet voorziet in een wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 om het gebruik van
biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen uit te breiden en zo de identiteitsvaststelling
van vreemdelingen te verbeteren (Stb. 2014, nr. 2).

De evaluatie volgt uit artikel II van de Wbvk, op grond waarvan binnen vijf jaar na
inwerkingtreding van deze wet (1 maart 2014) de Staten-Generaal een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk, en een standpunt inzake
de wenselijkheid van een gehele of gedeeltelijke voortzetting van de wet ontvangt.
De wet kent namelijk een horizonbepaling van zeven jaar op basis waarvan de bevoegdheid
om biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken op 1 maart 2021 vervalt (artikel
115 van de Vreemdelingenwet 2000).

In mijn reactie ga ik in op de belangrijkste conclusies uit de evaluatie, die mij
voldoende aanleiding geven om te concluderen dat voortzetting van de bevoegdheid om
biometrische kenmerken af te nemen en te verwerken wenselijk is. Volgend jaar zal
u het daartoe bestemde wetsvoorstel worden aangeboden.

2. Vragen in de evaluatie

In de evaluatie worden twee hoofdvragen gesteld. De eerste is in hoeverre de Wbvk
zijn doelen heeft bereikt. Het hoofddoel van de Wbvk is een verhoging van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid. Deze hoofdvraag
is aangevuld met twee daaraan gerelateerde vragen, die voortvloeien uit de motie van
het lid Strik c.s.2 die destijds in de Eerste Kamer is aangenomen en uit de aanbevelingen van de tussenevaluatie
van de Wbvk in 20173. Deze vragen zijn:

– In hoeverre is de Wbvk noodzakelijk gebleken voor en heeft zij daadwerkelijk geleid
tot bestrijding van identiteitsfraude?

– In hoeverre zijn de gegevens in de centrale database betrouwbaar en van voldoende
kwaliteit?

De tweede hoofdvraag betreft de relatie met de EU-verordeningen op het gebied van
het vreemdelingenbeleid en biometrie. Art. 106a, eerste lid, onder a, Vw2000 bepaalt
dat de wet alleen van toepassing is voor zover biometrie niet op grond van Europese
verordeningen kan worden afgenomen en verwerkt. Mochten alle categorieën vreemdelingen
die onder de reikwijdte van de Wbvk vallen ook onder de reikwijdte van EU-verordeningen
vallen, dan is de Wbvk overbodig geworden.

3. In welke mate bereikt de Wbvk zijn doelen?

In de Wbvk is geregeld dat, voor zover Europese verordeningen daarin niet voorzien,
er van een vreemdeling (niet-EU burger) tien vingerafdrukken en een gezichtsopname
kunnen worden afgenomen, dat de biometrische gegevens centraal worden opgeslagen (in
de Basisvoorziening vreemdelingen, BVV) en dat deze gegevens gekoppeld worden aan
één identiteit (via het V-nummer). Hierdoor wordt de betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling
en -registratie verhoogd en worden onregelmatigheden ten aanzien van identiteit tegen
gegaan. En dit leidt tot het hoofddoel van de wet: het verhogen van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid.

De conclusie van de evaluatie is dat er geen antwoord kan worden gegeven op de vraag
of de Wbvk doeltreffend is geweest, aangezien er vóór de inwerkingtreding van de wet
geen nulmeting heeft plaatsgevonden en de doelstellingen van de wet niet SMART zijn
geformuleerd. Daarnaast kunnen de effecten van de wet moeilijk worden beoordeeld omdat
er nog geen uniforme, ketenbrede registratie van onregelmatigheden heeft plaatsgevonden.
De evaluatie constateert echter ook dat ketenpartners unaniem het belang van de Wbvk
onderschrijven.

Reactie:

Ik onderschrijf de conclusie van de onderzoekers dat, vanwege de genoemde redenen
het niet mogelijk is om een objectief sluitend antwoord te geven op de vraag of de
Wbvk doeltreffend is geweest. De ervaringen van de ketenpartners met de Wbvk zijn
echter, zoals de evaluatie aangeeft, unaniem positief. ID-documenten kunnen veranderen,
kunnen vals of vervalst zijn, persoonsgegevens zoals naam en nationaliteit kunnen
wijzigen, maar vingerafdrukken wijzigen niet. Identificatie en verificatie op basis
van vingerafdrukken zijn dan ook aanzienlijk betrouwbaarder en eenvoudiger dan op
basis van documenten. Biometrische gegevens in de BVV kunnen 24 uur per dag en zeven
dagen in de week geraadpleegd worden. De koppeling van biometrie met een uniek V-nummer
in de BVV betekent dat een vreemdeling niet meer onopgemerkt onder verschillende identiteiten
in verschillende databestanden van ketenpartners kan voorkomen. Voor ketenpartners
– en ik deel hun mening – is het evident dat de Wbvk in grote mate bijdraagt aan een
verhoging van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid.

Naar aanleiding van de conclusie over het ontbreken van een uniforme, ketenbrede registratie
van onregelmatigheden in de tussenevaluatie in 2017 heeft de toenmalige Staatssecretaris
van Veiligheid en Justitie in zijn brief van 18 april 2017 aangegeven dat hij ernaar
streefde om de noodzakelijke gegevens binnen de Vreemdelingenketen op uniforme wijze
te registreren, zodat bij een vervolgevaluatie beter inzicht kan worden verkregen
in de effecten van de Wbvk. Hiertoe is een ketenbrede projectgroep gestart om – naast
het opzetten van een centrale monitor met betrekking tot de kwaliteit van de vingerafdrukken
in de BVV en advisering over verbetermogelijkheden in deze kwaliteit – te komen tot
een uniforme rubricering van opzettelijke en niet-opzettelijke onregelmatigheden in
de vreemdelingenketen. Deze projectgroep heeft haar werk afgerond in juni 2019 en
de genoemde rubricering is aan de ketenpartners ter beschikking gesteld.

Het blijkt evenwel dat het uniform registreren en rubriceren van onregelmatigheden
om die te kunnen herleiden tot de Wbvk niet eenvoudig te realiseren is. In de afrondende
fase van de evaluatie zijn door ketenpartners wel aan de genoemde projectgroep cijfers
gemeld over ID-onregelmatigheden. Het is echter niet goed mogelijk om te herleiden
of deze onregelmatigheden enkel op grond van biometrie zijn ontdekt of dat hier andere
factoren aan hebben bijgedragen. Ook is niet met zekerheid vast te stellen welke betrokken
vreemdelingen tot de doelgroep van de Wbvk behoorden. Het is daardoor niet mogelijk
om op grond van cijfers de doelmatigheid van de Wbvk te beoordelen.

De onderzoekers adviseren om het opzetten van een uniform gecategoriseerde registratie
van onregelmatigheden en een periodieke rapportage hierover als voorwaarde te stellen
voor continuering van de wet.

Nu de genoemde projectgroep haar werk heeft afgerond ben ik met Ketenpartners in gesprek
over de wijze waarop zij de onregelmatigheden kunnen gaan registreren. Belangrijk
is dat door registratie inzicht kan worden verkregen in de werking van de Wbvk. Tegelijk
moet er een vorm worden gevonden waarin de registratie kan plaats vinden zonder dat
de desbetreffende medewerkers (zoals de politieagent, de medewerker van de IND of
van de Koninklijke Marechaussee) te maken krijgen met onevenredig zware administratieve
lasten. Ondanks het belang dat ik aan de uniform gecategoriseerde registratie van
onregelmatigheden hecht, wil ik deze niet als voorwaarde voor voortzetting van de
Wbvk stellen. Ook zonder deze registratie zijn er voldoende redenen om de wet te continueren.
In paragraaf 6 kom ik daarop terug.

4. Betrouwbaarheid en kwaliteit van de gegevens in de BVV

De evaluatie constateert dat er na de tussenevaluatie in 2017 stappen zijn gezet voor
wat betreft het opzetten van een kwaliteitssysteem voor monitoring van en sturing
op de kwaliteit van biometrische gegevens. Alle vingerafdrukken in de BVV zijn voorzien
van kwaliteitsscores. Er zijn verbeterslagen gemaakt in de kwaliteit van de geregistreerde
vingerafdrukken door het in gebruik nemen van nieuwe systemen. Tegelijk constateert
de evaluatie dat de kwaliteit van de afgenomen biometrie niet verder verbetert maar
eerder licht lijkt af te nemen.

Reactie:

Zoals de evaluatie aangeeft, zijn er belangrijke stappen gezet in de

kwaliteitsverbetering van de biometrie, onder meer door het instellen van een ketenbrede
werkgroep die zich richt op de kwaliteit van de biometrische gegevens in de BVV. Vingerafdrukken
in de BVV zijn voorzien van kwaliteitsscores, zodat de kwaliteit beter kan worden
gemonitord en er eventueel kan worden ingegrepen wanneer de kwaliteit vermindert.
Belangrijk is dat de ingebruikname van nieuwe systemen door de Koninklijke Marechaussee,
de Nationale Politie, het Ministerie van Buitenlande Zaken en het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers, alsmede de vervanging van het centrale biometrieregister in de
BVV, de kwaliteit sinds 2014 op een structureel hoger niveau heeft gebracht. Ik herken
mij dan ook niet in het beeld dat de kwaliteit van de afgenomen biometrie lijkt af
te nemen.

Het belang van betrouwbare, kwalitatief goede gegevens in de BVV kan nauwelijks worden
overschat en blijft voor mij een belangrijk aandachtspunt. De BVV is de centrale datavoorziening,
die continu beschikbaar is voor alle ketenpartners, die daarmee over dezelfde informatie
kunnen beschikken. De aanbevelingen die de evaluatie doet om de kwaliteit nog verder
te verhogen, zoals het opstellen van een benchmark door technische experts, het opstellen
van technische richtlijnen inzake de kwaliteit van afname-processen en een investering
op bestuurlijk niveau in gedegen kwaliteitsmanagement, neem ik daarom over.

5. Maken EU-verordeningen de Wbvk overbodig?

De Wbvk is van toepassing voor zover EU-verordeningen niet voorzien in afname en verwerking
van gezichtsopnames en vingerafdrukken (art. 106a, eerste lid, Vw2000) dan wel in
het verifiëren van de authenticiteit van een vreemdelingendocument of van de identiteit
van een vreemdeling (art. 106a, tweede lid, Vw2000). De evaluatie concludeert dat
de analyse van Europese ontwikkelingen vooralsnog geen uitsluitsel levert over de
noodzaak van de Wbvk.

Reactie:

In de afgelopen vijf jaar hebben zich belangrijke ontwikkelingen op EU-niveau voorgedaan
die betrekking hebben op biometrie. De evaluatie schetst deze ontwikkelingen uitgebreid.
Het gaat om de wijziging van het Visuminformatiesysteem (VIS), EURODAC en de invoering
van het Entry/Exit systeem (EES). In toenemende mate wordt de reikwijdte van de EU-verordeningen
met betrekking tot biometrie in de vreemdelingenketen vergroot en daarmee de reikwijdte
van de Wbvk verkleind.

Een nadere analyse laat evenwel zien dat er nog categorieën vreemdelingen zijn die
niet zijn gedekt door Europese verordeningen. Dat betreft in ieder geval vreemdelingen
die het examen inburgering buitenland afleggen en vreemdelingen die een aanvraag indienen
om een machtiging tot voorlopig verblijf en/of een verblijfsvergunning regulier.

Daarnaast maken de EU-verordeningen niet alle proces overstijgende toepassingen van
biometrie mogelijk. Als bijvoorbeeld een vreemdeling in EURODAC geregistreerd staat,
terugkeert en dan een machtiging tot voorlopig verblijf aanvraagt, mag in dat kader
niet in EURODAC worden gekeken. De wet blijft derhalve ook nodig om te waarborgen
dat biometrie door de hele keten te gebruiken is voor alle processen.

De conclusie is dan ook dat EU-verordeningen de Wbvk niet volledig vervangen.

6. Voortzetting Wbvk

Nu de EU-verordeningen de Wbvk niet volledig vervangen, moet de vraag beantwoord worden
of voortzetting van de Wbvk wenselijk is.

De evaluatie concludeert dat, hoewel een duidelijk kwantitatief beeld van de te bestrijden
problematiek en de mate waarin de Wbvk hierin ondersteuning biedt niet verkregen kan
worden, moet worden vastgesteld dat:

a. partijen in de vreemdelingenketen unaniem het belang van de Wbvk onderschrijven;

b. het gebruik van de BVV en de daarin geregistreerde (biometrische) gegevens een integraal
onderdeel is van alle processen;

c. de Wbvk aansluit op diverse Europese ontwikkelingen en er gebruik gemaakt wordt van
Europese systemen.

Ik deel deze observaties van de onderzoekers. De Wbvk maakt het mogelijk om de identiteit
van een vreemdeling eenduidig vast te stellen en daarna ook eenvoudig en betrouwbaar
te verifiëren. Zoals eerder aangegeven, wijzigen vingerafdrukken niet, in tegenstelling
tot persoonsgegevens, zoals naam en nationaliteit, en documenten die bovendien vals,
vervalst of van een andere vreemdeling kunnen zijn. Koppeling van de biometrische
gegevens aan één V-nummer in de BVV en het continu kunnen raadplegen van de BVV blijven
dan ook essentieel voor een goede uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 en de bestrijding
van identiteitsfraude. Het maakt het mogelijk dat steeds door alle Ketenpartners de
identiteit van de vreemdeling onomstotelijk kan worden vastgesteld.

Ik wil in dit verband ook benadrukken dat het vaststellen en registreren van de juiste
identiteit niet alleen van belang is voor de overheid. Ook voor vreemdelingen zelf
is het belangrijk dat hun identiteit ondubbelzinnig en juist is vastgesteld en geregistreerd.
Hiermee worden bonafide vreemdelingen beschermd tegen malafide vreemdelingen die zich
kunnen presenteren onder de identiteit van een ander.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol