Brief regering : Rapporten Periodiek beeld terugkeer 2018 en Informatieoverdracht in de asielketen

29 344 Terugkeerbeleid

Nr. 2545 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2019

Met deze brief bied ik u het rapport aan van een onderzoek dat de Inspectie voor Justitie
en Veiligheid (verder de Inspectie) heeft uitgevoerd naar informatieoverdracht in
de asielketen1. Dit onderzoek is samen met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna de IGJ)
uitgevoerd.

Daarnaast bied ik u hierbij het Periodiek beeld Terugkeer 2018 aan2. Dit periodiek beeld verschaft een overzicht van de bevindingen tijdens de inspecties
die in 2018 zijn uitgevoerd in gevallen waarin een vreemdeling begeleid of gedwongen
is om Nederland te verlaten.

Gelet op de inhoudelijke verbondenheid van de onderwerpen van beide rapporten heb
ik ervoor gekozen u deze rapporten en mijn reactie op beide rapporteren tegelijkertijd
aan te bieden. Ik zal eerst elk rapport samenvatten en de aanbevelingen geven, waarna
ik de aanbevelingen, vanwege de samenhang, per onderwerp zal behandelen.

Samenvatting van het rapport Informatieoverdracht in de asielketen

In 2013 en 2017 hebben de Inspectie en de IGJ onderzoek gedaan naar twee ernstige
incidenten binnen de migratieketen. De menselijke factor speelde daarin een belangrijke
rol: informatie werd niet goed vastgelegd, niet goed begrepen of geïnterpreteerd en
ook de overdracht van informatie tussen ketenpartners verliep niet vlekkeloos. In
reactie op de uitkomsten van beide onderzoeken is door mijn ambtsvoorganger toegezegd
maatregelen te treffen om de informatieoverdracht tussen ketenpartners te verbeteren.
Medio 2018 zijn beide Inspecties een nieuw onderzoek gestart naar de uitwerking van
deze verbetermaatregelen die vanaf 2013 in gang zijn gezet om de informatieoverdracht
binnen de keten te verbeteren.

Aanbevelingen

Met betrekking tot de informatie-uitwisseling binnen de keten bevelen de Inspecties
het volgende aan, aan de directie Regie Migratieketen van het DG Migratie van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid, in samenspraak met de betrokken uitvoerende
ketenpartners:

• Gebruik de kennis en ervaring die wordt opgedaan bij de ontwikkeling en toepassing
van SIGMA3 voor de ontwikkeling van een informatieknooppunt dat de gehele vreemdelingenketen omvat.

• Verbeter het functioneren van het informatieknooppunt SIGMA; maak daartoe één ketenpartner
verantwoordelijk voor de bruikbaarheid van de in SIGMA opgenomen items.

• Leg de verantwoordelijkheid voor bepaalde items voor SIGMA exclusief bij aangewezen
ketenpartners die beschikken over de kennis en – waar nodig – de instrumenten om relevante
informatie te verzamelen en te registreren.

• Verbeter, met inachtneming van de toepasselijke regelgeving, de registratie van gezondheidskenmerken
in SIGMA op een zodanige wijze dat aan uitvoerders in de asielketen een duidelijk
handelingsperspectief wordt gegeven.

• Maak met uitvoerders die geen ketenpartner zijn afspraken over de informatie-uitwisseling
in het terugkeerproces; waarborg dat relevante informatie van deze uitvoerders ook
in SIGMA wordt opgenomen.

• Stimuleer het gebruik van SIGMA door alle ketenpartners en in alle fasen van het terugkeerproces.

• Waarborg dat uitvoerende medewerkers eenzelfde beeld hebben van het doel en belang
van de vastlegging van gegevens ten behoeve van andere gebruikers van SIGMA.

• Stimuleer en faciliteer contacten tussen medewerkers van verschillende ketenpartners,
zodat zij kennis kunnen nemen van elkaars werkprocessen en de informatie-uitwisseling
die voor de uitvoering van die processen noodzakelijk is.

• Evalueer het doel en de gewenste opbrengst van ketenconferenties en bepaal op grond
daarvan de inhoud en doelgroep.

• Bied opleidingen «ketenbreed» aan en evalueer de effectiviteit daarvan. Betrek daarbij
de bevindingen uit dit onderzoek dat kennis van elkaars functie en werkproces positieve
invloed heeft op de bereidheid tot het delen van informatie en de toegevoegde waarde
daarvan.

Daarnaast zijn er specifieke aanbevelingen ten aanzien van medische dossiervoering
en -informatieoverdracht:

Aan GZA4, Detentiecentra en Penitentiaire inrichtingen (hierna PI):

• Zorg voor voldoende overzichtelijkheid en navolgbaarheid in de medische dossiervoering;

Aan GZA:

• Maak overkoepelende afspraken over de structurele kwaliteitsbewaking van de dossiervoering.

Aan de PI:

• Zorg voor naleving van de werkafspraken over de kwaliteitsbewaking van de dossiervoering.

Aan de bij het opstellen van de Handreiking5 betrokken partijen:

• Verhelder zo nodig nut en noodzaak van de handreiking en draag zorg voor eventuele
verdere implementatie.

Aan GZA en DJI:

• Zie erop toe dat toestemmingsformulieren standaard zorgvuldig worden verwerkt in de
patiëntendossiers;

• Draag zorg voor duidelijke werkafspraken over de toepassing van het toestemmingsformulier
en communiceer deze naar alle betrokken ketenpartners.

Aan DJI en COA:

• Maak overplaatsingen tijdig bekend zodat de continuïteit van zorg kan worden gewaarborgd.

Aan DJI:

• Zorg dat afspraken over dossieroverdracht, zoals de 24/7-bereikbaarheid van de Praktijklijn,
bekend zijn en zie toe op naleving van deze afspraken.

Aan GZA:

• Zorg voor een (pro)actieve rol bij het bieden van handelingsperspectief aan ketenpartners.
Dat kan bijvoorbeeld door het stimuleren, ontwikkelen en faciliteren van een inhoudelijke
dialoog tussen zorgprofessionals en medewerkers met andere taken en verantwoordelijkheden
binnen de asielketen.

Samenvatting van het rapport Periodiek beeld terugkeer 2018

Het Periodiek beeld terugkeer 2018 is een overzicht van de bevindingen tijdens de
inspecties die in 2018 zijn uitgevoerd in gevallen waarin een vreemdeling begeleid
of gedwongen is om Nederland te verlaten.

Sinds 2014 voert de Inspectie het toezicht op terugkeer uit. De Inspectie concludeert
dat het beeld dat uit vijf jaren toezicht ontstaan is, inmiddels stabiel en bestendig
is. Hoewel de Inspectie opnieuw concludeert dat er op onderdelen verbeteringen zijn
te realiseren in de wijze waarop de terugkeer wordt voorbereid, met name als het gaat
om het uitwisselen van relevante informatie tussen de betrokken organisaties, wordt
tegelijkertijd vastgesteld dat de uitvoering van het terugkeerbeleid ook in 2018 als
regel op een zorgvuldige, veilige en humane wijze heeft plaatsgevonden en risico’s
naar behoren worden beperkt.

Aanbevelingen:

Met betrekking tot het vervoersproces beveelt de Inspectie het volgende aan, aan de
samenwerkende uitvoerders in het terugkeerproces:

• Borg de tijdige aankomst op de locatie van vertrek, in overeenstemming met de hiervoor
geldende norm;

• Verbeter daartoe de informatiepositie van DV&O medewerkers die het vervoersproces
ten uitvoer leggen;

• Maak sluitende afspraken tussen DV&O en Kmar, zodanig dat vreemdelingen direct na
aankomst op Schiphol door de Kmar kunnen worden overgenomen, ook in situaties waarin
het vertrek vanaf Schiphol in de vroege ochtend is gepland;

• Zie toe op naleving van de bestaande afspraken tussen de ketenpartners over de taakverdeling
in het kader van (de voorbereiding van) het vervoersproces;

• Maak afspraken met niet-ketenpartners over de taakverdeling in het kader van (de voorbereiding
van) het vervoersproces.

Met betrekking tot het vluchtproces beveelt de Inspectie het volgende aan, aan de
DT&V en de Kmar:

• Beschrijf voorafgaand aan de uitzetting de eventuele bijzonderheden bij de overdracht
van de vreemdeling aan de autoriteiten van het ontvangende land en waarborg dat deze
beschrijving tijdens de uitzetting voor de Kmar beschikbaar is.

Met betrekking tot de informatie-uitwisseling binnen de keten beveelt de Inspectie
het volgende aan, aan de directie Regie Migratieketen van het DG Migratie van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid, in samenspraak met de betrokken uitvoerende
ketenpartners:

• Verbeter het functioneren van het informatieknooppunt SIGMA; maak daartoe één ketenpartner
verantwoordelijk voor de bruikbaarheid van via SIGMA beschikbare terugkeergegevens
als geheel;

• Leg de verantwoordelijkheid voor bepaalde gegevensbestanddelen exclusief bij aangewezen
ketenpartners die beschikken over de kennis en – waar nodig – de instrumenten om relevante
informatie te verzamelen en te registreren;

• Verbeter de registratie van gezondheidskenmerken die via SIGMA beschikbaar komen zodanig
dat uitvoerders in het terugkeerproces een duidelijk handelingsperspectief wordt gegeven;

• Maak met uitvoerders die geen ketenpartner zijn afspraken over de informatie-uitwisseling
in het terugkeerproces; waarborg dat relevante informatie van deze uitvoerders ook
via SIGMA beschikbaar komt voor de uitvoerders in het terugkeerproces;

• Stimuleer het gebruik van SIGMA door alle ketenpartners en in alle fasen van het terugkeerproces;

• Waarborg dat uitvoerende medewerkers eenzelfde beeld hebben van het doel en belang
van de vastlegging van gegevens die via SIGMA beschikbaar zijn voor het terugkeerproces;

• Stimuleer en faciliteer contacten tussen medewerkers van verschillende ketenpartners,
zodat zij kennis kunnen nemen van elkaars werkprocessen en de informatie-uitwisseling
die voor de uitvoering van die processen noodzakelijk is.

Reactie op beide rapporten

Het voornemen van de Inspectie om het toezicht op terugkeer in de toekomst te beperken
tot een vorm en intensiteit die past bij de risico’s doet mij deugd. De inspanningen
die door velen zijn verricht om het vertrekproces te verbeteren hebben tot een zichtbaar
beter en stabiel resultaat geleid. Uiteraard is er bij elk proces altijd ruimte voor
verbetering en de aandacht daarvoor moet niet verslappen.

Het rapport over Informatieoverdracht laat zien welke stappen de migratieketen sinds
2013 heeft gezet. Zonder een goede informatieoverdracht kan een keten niet functioneren.
Binnen de migratieketen, met zijn veelheid aan partners en processen, heeft dit onderwerp
de voortdurende aandacht. Er wordt veel tijd en energie gestoken om ervoor te zorgen
dat medewerkers op het juiste moment over de juiste informatie kunnen beschikken.

De migratieketen heeft de afgelopen jaren hard gewerkt om deze informatie-uitwisseling
zoveel mogelijk te digitaliseren. Het Programma Keteninformatisering heeft de centrale
componenten opgeleverd om deze uitwisseling mogelijk te maken. Het uitgangspunt daarbij
is om de voor de uitvoering van het primaire proces relevante informatie 24/7 beschikbaar
te hebben, het zogenoemde Vreemdelingenbeeld.

Het werken met een 24/7 beschikbaar Vreemdelingenbeeld vereist niet alleen aanpassingen
in de centrale IV-componenten, maar vooral ook aanpassingen van processen, werkwijze
en informatiesystemen van ketenpartners. Daarbij dient juist ook aandacht te zijn
voor de werkprocessen en de kwaliteit van de registratie. Werkinstructies moeten worden
aangepast en medewerkers op de werkvloer moeten het belang van de vastlegging van
gegevens onderkennen en begrijpen dat gegevens die zij vastleggen ook beschikbaar
komen voor collega’s in de migratieketen als dat voor hun uitvoering relevant is.

De digitalisering beperkt zich niet alleen tot het vertrekproces, voorwerp van onderzoek
in beide rapporten. Op dit moment worden meerdere processen ondersteund met de loketvoorziening
SIGMA en gewerkt aan de processen Inbewaringstelling, Dublin en artikel 64 Vreemdelingenwet
(uitstel van vertrek om medische redenen). Komende jaren wordt voortvarend verder
gewerkt om zoveel mogelijk processen te digitaliseren. Digitalisering is een goed
middel om informatie snel en gestructureerd beschikbaar te krijgen. Systemen zijn
echter altijd ondersteunend. Fouten kunnen altijd gemaakt worden. Het blijft de professionaliteit
en verantwoordelijkheid van de medewerker om de informatie te duiden en bij onduidelijkheid
contact te zoeken met de collega’s om het juiste handelingsperspectief te krijgen.

Reactie op de aanbevelingen

De aanbevelingen die zien op de verbetering van (het gebruik van) SIGMA

Zoals ook gemeld door de Inspectie in het rapport Informatieoverdracht heeft er een
kwaliteitsmeting van SIGMA-gegevens plaatsgevonden in de processen gedwongen vertrek
en zelfstandig vertrek onder toezicht. Deze kwaliteitsmeting heeft op meerdere vlakken
al voor het verschijnen van de rapporten tot acties geleid, er is bijvoorbeeld geconstateerd
dat sommige werkinstructies niet conform afspraak waren opgesteld. Voorts is het belang
van een juiste en eenduidige registratie onderkend en zijn de afspraken in dat kader
aangescherpt. Ook is het belang van regelmatige kwaliteitsmetingen onderkend. Op dit
moment loopt er binnen de migratieketen een project Datakwaliteit organisatieoverstijgende
gegevens. Dit project levert onder meer een PDCA-cyclus6 voor datakwaliteit op waarin kwaliteitsmetingen structureel worden geborgd. Deze
cyclus zal naar verwachting bijdragen aan een voortdurende verbetering van de kwaliteit
van de gegevens die onder andere via SIGMA worden gedeeld en daarmee verbetering van
de tijdigheid, actualiteit en volledigheid van de beschikbare informatie voor de medewerker
die op dat moment die gegevens nodig heeft.

De aanbevelingen die zien op het versterken van de kennis van medewerkers op elkaars
werkprocessen

Deze aanbevelingen worden overgenomen en zijn overigens voor een deel al in praktijk
gebracht. Zo heeft er onlangs een evaluatie plaatsgevonden van de laatste ketenconferentie
en wordt gewerkt aan een nieuwe opzet van ketenconferenties.

Het aanbieden van ketenbrede opleidingen vindt plaats waar dat zinvol lijkt, op locaties
waar intensief met verschillende partners wordt samengewerkt. Zo hebben bijvoorbeeld
de medewerkers van de EBTL een gezamenlijke opleiding gehad.

De aanbevelingen die zien op de medische dossiervoering en -informatieoverdracht

Deze aanbevelingen worden overgenomen, voor zover ze niet reeds praktijk zijn en -constant-
gemonitord worden.

DJI werkt met de PDCA-cyclus en is daardoor continu met verbeteringen bezig, ook bij
dit onderwerp. Een aantal van de aanbevelingen zijn in 2019 reeds ingevoerd, zoals
een procesbeschrijving van medische dossiertoetsing en het toetsen van de aanwezigheid
van toestemmingsformulieren als onderdeel van de structurele dossiertoetsing door
het hoofd Zorg van de PI. Over de uitkomsten van de dossiertoetsing wordt ieder kwartaal
gerapporteerd aan de portefeuillehouder zorg/plv. directeur van de PI.

Over de kwaliteit van de dossiervoering wordt structureel gerapporteerd aan het management.
De onderwerpen van de dossiertoetsing zijn in de afgelopen periode één keer aangepast
omdat de praktijk daar aanleiding toe gaf ((lerend vermogen).

Er zijn daarnaast de volgende maatregelen getroffen om de medische dossiervoering
te borgen:

1. Een instructieprogramma t.a.v. gebruik Microhis (e-learning)

2. Procesbeschrijving medicatiedeling op de woonafdeling en e-learning medicatiedeling

3. Procesbeschrijving medische intake en accordering.

Voor wat betreft de aanbevelingen aan GZA wordt opgemerkt dat GZA de fiattering (accordering)
door huisartsen monitort en aan hen terugkoppelt, maar gecontracteerde huisartsen
zijn eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van de patiëntendossiers.

Ook heeft GZA de handreiking gedeeld via Sharepoint. De werkwijze die geschetst wordt
in de handreiking is hetzelfde als de reeds gehanteerde werkwijze op basis van de
algemene medische standaarden voor het uitwisselen van medische gegevens. GZA neemt
bij het opstellen of aanpassen van richtlijnen en protocollen de handreiking in acht.

Ten tijde van het onderzoek was het ketenbrede toestemmingsformulier net geïntroduceerd
per 1 januari 2018. Voor medewerkers was het een nieuwe werkwijze. GZA monitort het
archiveren van de formulieren in het dossier. Daarnaast heeft GZA dit proces gedigitaliseerd.
Dit draagt bij aan de leesbaarheid en volledigheid van de ondertekening van het formulier.

Daarnaast kan GZA sinds juni 2019 zelf in- en uitstroomlijsten per locatie genereren.
Zo kan GZA tijdig een warme overdracht verzorgen indien een kwetsbare patiënt verhuist
naar een vervolglocatie of uitstroomt naar de gemeente.

Het delen van medische informatie met zowel zorgverleners als niet-zorgverleners geschiedt
conform de bestaande standaarden voor het uitwisselen van medische gegevens (conform
KNMG-richtlijn «Omgang met medische gegevens»). Uitgangspunt blijft dat medische informatie
onder het beroepsgeheim van de zorgprofessional valt en dat dit alleen kan worden
doorbroken indien sprake is van één van de wettelijke uitzonderingsgronden. Indien
dit niet het geval is, delen zorgprofessionals van GZA geen gezondheidsinformatie
met andere (niet-) zorgverleners. GZA respecteert en volgt deze geheimhoudingsplicht.
GZA ziet geen aanleiding om van deze bestaande wet- en regelgeving af te wijken.

De aanbevelingen die zien op het vervoers- en vluchtproces

De aanbevelingen om nadere afspraken te maken onderschrijf ik van harte. Deze aanbevelingen
worden overgenomen, voor zover ze nog niet onderdeel zijn van het continue verbeterproces
van de betrokken organisaties. Ten aanzien van de aanbeveling over het maken van afspraken
met niet-ketenpartners wordt opgemerkt dat dit bijzondere situaties zijn, die maatwerk
vergen en daardoor extra aandacht zullen blijven krijgen. Juist omdat het gaat om
niet-ketenpartners kan dit soms lastig zijn.

Tot slot

Gedwongen of begeleid vertrek is het slotstuk van migratie en een proces dat intensief
is voor alle betrokkenen. Bij alle organisaties in de migratieketen en in het bijzonder
zij die betrokken zijn bij het vertrekproces moet er continu aandacht zijn voor registratie,
datakwaliteit, samenwerking met de andere betrokken ketenpartners en informatieoverdracht
en informatie-uitwisseling. Dit alles binnen een krachtenveld met een bijzondere dynamiek.
Het verheugt mij dat de Inspectie ziet welke stappen sinds 2013 zijn gezet. Ik wil
graag mijn waardering uitspreken aan een ieder die werkzaam is binnen de migratieketen
en zich inzet voor een zorgvuldige, veilige en humane terugkeer van mensen die niet
(langer) in Nederland mogen blijven.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol