Brief regering : Opbrengst verkenning (reisbeperkende) maatregelen veroordeelde zedendelinquenten

Nr. 179 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2019

Wereldwijd worden kinderen seksueel uitgebuit en misbruikt. De gevolgen voor slachtoffers
zijn immens. Voorkomen moet worden dat veroordeelde Nederlandse zedendelinquenten
– in het buitenland – opnieuw slachtoffers maken. Op uw verzoek heb ik op 20 februari
2019, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, een brief gestuurd over
de mogelijkheden om tegen te gaan dat zedendelinquenten naar het buitenland reizen.1 Ook heb ik, in lijn met de wens van uw Kamer, toegezegd te verkennen of winst te
behalen valt bij de uitvoering van reismaatregelen. In deze verkenning heb ik de strekking
van de tijdens het VAO Kinderporno en Kindermisbruik van 13 maart 2019 (Handelingen
II 2018/19, nr. 62, item 11) ingediende moties ten aanzien van het vaker treffen van reismaatregelen meegenomen.2

In deze brief beschrijf ik (beknopt) de bestaande mogelijkheden. Vervolgens wordt
u geïnformeerd over de uit de verkenning naar voren gekomen bevindingen. Deze zien
op reisbeperkingen en op het delen van informatie met andere landen.

Oplegging en handhaving reisbeperkingen

Het strafrecht biedt de mogelijkheid om bijzondere voorwaarden op te leggen aan zedendelinquenten.
Daarmee kan hun reisgedrag worden ingeperkt. Concreet gaat het dan om een verbod dat
het recht om Nederland te verlaten vergaand beperkt, ter voorkoming van herhaling
of ter bescherming van slachtoffers.3 Een dergelijke strafrechtelijke vrijheidsbeperkende voorwaarde kan worden verbonden
aan bijvoorbeeld een schorsing van de voorlopige hechtenis, een voorwaardelijke veroordeling,
een tbs met voorwaarden of een voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). Zoals in
mijn eerdergenoemde brief aangegeven, regelt de Wet Langdurig Toezicht dat we zedendelinquenten
langdurig onder toezicht kunnen stellen.

Ook kan de bewegingsvrijheid worden beperkt door het treffen van een maatregel op
grond van de Paspoortwet (Ppw). Bij een onderbouwd gegrond vermoeden van zowel onttrekkingsgevaar
als recidivegevaar voorziet de Ppw in een grond voor vermelding in het Register Paspoortsignaleringen
(RPS), waarna een paspoort kan worden vervallen verklaard, geweigerd of territoriaal
kan worden beperkt.4 5 Dit ter ondersteuning van een strafrechtelijke voorwaarde, om te voorkomen dat een
veroordeelde zich aan de uitvoering van een straf of maatregel kan onttrekken door
naar het buitenland te vertrekken, of ter voorkoming van recidive.

De toepassing hiervan vergt een individuele beoordeling door het OM of de Minister
van Justitie en Veiligheid. Bij de beoordeling wegen het individuele belang om te
beschikken over een paspoort en het gemeenschapsbelang dat is gediend met een paspoortmaatregel
mee. De maatregel mag niet verder gaan dan strikt nodig en kan alleen worden ingezet
als minder vergaande maatregelen ontoereikend zijn. Uiteindelijk beslist de uitgevende
instantie (burgemeester, Gouverneur, Gezaghebber of Minister van Buitenlandse Zaken)
op basis van een marginale toets tot vervallenverklaring, weigering of een territoriale
beperking. Deze instantie zal doorgaans het oordeel van het OM of de Minister van
Justitie en Veiligheid volgen. Een opname in het RPS geldt in principe voor twee jaar.6 Dat kan worden herhaald als nog steeds aan voornoemde criteria wordt voldaan. Wanneer
tot vervallenverklaring of weigering van het paspoort wordt overgegaan, wordt wegens
de identificatieplicht op verzoek een identiteitskaart verstrekt. Hiermee kan, op
enkele landen na, niet buiten de Europese Unie worden gereisd.7

Het delen van informatie met andere landen

Door in breed verband informatie met elkaar te delen, kan worden voorkomen dat reizende
zedendelinquenten in het buitenland opnieuw slachtoffers maken. De volgende instrumenten
zijn daarbij van belang:

1. Green Notice

De «Notice» is een politieel instrument voor informatiedeling via Interpol om misdrijven
over landsgrenzen tegen te gaan. Het betreft een internationaal waarschuwingsbericht
over een veroordeelde bij wie een verhoogd risico op een ernstig zedendelict bekend
is of ten aanzien van wie aanwijzingen bestaan dat in het buitenland ernstig strafbaar
gedrag zal worden vertoond. Een Green notice wordt, doorgaans voor vijf jaar, opgenomen
in een database van Interpol.

Een Green Notice is «for information only», het voorkomt het uitreizen van zedendelinquenten
niet. Het is aan het ontvangende land of het gebruik maakt van de database en de eigen
wettelijke middelen om opvolging te geven aan een waarschuwingsbericht, bijvoorbeeld
door geen visum te verlenen.

Met financiële steun van de Nederlandse overheid stimuleert Interpol alle deelnemende
landen tot effectief gebruik van het waarschuwingsmiddel, met een gerichte training
en voorlichting over het breder gebruik en de meerwaarde.8

2. Verklaring omtrent gedrag

Om tegen te gaan dat zedendelinquenten emigreren naar landen buiten de EU vragen veel
landen bij verstrekking van een visum om een uittreksel van het strafregister. Meerdere
risicolanden voor kindersekstoerisme hanteren zulk beleid. Dit houdt voor Nederlandse
visum-aanvragers in dat zij een VOG moeten overhandigen. Deze moet worden aangevraagd
bij de dienst Justis. Justis bekijkt of er relevante justitiële documentatie staat
geregistreerd die het afgeven van een visum belemmert.9 Misdrijven tegen kinderen en zedendelicten zijn redenen om de VOG te weigeren. Een
VOG kan ook worden ingezet als Nederlanders in het buitenland willen werken. Deze
kan digitaal en in het Engels worden aangevraagd.

Binnen de EU kunnen burgers zich zonder visumscreening vestigen. Wel bestaat de mogelijkheid
om buitenlandse Europeanen te screenen op justitiële antecedenten als zij met kwetsbare
personen, zoals kinderen, willen werken. Voor deze functies geldt een Europese verplichting
tot het leveren van informatie als één van de lidstaten hier om verzoekt.10 Sinds 2013 vraagt Nederland standaard informatie via het European Criminal Record Information System
in het geval Europeanen in Nederland een VOG aanvragen om te werken met minderjarigen.

Mogelijke verbeteringen

De verrichte verkenning legt bloot dat de huidige reismaatregelen, in het bijzonder
de paspoortmaatregel, beter kunnen worden benut door betrokken organisaties (o.a.
reclassering, OM en politie). De geconstateerde onderbenutting komt door onbekendheid
met en onduidelijkheid over de mogelijkheden. Daarom stel ik zeker dat professionals
hiervan gebruik weten te maken. Dit doe ik als volgt.

Ik genereer meer bekendheid door aan professionals specifiek informatiemateriaal aan
te bieden. Ook vraag ik betrokken organisaties heldere instructies op te stellen.
Dit moet ervoor zorgen dat professionals scherp hebben welke reismaatregelen er precies
zijn, wanneer inzet moet worden overwogen en welke procedures gelden. Daar wordt ook
in vastgelegd wanneer in ieder geval moet worden overwogen of gebruik van een grond
in de Ppw vereist is.

Ik neem onduidelijkheid weg door de toepassing van de gronden in de Ppw op twee manieren
beter in te regelen. Allereerst zorg ik ervoor dat voor iedere betrokken organisatie
helder is wie, namens de Minister van Justitie en Veiligheid, een beroep kan doen
op artikel 24, sub a, van de Ppw. Dit artikel maakt dat een paspoortmaatregel kan
worden getroffen in verband met aanhoudend recidivegevaar. Hier werk ik aan door een
heldere procedure vast te leggen en met het OM concrete afspraken te maken. Die afspraken
moeten ervoor zorgen dat informatie om een oordeel te kunnen vellen volledig beschikbaar
komt. Ten tweede wordt artikel 18 van de Ppw aangevuld. Dit artikel bepaalt dat een
paspoortmaatregel kan worden getroffen als iemand mogelijk naar het buitenland vertrekt
en zich zo aan de uitvoering van zijn straf of maatregel zal onttrekken. Het gaat
daarbij niet alleen om een gevangenisstraf of een vrijheidsbenemende maatregel, maar
ook om (eerdergenoemde) bijzondere voorwaarden.

In dit verband noemt artikel 18 de voorwaardelijke veroordeling, de tbs met voorwaarden
en de voorwaardelijke gratieverlening. Nieuwere kaders, de voorwaardelijke PIJ-maatregel,
de voorwaardelijke ISD-maatregel en de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel uit de Wet Langdurig Toezicht, zijn hier nog niet in verwerkt.11 Dat gebeurt alsnog. Momenteel ligt ter realisatie hiervan een technische wijziging
in de Eerste Kamer.12 Zo wordt in verband met onttrekkingsgevaar ook een paspoortmaatregel mogelijk bij
deze maatregelen. Veroordeelden moeten zich simpelweg niet kunnen onttrekken aan voorwaarden
door naar het buitenland te reizen. Tot aan de invoering kan artikel 24, sub a, van
de Ppw worden toegepast voor zover sprake is van recidivegevaar.

Verder is gebleken dat Nederland weinig informatieverzoeken vanuit andere lidstaten
ontvangt als het gaat om Nederlanders die in het Europese buitenland willen gaan werken
met kinderen. Via een Memorandum of Understanding (MoU) is recent in Benelux-verband aandacht gevraagd voor het belang van informatie-uitwisseling
wanneer wordt gewerkt met kinderen.13 Ik beschouw de Benelux-samenwerking als een waardevolle stap voor verdere samenwerking
in Europees verband. Deze samenwerking wordt geëvalueerd in 2021, waarbij de uitvoeringspraktijk
centraal staat. Ik zal uw Kamer hier verslag van doen.

Naast het bevorderen van de toepassing van bestaande mogelijkheden, wil ik onderzoeken
of meer te leren valt van ervaringen van andere landen, zoals de VS. Daar wordt gewerkt
met een stempel in het paspoort. Daarom vraag ik het WODC een internationaal onderzoek
te doen. Zo hoop ik meer te weten te komen over profielen van uitreizende zedendelinquenten
en maatregelen om tegen te gaan dat buiten het zicht van autoriteiten strafbaar gedrag
wordt voortgezet. Naar verwachting wordt het onderzoek in 2021 opgeleverd. Dit is
nodig om te bepalen of aanvulling van het Nederlandse palet werkelijk van meerwaarde
is.

Tot besluit

Een directe aanleiding voor de aandacht van uw Kamer voor uitreizende zedendelinquenten
is de zaak Hans V. (een naar Kenia gereisde zedendelinquent, alwaar hij vermoedelijk
meer slachtoffers maakte). Sinds zijn veroordeling en de uitvoering van de aan hem
opgelegde straf in Nederland, meer dan tien jaar geleden, zijn verbeteringen gerealiseerd.
Enkele belangrijke zijn de invoering van de Wet Langdurig Toezicht en de introductie
van de Green Notices.

Dit betekent uiteraard niet dat verdere verbetering niet meer mogelijk is en blijft,
zeker waar het gaat om de toepassing van maatregelen. In deze brief heb ik de geconstateerde
te realiseren verbeteringen uiteengezet. Dit alles om zoveel mogelijk effectieve barrières
op te werpen en daarmee te voorkomen dat kinderen of volwassenen (in het buitenland)
slachtoffer worden van zedendelicten.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker