Brief regering : Waarborgen en kaders bij gebruik gezichtsherkenningstechnologie

30 821 Nationale Veiligheid

Nr. 152
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2019

Gezichtsherkenningstechnologie en andere technologieën die gebruik maken van biometrische
gegevens kunnen bijdragen aan de veiligheid in ons land. Of het nu gaat om de beveiliging
van gevoelige overheidslocaties, vitale infrastructuur of de beveiliging van individuele
burgers. Gezichtsherkenning is niet nieuw. Al tientallen jaren vergelijkt de politie
met het menselijk oog gelaatsafbeeldingen. Dat is een arbeidsintensief en tijdrovend
proces. Met de enorme toename van het beschikbare beeldmateriaal (het referentiebestand
van de politie bevat miljoenen afbeeldingen) is handmatige vergelijking bijna onbegonnen
werk. Geautomatiseerde gezichtsherkenning is daarom noodzakelijk voor de taakuitvoering
van de politie. Om te voorkomen dat de inzet van deze techniek in onze samenleving
tot ongewenste effecten leidt, is het belangrijk dat de bestaande waarborgen tegen
de risico’s en bij de toepassing van de techniek bij de tijd worden gebracht.

Tijdens het Algemeen Overleg Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing van 20 juni
2019 (Kamerstuk 30 821, nr. 90) heb ik uw Kamer toegezegd over een aantal aspecten een brief te sturen. Hiermee
beantwoord ik tevens de gestelde vragen uit het VAO van 25 juni (Handelingen II 2018/19,
nr. 97, item 36) en het AO van 14 november jl. Daarbij ga ik in op de kaders die specifiek zien op
de politie en nationale veiligheid. In algemene zin valt de bescherming van de rechten
van burgers, waaronder de privacy regelgeving zoals de AVP en de WPG, onder de verantwoordelijkheid
van de Minister voor Rechtsbescherming.

Tevens stelde uw Kamer vragen over de aanwezigheid van gezichtsherkenningssystemen
afkomstig van de leveranciers Hikvision en Dahua. Apparatuur van deze leveranciers
worden zowel aan bedrijven als particulieren verkocht. De overheid houdt geen zicht
op deze verkoop. Het is dan ook niet mogelijk om een uitspraak te doen over het aantal
camera’s van deze twee leveranciers in Nederland.

De werking van gezichtsherkenningstechnologie

Het maken van camerabeelden en het gebruiken van gezichtsherkenningstechnologie staan
los van elkaar. Gelaatsafbeeldingen worden gemaakt met (gewone) camera’s. De camera
zelf herkent geen gezichten. Die gelaatsafbeelding kan vervolgens worden geïmporteerd
in een gezichtsherkenningssysteem dat de afbeelding analyseert en vergelijkt met andere
gelaatsafbeeldingen. Het gaat dus om twee los van elkaar staande processen: het maken
(verkrijgen) van de afbeelding en het uitvoeren van de gezichtsvergelijking. Deze
twee processen vallen ieder onder een ander wettelijk regime. Er bestaan overigens
wel geïntegreerde systemen die de gemaakte afbeelding direct analyseren en vergelijken.

Er zijn verschillende typen toepassingen van gezichtsherkenningstechnologie. Ik noem
twee veelvoorkomende typen. In de eerste plaats het gebruik van gezichtsherkenningstechnologie
voor toegang tot een fysieke plaats, zoals een gebouw, of toegang tot een apparaat.
De technologie kijkt dan of een gezicht overeenkomt met een referentie bestand van
iemand die toegangsrecht heeft. In de tweede plaats het gebruik van gezichtsherkenningstechnologie
om onbekende personen te herkennen. Bijvoorbeeld naar aanleiding van een met een bewakingscamera
gefilmd strafbaar feit. De personen die zichtbaar zijn op de beelden kunnen worden
vergeleken met de gelaatsafbeeldingen van verdachten en veroordeelden (waarvan de
identiteit wel bekend is) waar de politie over beschikt.

Bij het toepassen van gezichtsherkenningstechnologie is er een goede gelaatsafbeelding
nodig van de persoon van wie de mogelijke identiteit moet worden vastgesteld. Elementen
als de camerahoek en de lichtomstandigheden zijn van invloed op de bruikbaarheid van
een afbeelding. Dit is bij toegangscontrole evident eenvoudiger dan in het opsporingsdomein
waar de afbeeldingen vaak niet onder ideale omstandigheden zijn gemaakt.

Vooropgesteld moet worden dat de techniek geen oordeel kan geven dat de personen op
de te bestuderen afbeelding met 100% zekerheid dezelfde is als die van het referentiebestand.
Zover is de techniek niet.

Van zowel de te vergelijken gelaatsafbeelding als van de gelaatsafbeeldingen in het
referentiebestand worden bepaalde biometrische kenmerken vastgesteld. Deze kenmerken
worden geautomatiseerd met elkaar vergeleken. Het systeem genereert vervolgens een
schaalscore die aangeeft in welke mate de technische biometrische kenmerken van de
verdachte overeenkomen met de gelaatsafbeeldingen in het referentiebestand. Deze technische
vergelijking geschiedt sneller (enkele milliseconden) dan een menselijke vergelijking.

Bij de politie is het proces zo ingericht dat na het opleveren van de scores getrainde
menselijke experts een vergelijkingsproces uitvoeren. Een expert beoordeelt of er
tussen de kandidaten, in de door het systeem geproduceerde kandidatenlijst, een match
zit. Deze kijkt enerzijds naar het algemene beeld: komen de personen op de twee afbeeldingen
voor menselijke ogen gelijkend over? Dit op basis van algemene morfologische overeenkomsten
zoals de vorm van de neus, lippen, oren etc. Als er een mogelijke match wordt geconstateerd
wordt de gelaatsafbeelding uit het onderzoek én alleen de mogelijke gelaatsafbeelding
van de match doorgezet naar twee andere experts. De twee andere experts beoordelen
de mate van overeenkomst of verschil van gelaat tussen de twee afbeeldingen. Deze
kijken zeer gericht naar de morfologische details, bijvoorbeeld de vorm van een oor
of andere specifieke kenmerken. Zij moeten op basis van dit onderzoek, onafhankelijk
van elkaar, een conclusie geven uit een vooraf vastgestelde standaardlijst met conclusies.
De meest vergaande conclusie is dat er «veel overeenkomsten» zijn tussen de gelaatsafbeelding
van de verdachte en een gelaatsafbeelding uit het referentiebestand. Ook de experts
geven dus niet de (stellige) conclusie «het is dezelfde persoon». De procedure is
zo ingericht dat het risico op false positives1 zoveel mogelijk wordt geminimaliseerd, om zo de rechten van de betrokkenen zoveel
mogelijk te beschermen. Zo wordt bij een ongelijke conclusie van de twee experts altijd
de meest conservatieve conclusie gerapporteerd als eindconclusie. In mijn antwoord
op Kamervragen2 en 3 ben ik nader in gegaan op het gebruik van deze technologie voor de opsporing.

Juridisch kader en privacy bij politie

In onze democratische rechtsorde en omwille van onze nationale veiligheid dient het
gebruik van technologieën als gezichtsherkenningstechnologie onderworpen te zijn aan
duidelijke kaders. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer is immers een grondrecht.
Inbreuk op dat grondrecht – en het vastleggen van iemand gelaat is dat – is alleen
toegestaan als aan een aantal wettelijke waarborgen wordt voldaan. Het gegevensbeschermingsrecht
is in dit verband een belangrijk juridisch stelsel, dat geldt voor zowel de AVG als
de WPG waar het om het politiedomein gaat. Vanuit zijn verantwoordelijkheid voor deze
kaders als ook voor de normering van de rechten van burgers heeft de Minister voor
Rechtsbescherming reeds een rechtsverkennend onderzoek uitgezet bij het WODC op gezichtsherkenning
zover dit waarborgen voor de privacy tussen burgers onderling en tussen burgers en
bedrijven betreft (de horizontale privacy). Het rapport zal begin volgend jaar worden
uitgebracht en zal tevens aanleiding zijn om ook de waarborgen bij verhouding tussen
overheid en burger (verticale privacy) op dit gebied te bezien.

Voor de politie geldt het onderstaande stelsel. In het Wetboek van Strafvordering
zijn grondslagen opgenomen voor het verkrijgen van gegevens, zoals afbeeldingen en
camerabeelden. De Wpg biedt de grondslag en nadere regulering voor het verwerken van
deze gegevens. Bij de toepassing van gezichtsherkenningstechnologie wordt gebruik
gemaakt van biometrische gegevens. Biometrische gegevens zijn bijzondere persoonsgegevens
waarvoor strengere regels gelden. De politie mag deze gegevens alleen verwerken als
dit onvermijdelijk is voor het doel van de verwerking en in aanvulling op het verwerken
van andere politiegegevens over de betreffende persoon. Ook is het op grond van de
Wpg niet toegestaan om op basis van persoonsgegevens (vol)automatisch te besluiten
zonder menselijke tussenkomst4. Dit beperkt de mogelijkheden voor de toepassing van gezichtsherkenningstechnologie
in het politiedomein tot die gevallen waar dat onvermijdelijk is.

Hiernaast gelden verplichtingen ten aanzien van informatiebeveiliging. Iedere verantwoordelijke
voor gegevensverwerking is uit hoofde van informatiebeveiliging verplicht om technische
en organisatorische maatregelen te treffen. Dat geldt met name voor de toepassing
van gezichtsherkenningstechnologie waarvoor, door het verwerken van biometrische gegevens,
een extra streng regime geldt5.

In het debat in juni van dit jaar is kort stil gestaan bij de vraag of de inzet van
gezichtsherkenningstechnologie opweegt tegen de nadelen in termen van privacy en burgerrechten.
In dat kader wijs ik op de wijze waarop gezichtsherkenning binnen de opsporing plaatsvindt.
Er worden afbeeldingen gebruikt die rechtmatig, al dan niet middels de inzet van bijzondere
opsporingsmiddelen, zijn verkregen. Dat kan een beeld zijn uit een bewakingscamera
of een op een andere wijze gemaakt beeld. Die worden dan achteraf, en alleen na een
concrete aanleiding, vergeleken met een referentiebestand op de hierboven beschreven
wijze. Voor de taakuitvoering van de Nederlandse politie is er dus ook geen sprake
van een systematische inzet van camera’s die geïntegreerde gezichtsherkenningstechnologie
toepassen.

In het debat op 20 juni gaf mevrouw Buitenweg aan dat zij zich vooral zorgen maakt
over het gebruik van camera’s waarbij mensen continu in kaart worden gebracht, en
de invloed op onze vrije samenleving. Ik begrijp die zorgen. We kennen, met name uit
het buitenland, de zorgwekkende berichtgeving over het gebruik van gezichtsherkenningstechnologie
door overheden voor doeleinden die in strijd lijken te zijn met onze normen van recht
en vrijheid van burgers. Ik benadruk nogmaals dat de wijze waarop in Nederland gezichtsherkenning
wordt ingezet ten behoeve van de taakuitvoering van de Nederlandse politie altijd
in overeenstemming moet zijn met onze rechtsstaat.

Tijdens het AO Nationale Veiligheid van 14 november jl. wees mevrouw Buitenweg mij
er op dat ik in de beantwoording van de Kamervragen over de gezichtsherkenning heb
vermeld dat de politie gebruik maakt van het gezichtsherkenningssysteem CATCH, terwijl
ik tijdens het AO Nationale Veiligheid van 20 juni verklaarde dat dergelijke techniek
op dit moment nog niet door onze diensten wordt gebruikt. Hier is sprake van een misverstand.
In de discussie op 20 juni ging het niet om een systeem als CATCH, maar – zoals in
de voorgaande alinea ook staat – over «live» gezichtsherkenning die gekoppeld is aan
een breed netwerk van camera’s die mensen zonder aanleiding op de openbare weg filmen,
identificeren of «taggen» en vervolgens voor opsporing of handhaving gebruikt kan
worden. Dergelijke systemen worden niet door onze diensten gebruikt.

Toekomstige inzet van gezichtsherkenningstechnologie

Ik sta open voor een verdere ontwikkeling van deze technologie. Om de kennis en reeds
aanwezige ervaring te bundelen is dan ook al enige tijd geleden aan de politie opdracht
gegeven te komen tot de vorming van een Centrum voor Biometrie ten behoeve van het
hele Ministerie van Justitie en Veiligheid. Bij de toekomstige inzet van gezichtsherkenningstechnologie
zal veel afhangen van de wijze van inzet. Het gaat dan niet om het enkele feit dat
er gezichtsherkenningstechnologie wordt ingezet, maar om hoe dat wordt gedaan en welke
waarborgen worden ingebouwd om op een zorgvuldige wijze om te gaan met de inzet en
de analyse.

In mijn antwoord op de Kamervragen over gezichtsherkenning heb ik uw Kamer geïnformeerd
over de onderzoeken van de politie naar een bredere inzet van gezichtsherkenningstechnologie
bij de uitvoering van de politietaak. Het is op zich gebruikelijk dat de politie bij
de start van experimenten voor zichzelf inzichtelijk maakt wat de wettelijke waarborgen
zijn, welke juridische mogelijkheden en beperkingen er zijn en wat de praktische bruikbaarheid
is.

Specifiek voor de experimenten met gezichtsherkenningstechnologie, waar door het gebruiken
van biometrische gegevens, in beginsel inbreuk wordt gemaakt op de grondrechten van
de betrokken personen, vind ik het belangrijk dat er geen twijfel is over het wettelijke
kader dat van toepassing is en dat alle noodzakelijke (technische en organisatorische)
waarborgen zijn getroffen. Ik vind het ook belangrijk dat er – voordat een nieuwe
toepassing van gezichtsherkenningstechnologie bij de politie operationeel wordt ingezet –
goed is nagedacht over vragen van juridisch-ethische aard.

De politie heeft voor het operationele gezichtsherkenningssysteem CATCH al voldoende
waarborgen getroffen om de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen te beschermen.
Ik heb de politie opdracht gegeven om ten aanzien van de toekomstige, andere inzet
van gezichtsherkenningstechnologie samen met betrokken partijen inzichtelijk te maken
wat het wettelijk kader is, welke waarborgen er zijn getroffen en wat de uitkomst
is van de juridisch-ethische toets. Zolang daar geen opgave van is gedaan, mag een
desbetreffende experiment niet operationeel worden ingezet.

Nationale veiligheid

Er is specifiek beleid om ook nationale veiligheidsbelangen in het algemeen te borgen.
In deze paragraaf zal ik daarop ingaan.

Veel camerabeelden zijn kwetsbaar voor digitale spionage. Bij misbruik van camerabeelden
door kwaadwillende (statelijke) actoren kunnen zich, naast privacyrisico’s, ook nationale
veiligheidsrisico’s voordoen. Informatie zoals de biometrische gegevens van medewerkers
of bestuurders van overheidsinstellingen of vitale bedrijven is gevoelig. Zolang camerasystemen
kwetsbaar zijn voor digitale spionage, is de dreiging voor een belangrijk deel gerelateerd
aan alle statelijke actoren met een offensief cyberprogramma tegen Nederland. De kans
op dergelijk misbruik wordt groter wanneer beelden op systemen worden opgeslagen die
aan het internet zijn gekoppeld. Risico’s voor de nationale veiligheid manifesteren
zich met name op plekken die overeenkomen met gekende inlichtingenbehoeften zoals
bijvoorbeeld gebouwen van de rijksoverheid en overheidsinstituten.

Zoals ik in deze brief al benadrukte staat gezichtsherkenningstechnologie vaak los
van de camera die de beelden opneemt. Wanneer beelden worden vergaard die voldoende
kwaliteit hebben om biometrische kenmerken te onderscheiden, kan een derde dus ook
eigen gezichtsherkenningstechnologie gebruiken.

De infrastructuur van camerabewaking en aanverwante gezichtsherkenningstechnologie
zorgt – vanwege de frequente koppeling aan internet – ervoor dat de risico’s niet
noodzakelijkerwijs beperkt zijn tot een bepaalde leverancier. Slecht beveiligde en
beheerde camerabewakingssystemen kunnen, zelfs zonder kennis van «backdoors», door
statelijke actoren gecompromitteerd worden. Dat maakt de huidige kwetsbaarheid dus
voor een aanzienlijk deel leverancier neutraal.

Worden maatregelen genomen tegen digitale spionage op afstand, dan komt daar bovenop
dat leveranciers uit bepaalde landen via nationale wet- en regelgeving gedwongen kunnen
worden tot medewerking aan inlichtingenactiviteiten. De risico’s voor de nationale
veiligheid worden verder vergroot als het landen betreft die een offensief cyberprogramma
voeren tegen de Nederlandse belangen en wanneer technische mogelijkheden om de veiligheidsrisico’s
te beschermen niet voorhanden zijn.

Het kabinet monitort risico’s voor de nationale veiligheid en intervenieert waar nodig
om deze risico’s beheersbaar te maken. Met betrekking tot dit vraagstuk is het overheidsbeleid
dat bij de aanschaf en installatie van beveiligingsapparatuur nationale veiligheidsoverwegingen
worden meegewogen bij de inkoop en aanbesteding van beveiligingsproducten en hieraan
gerelateerde diensten. Bij de aanschaf van gevoelige apparatuur zal volgens dit beleid
bij aanschaf en implementatie rekening worden gehouden met zowel eventuele risico’s
in relatie tot de leverancier als met het concrete gebruik van de systemen, bijvoorbeeld
waar het gaat om de controle op toegang tot het systeem door derden. Eind vorig jaar
heeft het Kabinet een verscherpt inkoop en aanbestedingsbeleid ten aanzien van nationale
veiligheidsrisico’s geïmplementeerd alsmede een instrumentarium om dit beleid te ondersteunen.
Dit instrumentarium wordt ook ter beschikking gesteld aan bedrijven en organisaties
uit vitale sectoren en medeoverheden.

Ten aanzien van beveiligingssystemen bij de rijksoverheid geldt daarnaast ook het
Normenkader Beveiliging Rijkskantoren (NKBR). Hieruit volgt dat de beveiligingssystemen
logisch en fysiek gescheiden in het netwerk opgenomen dienen te zijn ten opzichte
van andere ICT-voorzieningen. In principe is er een aparte techniekruimte beveiliging
waarin de beveiligingssystemen worden geplaatst. Daarnaast kan het noodzakelijk zijn
om elders in het gebouw onderdelen van een beveiligingssysteem in een beveiligde ruimte
te plaatsen.

Verder gelden voor het gebruik van deze diensten en producten in algemene zin, de
reguliere regels ten aanzien van privacybescherming zoals ik eerder in deze brief
reeds heb aangegeven.

Afweging kosten en veiligheid

In het AO heeft uw Kamer ook vragen gesteld over de wijze waarop de afweging tussen
kosten en veiligheid wordt gemaakt. Bij elke casus wordt bezien hoe risico’s voor
de nationale veiligheid beheersbaar kunnen worden gemaakt. Hierbij wordt gezocht naar
een proportionele aanpak, waarin de financiële en economische impact van de verschillende
beheersmaatregelen wordt meegewogen. Uitgangspunt blijft dat nationale veiligheidsrisico’s
beheersbaar zijn. Het implementeren van maatregelen kan betekenen dat er meer kosten
moeten worden gemaakt. Per casus kan deze afweging anders uitvallen. In het genoemde
inkoop- en aanbestedingsbeleid en het bijbehorende instrumentarium worden nationale
veiligheidsoverwegingen integraal meegenomen.

Toepassing in acute veiligheidssituaties

In zeer ernstige gevallen, zoals in het tijdens het VAO van 25 juni 2019 geschetste
voorbeeld van een vluchtende terrorist die via onze binnengrenzen reist, zou wellicht
een mobiel camerasysteem met gezichtsherkenningstechnologie aan de Nederlands-Belgische
of Nederlands-Duitse grens kunnen worden geplaatst. Met de huidige stand van de techniek
is het nodig dat voertuigen die de grens passeren worden gestopt, waarna er van de
inzittenden een gelaatsafbeelding wordt gemaakt. De gezichtsherkenningstechnologie
wordt dan gebruikt om snel vast te stellen of er een mogelijke match is. Technisch
is een dergelijke toepassing dus mogelijk. En zodra de techniek een stap verder is,
is het waarschijnlijk niet meer nodig om de voertuigen te laten stoppen. Juridisch
is het op dit moment niet mogelijk. Bovendien meldde ik eerder in deze brief dat een
structurele inzet van een breed vertakt, realtime gezichtsherkenningstechnologie,
waarbij mensen continu en overal in kaart worden gebracht, niet past bij de samenleving
die ik voor sta.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus