Brief regering : Zelfstandig woonverbod

Nr. 59 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2019

In verschillende debatten is het woonverbod aan de orde gekomen. Meest recent hebben
de leden Van Toorenburg (CDA) en Van Wijngaarden (VVD) tijdens de behandeling van
het wetsvoorstel Straffen en Beschermen op 20 juni 2019 een motie ingediend met het
verzoek te bezien of een zelfstandig woonverbod – ten aanzien van veroordeelden van
zware gewelds- en zedenmisdrijven – in de wet kan worden opgenomen.1 De aandacht voor een zelfstandig woonverbod is niet nieuw. De Federatie Nabestaanden
Geweldmisdrijven (FNG) heeft meerdere malen aandacht gevraagd voor een woonverbod.
Op 1 september 2017 heeft de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie uw Kamer
schriftelijk geïnformeerd over de op dat moment bestaande mogelijkheden, waaronder
die van een woonverbod, om een confrontatie met dader en slachtoffer zoveel mogelijk
te voorkomen.2

In deze brief informeer ik u over de uitgevoerde vergelijking tussen het Nederlandse
en Belgische systeem, waar de motie specifiek om heeft gevraagd. Tevens heb ik gekeken
naar de mogelijkheden die het bestuursrecht biedt. Op basis van deze informatie ben
ik tot de conclusie gekomen dat het opnemen van een zelfstandig woonverbod geen meerwaarde
biedt ten opzichte van de huidige mogelijkheden.

1. Vergelijking Nederland België

België

Bij de veroordeling van daders van – uitsluitend – zedenmisdrijven met minderjarige
slachtoffers hebben rechters in België de mogelijkheid een woonverbod als bijkomende
straf op te leggen. De rechter beoordeelt concreet of het wenselijk is deze bijkomende
straf op te leggen en oordeelt tevens over de omvang van de zone waarin het woonverbod
van toepassing is. De strafrechter kan een woonverbod voor één tot maximaal twintig
jaar opleggen; hij houdt daarbij rekening met de ernst van de feiten en de reclasseringsmogelijkheden
van de veroordeelde. De strafrechter kan de eventuele inbreng van het slachtoffer
in aanmerking nemen. Het gaat dan om de impact van het delict op het slachtoffer.
Hierbij dient naar een evenwicht te worden gestreefd tussen de bescherming van

het slachtoffer en de resocialisatiemogelijkheden voor de dader. Het woonverbod loopt
vanaf de dag dat de veroordeelde zijn gevangenisstraf heeft ondergaan of vanaf de
dag van vervroegde invrijheidstelling en wordt gecontroleerd door de politie.

In België bestaan speciale strafuitvoeringsrechtbanken, waar een veroordeelde zich
periodiek moet verantwoorden ten overstaan van een rechter die waakt over de uitvoering
van de straf. Een dader aan wie een woonverbod als bijkomende straf is opgelegd wordt
na invrijheidstelling onder toezicht van de strafuitvoeringsrechtbank gesteld. Rekening
houdend met wijzigende omstandigheden – de situatie van de veroordeelde kan veranderen
of het slachtoffer kan verhuizen – kan de rechter de duur en inhoud van het verbod
wijzigen of het verbod beëindigen. Het ontbreken van belastend gedrag jegens het slachtoffer
door de dader is daarbij een voorwaarde om de duur van het verbod te verkorten.

Nederland

Een woonverbod is in het Nederlandse strafrecht niet beperkt tot zedenmisdrijven met
minderjarige slachtoffers en is altijd gekoppeld aan een vorm van toezicht door de
reclassering. Het Nederlandse stelsel kent de volgende varianten van een woonverbod:
een locatieverbod als bijzondere voorwaarde bij een door de rechter opgelegde voorwaardelijke
sanctie of bij een onvoorwaardelijke sanctie als onderdeel van de tenuitvoerlegging,
in het bijzonder de voorwaardelijke invrijheidsstelling (v.i.). Daarbij geldt sinds
de inwerkingtreding van de Wet langdurig toezicht (WLT) op 1 januari 2018 dat de rechter
de proeftijd bij de v.i. van zeden- en zware geweldsdelinquenten telkens met 2 jaar
kan verlengen, zolang dat noodzakelijk is gelet op het recidiverisico of het risico
op ernstig belastend gedrag jegens een slachtoffer. Aan deze doelgroep kan, bij een
veroordeling tot een gevangenisstraf of tbs wegens een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf,
daarnaast een zelfstandige gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende maatregel (GVM)
worden opgelegd. Wanneer de rechter na detentie, v.i., of tbs de tenuitvoerlegging
van de GVM gelast, kan hij, indien sprake is van een te beschermen slachtoffer, een
verhuisplicht of een verbod om zich in een bepaald gebied te vestigen als voorwaarde
aan die maatregel verbinden. Voor de tenuitvoerlegging van de GVM gelden dezelfde
voorwaarden als bij de verlenging van de v.i.: recidiverisico of risico op ernstig
belastend gedrag jegens het slachtoffer. Kortgezegd, er moet een bepaalde dreiging
van een dader uitgaan om de vrijheid langer te kunnen beperken. De looptijd van een
GVM kan variëren van 2 tot 5 jaar en de GVM kan vervolgens telkens opnieuw worden
verlengd. Voor zowel de verlenging van de proeftijd bij de v.i. als de GVM geldt dat
er geen wettelijke maximale duur is.

Conclusies vergelijking

• Zowel het Nederlandse als het Belgische stelsel biedt de mogelijkheid een dader langdurig
uit de woonomgeving van een slachtoffer te weren.

• Zowel in het Nederlandse als het Belgische rechtssysteem speelt verwacht belastend
gedrag jegens het slachtoffer een rol bij het woonverbod. In Nederland als criterium
voor het opleggen en uitvoeren ervan, in België als voorwaarde om de duur van het
woonverbod te verminderen. Dit maakt het materieel verschil tussen beide systemen
klein.

• Voor wat betreft de duur van het woonverbod biedt het Nederlandse systeem meer mogelijkheden.
Maximaal 20 jaar in België ten opzichte van de Nederlandse maatregel die geen maximale
duur kent. Ook de reikwijdte van de Nederlandse wetgeving is ruimer: alle zeden- en
zware geweldsmisdrijven t.o.v. zedenmisdrijven met minderjarige slachtoffers in België.

2. Een zelfstandig woonverbod

Een woonverbod is een ingrijpende straf en de rechter zal bij de oplegging naast het
belang van het slachtoffer ook altijd rekening (moeten) houden met de grondrechten
van de betrokkene. Als ik een zelfstandig woonverbod in de wet zou

opnemen, wil ik dat deze voor slachtoffers effectief is en een waardevolle aanvulling
is op het huidige sanctiepallet. Bovenstaande vergelijking brengt mij tot de conclusie
dat ons huidige systeem voldoende mogelijkheden biedt om daders uit de omgeving van
slachtoffers of nabestaanden te weren. Voor wat betreft de duur en de reikwijdte van
het woonverbod biedt ons systeem zelfs meer mogelijkheden dan het Belgische.

Daarnaast is het goed denkbaar dat de rechter het woonverbod zal verdisconteren in
de duur van een opgelegde gevangenisstraf. Dit zou vanuit het perspectief van slachtoffers
of nabestaanden een ongewenst gevolg kunnen zijn. Om deze redenen – en het reeds bestaande
toepassingskader van de WLT – zie ik er van af om een zelfstandig woonverbod in de
wet op te nemen.

3. Een zelfstandig woonverbod in het kader van het bestuursrecht

Naar aanleiding van de gevoerde debatten is ook gevraagd te kijken naar de mogelijkheden
die het bestuursrecht biedt. Ook het bestuursrecht kent reeds een woonverbod, namelijk
het huisverbod ingevolge de Wet tijdelijk huisverbod. Op grond van deze wet kan de
burgemeester – vanwege huiselijk geweld – met het oog op de veiligheid van huisgenoten
van de betrokkene een tijdelijk huisverbod opleggen de duur van 10 dagen, te verlengen
met maximaal 4 weken.

Het combineren van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties is niet zonder
meer mogelijk. Als een bestuursorgaan een punitieve sanctie oplegt na detentie, leidt
dit veelal tot schending van het ne-bis-in-idembeginsel.3 Voor de vraag of het bestuursrecht hier een oplossing zou kunnen bieden is bepalend
of het woonverbod moet worden aangemerkt als een «straf» in de zin van artikel 6 EVRM.
Gelet op de vaste jurisprudentie van het EHRM is dat naar mijn inschatting het geval.
Ook al is de maatregel niet punitief bedoeld, kijkend naar de aard en zwaarte is sprake
van een ingrijpende maatregel die zeer lang kan duren.

Ook is het zo dat bij de oplegging van een bestuursrechtelijk woonverbod voldoende
rekening dient te worden gehouden met de eerder opgelegde sanctie. Als dat onvoldoende
gebeurt kan de cumulatie van «straffen» mogelijk te zwaar worden. Reeds om deze reden
lijkt het niet mogelijk om een langdurig woonverbod mogelijk te maken via het bestuursrecht.
Daarnaast gelden ook hier praktische en uitvoeringstechnische bezwaren.

4. Beschermingsbehoeften van slachtoffers

Ik realiseer me dat het voor slachtoffers en nabestaanden van ernstige strafbare feiten
zeer belastend kan zijn om te worden geconfronteerd met een dader die terugkeert in
hun nabije omgeving. Het aangedane leed kan door de terugkeer van de dader verder
worden versterkt. Hoewel ik niet over ga tot het invoeren van een zelfstandig woonverbod,
maak ik me er wel sterk voor om slachtoffers en nabestaanden een stem te geven als
daders tijdens de tenuitvoerlegging van de straf mogelijk voor verlof in aanmerking
komen en zij een confrontatie willen

voorkomen. Ik doel hier dan op het wetsvoorstel Straffen en Beschermen, welke het
mogelijk maakt dat slachtofferbelangen expliciet worden meegewogen bij het toekennen
van verlof en v.i. Daarnaast wil ik slachtoffers en nabestaanden de mogelijkheid geven
zich tijdens de zitting uit te spreken over hun beschermingsbehoeften als een tbs-gestelde
mogelijk voor een voorwaardelijke beëindiging van de maatregel in aanmerking komt.
Hiervoor stuur ik medio november uw Kamer het wetsvoorstel Uitbreiding Slachtofferrechten
toe.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker