Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de berichtgeving van RTV Oost over het mijnbouwbeleid

Nr. 193 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2019

Op 4 november 2019 heeft RTV Oost een bericht1 gepubliceerd over het mijnbouwbeleid. Op 5 november 2019 heeft uw Kamer mij verzocht
om hier voor het eerstvolgende algemeen overleg Mijnbouw/Groningen op te reageren.
Hierbij voldoe ik aan uw verzoek.

Ik heb het bericht en de daarop volgende berichten van RTV Oost met interesse en ook
met enige zorg gelezen. In de berichtgeving – die is gebaseerd op onderzoeksjournalistiek
– wordt gesignaleerd dat het mijnbouwbeleid in Nederland niet is gebaseerd op een
solide basis. Ik herken dit beeld niet. Het mijnbouwbeleid dat ik voorsta heeft als
uitgangspunt dat mijnbouw mogelijk is zolang dit veilig en verantwoord kan.

Uit de berichtgeving heb ik drie belangrijke punten gehaald. Deze punten zijn in de
berichtgeving aan de hand van de zoutwinning, gaswinning en waterinjectie naar voren
worden gebracht. Het eerste punt betreft de vergunningverlening. Het gaat dan om het
stelsel van vergunningen voor mijnbouw, het proces van de vergunningverlening, de
mijnbouwbedrijven en mijn rol daarbij. Het tweede punt gaat over het toezicht van
Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en het naleven van Europese regelgeving. Het derde
punt gaat over data van de mijnbouwactiviteiten en de transparantie daarvan. Ik zal
in deze brief de drie bovengenoemde punten behandelen.

Mijnbouwvergunningsbeleid, de mijnbouwbedrijven en de rol van EZK

Mijnbouwbedrijven werken niet in opdracht van mij. Ik ben bevoegd gezag voor het geven
van mijnbouwvergunningen. Mijnbouwbedrijven kunnen het initiatief nemen om bodemschatten
te winnen en moeten daarvoor een vergunning aanvragen. De bedrijven moeten een deel
van de opbrengsten van de mijnbouwactiviteiten in de vorm van afdrachten en belasting
betalen aan de Nederlandse Staat.

Mijnbouwbedrijven moeten beschikken over verschillende vergunningen voordat zij hun
activiteiten mogen ondernemen. De vergunningverlening voor mijnbouw is grotendeels
geregeld in de Mijnbouwwet, het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling. De milieugevolgen
van mijnbouwactiviteiten zijn geregeld via de omgevingsvergunning op grond van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Om een omgevingsvergunning te krijgen moet een mijnbouwbedrijf mij hierover eerst
een mededeling over het project toesturen. Vervolgens wordt door mij beoordeeld of
een milieueffectrapportage (MER) moet worden opgesteld. Indien de verwachte hoeveelheid
gas per dag hoger is dan de drempel waarde (500.000 Nm3) dient in ieder geval een
MER te worden opgesteld. In het verleden is dit ten onrechte een enkele keer niet
gedaan. Er zijn echter ook situaties waarbij de gaswinning dateert van voor de inwerkingtreding
van de MER-richtlijn. Daarom is in deze gevallen geen MER opgesteld.

In de berichtgeving wordt gesteld dat bedrijven onder de verplichting tot het opstellen
van een MER uit proberen te komen door een lagere productie op te geven en dan in
een later stadium de productie op te voeren. Ik hanteer de lijn dat bij een eventuele
productieverhoging alsnog een MER moet worden opgesteld. Totdat de vergunning is aangepast,
mag een bedrijf niet meer produceren dan eerder is toegestaan. Een voorbeeld hiervan
is de omgevingsvergunning voor de verhoging van de gasproductie van Vermilion in Wapse.2

In de berichtgeving wordt de MER-plicht ook direct gekoppeld aan het winningsplan,
maar dat is niet juist. Het winningsplan beschrijft de te verwachten productievolumes
over een aantal jaren. De drempelwaarde voor de MER gaat uit van maximale productie
per dag. Deze maximale dagproductie wordt vastgelegd in de omgevingsvergunning en
niet in het winningsplan. Het winnen van meer gas leidt niet per definitie tot verhoging
van de maximale dagproductie. In dat geval kan worden volstaan met een aanpassing
van het winningsplan.

In de berichtgeving wordt een MER gekoppeld aan de bewijslast omtrent mijnbouwschade.
Ik zie dit verband niet. Tevens ben ik niet, zoals het bericht stelt, verantwoordelijk
voor mijnbouwschade. Het mijnbouwbedrijf is hiervoor aansprakelijk.3 Op dit moment kan een burger, die geconfronteerd wordt met schade, zich melden bij
het mijnbouwbedrijf voor vergoeding. Indien de burger aanvullend advies wil, kan deze
zich wenden tot een wettelijk ingestelde commissie, namelijk de Technische commissie
bodembeweging (Tcbb). Deze zal de schade onderzoeken en zich uitspreken over het causale
verband. Vervolgens zal het mijnbouwbedrijf mijnbouwschade moeten vergoeden. Ik ben
op dit moment bezig om te komen tot een landelijk aanpak4 voor mijnbouwschade. Het uitgangspunt hierbij is een onafhankelijke beoordeling en
afhandeling van de schade waarbij de burger ontzorgd wordt.

Een belangrijk onderdeel van de vergunningen is het winningsplan. Dit is een zorgvuldig
onderbouwd plan op basis waarvan ik een besluit neem over de winning. In het algemeen
geldt dat er bij het bepalen van toekomstige productie, bodembeweging en bodemdaling
wordt gewerkt met (geologische) onzekerheden. Als voorbeeld wordt daarom in winningsplannen
gewerkt met een laag, verwacht en hoog productie-scenario. Vervolgens wordt bij de
risicobepalingen door TNO uitgegaan van het hoge productie-scenario (worst-case).

Het is niet vreemd als een winning uiteindelijk anders verloopt dan wat voorafgaand
aan de winning is beschreven en berekend in het winningsplan. Het is daarom ook niet
vreemd dat winningsplannen moeten worden geactualiseerd en dat gegevens in die plannen,
onderliggende rapporten en ook de concepten daarvan, veranderen, omdat er nieuwe inzichten
ontstaan.

Voor de beoordeling van een winningsplan en de advisering daarop zijn de afwegingsgronden
uit artikel 36 van de Mijnbouwwet van belang. Ik maak hierbij gebruik van verschillende
in de Mijnbouwwet aangemerkte adviseurs, te weten SodM, de Tcbb, provincies, gemeenten,
waterschappen en de Mijnraad. De verschillende bevoegdheden, verantwoordelijkheden
en invalshoeken van deze adviseurs omvatten het gehele palet aan te beoordelen aspecten
en de afwegingsruimte die ik op grond van de Mijnbouwwet heb.

SodM adviseert mij over de veiligheid voor mens en milieu en de doelmatigheid van
de winning. SodM of ik kunnen daarvoor advies vragen aan TNO over de geologische aspecten
en berekeningen. De Tcbb adviseert mij over de verwachte gevolgen van de ingeschatte
bodembeweging in termen van schade. De decentrale overheden hebben regionale en lokale
kennis en kunnen deze inbrengen over bijvoorbeeld de nadelige gevolgen van de verwachte
bodemdaling in het desbetreffende gebied. Met name de veiligheid van omwonenden, de
te verwachten effecten op aanwezige bebouwing of infrastructurele werken of de functionaliteit
daarvan en de effecten op natuur en milieu zijn van belang voor de afweging die ik
moet maken in het besluit om mijnbouwactiviteiten toe te staan. De Mijnraad wordt
als laatste van de adviseurs gevraagd om, alles overziend, een advies te geven.

Besluitvorming over een onderwerp als mijnbouw vergt een zorgvuldige afweging van
belangen. Alle adviezen dragen hier aan bij. Tevens zorgt een zorgvuldig proces met
betrokkenheid van burgers en medeoverheden voor meer draagvlak voor een besluit, ook
wanneer zij geen gelijk krijgen. De betrokkenheid van decentrale overheden en omwonenden
is gewaarborgd in de Mijnbouwwet.

Uw Kamer is over het vergunningenstelsel voor mijnbouw en de toekomstige Omgevingswet
per brief geïnformeerd op 28 juni 20185.

De berichtgeving geeft aan dat een afgegeven vergunning niet zomaar kan worden ingetrokken.
Ik kan in het uiterste geval altijd een vergunning intrekken of juist niet verlengen.
Maar zover hoeft het niet te komen. Een aantal jaren geleden is de Mijnbouwwet gewijzigd,
waardoor deze meer ruimte biedt om bij het verlenen van opsporings- of winningsvergunningen
rekening te houden met (gewijzigde) maatschappelijke inzichten6. Zo kunnen bijvoorbeeld gewijzigde inzichten in en de manier waarop de aanvrager
van plan is om de activiteiten te verrichten, waaronder de daarbij te gebruiken technieken
of stoffen, een reden zijn om een vergunning niet te verlenen, om deze te wijzigen
of in te trekken. Ook kan een vergunning worden gewijzigd en kunnen er beperkingen
of voorschriften worden verbonden aan de vergunning.

Rol van Staatstoezicht op de Mijnen en naleven Europese regelgeving over waterinjectie

Naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) over de
gaswinning in Groningen is SodM versterkt, heeft het een eigen onderzoeksbudget gekregen
en is het onafhankelijk gepositioneerd7. Dit heeft geresulteerd in een risicogerichte toezichthouder die kritisch kijkt naar
de veiligheid van mens en milieu bij mijnbouwactiviteiten. SodM initieert en maakt
gebruik van wetenschappelijk onderzoek. SodM prioriteert haar activiteiten op basis
van risico’s en treedt waar nodig op. Voorbeelden hiervan zijn het verscherpte toezicht
op de zoutwinning van Nouryon en het handhavingstraject met betrekking tot het gebruik
van diesel en naleving van de REACH richtlijn8.

Bij de oliewinning van NAM in Schoonebeek (Drenthe) komt productiewater vrij. Dit
water wordt in Twente nabij Rossum en Weerselo in voormalige gasvelden geïnjecteerd.
De waterinjectie in Twente vindt plaats op grond van een omgevingsvergunning voor
onbepaalde duur. Conform deze vergunning moet NAM iedere zes jaar de verwerkingsmethode
evalueren. NAM heeft deze evaluatie in 2016 uitgevoerd. Uit de evaluatie is gebleken
dat waterinjectie nog steeds de meest geschikte wijze van verwerking is. Onafhankelijke
adviseurs zoals kennisinstituut Deltares, TNO en de Commissie voor de milieueffectrapportage
hebben de conclusies uit het eindrapport bevestigd. Uw Kamer is hierover per brief
geïnformeerd9.

In de berichtgeving wordt gesteld dat het injecteren van het afvalwater niet conform
Europese regelgeving is. In april 2019 is een Europees richtsnoer10 tot stand is gekomen over de best beschikbare technieken voor de olie- en gasindustrie.
De injectie van afvalwater heeft in dit richtsnoer de voorkeur gekregen boven de zuivering
daarvan.

In de berichtgeving wordt genoemd dat de injectie van afvalwater niet conform regelgeving
plaatsvindt, omdat afvalwater niet in hetzelfde ondergrondse voorkomen wordt terug
geïnjecteerd. Het klopt dat het ondergrondse voorkomen in Schoonebeek niet hetzelfde
is als het ondergrondse voorkomen in Overijssel. De injectie van afvalwater in Overijssel
wordt volgens de uitgangspunten van het landelijk afvalverwerkingsplan 2 (LAP-2, 2009–2021)
uitgevoerd11. Het afwegingskader waarmee een milieuhygiënische vergelijking wordt gemaakt tussen
een bovengrondse verwerkingsroute en het injecteren van bodemvreemde stoffen in de
diepe ondergrond is hier toegepast en door de Commissie voor de MER beoordeeld tijdens
de MER-procedure die vooraf ging aan de oorspronkelijke vergunningverlening voor deze
activiteit. De waterinjectie vindt plaats conform de wettelijke vereisten.

Het beeld dat in het artikel wordt gegeven dat het geïnjecteerde afvalwater op de
langere termijn door opstuwing aan de oppervlakte kan komen is moeilijk te onderbouwen.
Door de voormalige gaswinning aldaar is de druk in het «lege» gasveld beduidend lager
geworden. Zolang tijdens de waterinjectie de oorspronkelijke druk niet overschreden
wordt, kan worden aangenomen dat het injectiewater of resterende gassen niet kunnen
ontsnappen uit het reservoir. SodM deelt de zorg die in het artikel wordt genoemd
over de afvalwaterinjectie dan ook niet.

Data van mijnbouw en transparantie

In de berichtgeving wordt gesteld dat het beleid, de vergunningverlening en het toezicht
gebaseerd zijn op gegevens die afkomstig zijn van de mijnbouwbedrijven. Deze gegevens
worden volgens het artikel niet structureel gecontroleerd en daardoor wordt er op
basis van onjuiste gegevens onjuiste beslissingen genomen. Mijnbouwbedrijven hebben
de verplichting om bepaalde gegevens te leveren. Over het algemeen doen bedrijven
dat ook. Dat is namelijk ook in hun eigen belang, omdat bewust foute gegevens aanleveren
fraude is, en daarmee strafbaar. SodM meldt mogelijk strafbare feiten bij het Openbaar
Ministerie.

Ik heb eerder aangegeven dat ik bij de vergunningverlening gebruik maak van verschillende
adviseurs. Deze adviseurs beschikken ook over eigen gegevens, modellen en kennis.
De adviseurs zijn niet enkel afhankelijk van de gegevens van de mijnbouwbedrijven.

SodM is verantwoordelijk voor goed toezicht en advisering aan mij op basis van deugdelijke
feiten. De toezichthouder is van mening dat het bestaande systeem van dataverzameling
werkt en hen in staat stelt om goed toezicht te houden. Naast de data die door de
mijnbouwbedrijven worden geleverd, gebruikt SodM ook andere gegevens en verzamelt
ook zelf gegevens via inspecties. Als blijkt dat ondernemingen zich niet aan de gestelde
eisen houden dan kan SodM handhavend optreden en de productie stil leggen.

Op basis van de artikelen 111 en 112 van het Mijnbouwbesluit leveren de mijnbouwbedrijven
maandelijks gegevens aan TNO. Het betreft de productie per put, het verbruik/vernietiging
per installatie, afvoer per vergunning en de injectie en terugwinning (bij opslag)
per voorkomen. De productiecijfers worden via een geautomatiseerd proces ingenomen.
TNO doet zowel geautomatiseerd als handmatig controles op de correctheid en de consistentie
van de cijfers. Men zorgt ervoor dat de productiecijfers worden geleverd volgens de
in de Mijnbouwwet gestelde termijn. TNO publiceert deze gegevens op de website www.nlog.nl. Ik heb uw Kamer naar aanleiding van Kamervragen hierover per brief geïnformeerd12.

Ik vind dat de gegevens over mijnbouw voor iedereen beschikbaar moeten zijn. Het is
daarbij ook logisch dat er bepaalde gegevens vanuit concurrentieoverwegingen bedrijfsvertrouwelijk
zijn. Ik ben tijdens het Algemeen Overleg over mijnbouw op 3 oktober 2019 nader op
deze informatievoorziening ingegaan. Technisch gezien is de informatie er. In vergelijking
met het buitenland is er over de ondergrond van Nederland veel bekend en ook publiekelijk
beschikbaar. De informatie is echter nog niet goed te vinden. Ik vind het cruciaal
dat informatie over datgene wat er onder de grond gebeurt publieksvriendelijk toegankelijk
is. Burgers lezen in de berichtgeving verontrustende verhalen en als zij zich nader
willen informeren dan moet dat op een gemakkelijke manier kunnen.

Ik heb uw Kamer ook toegezegd de informatievoorziening te verbeteren. TNO is op mijn
verzoek hiermee al enige tijd bezig. De voortgang daarvan is te lezen op de startpagina
van de website www.nlog.nl onder het kopje «Release notes». Bovendien wordt sinds kort op de website13 van de rijksoverheid uitleg gegeven over gaswinning in kleine velden en waar informatie
te vinden is over de achtergronden daarvan. Daarnaast wordt op mijn verzoek ook gewerkt
aan een website waarop de mijnbouwvergunningen eenvoudig te vinden zijn14. Deze website gaat begin 2020 online.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes