Brief regering : Terugbrengen doorlooptijden asielaanvragen en stand van zaken dwangsommen

Nr. 2543
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2019

In- en aanleiding

Als Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hecht ik vanzelfsprekend aan de naleving
van wettelijke regels. Ik ben van mening dat de overheid daarin een voorbeeldfunctie
te vervullen heeft. Alleen al om die reden vind ik het van belang dat overheidsorganisaties
wettelijke (beslis-)termijnen niet overschrijden. Ik deel dan ook de zorg van uw Kamer
met betrekking tot de problematiek van de te lange doorlooptijden bij asielaanvragen,
zowel gezien de omvang daarvan, de tijd die gemoeid is met het oplossen ervan alsmede
de kosten die daarmee gepaard gaan. Zoals ik eerder heb aangegeven is het één van
mijn prioriteiten om er voor te zorgen dat de behandeling van asielaanvragen door
de IND binnen de gestelde termijnen plaatsvindt. In deze brief zet ik uiteen op welke
wijze ik de komende periode aan die prioriteit invulling wil geven.

Over het ontstaan van de problematiek van een tekort aan voldoende opgeleid personeel
en het oplopen van de doorlooptijden van de algemene en verlengde asielprocedure (spoor
4) heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer op 17 april jl.1 per brief uitgebreid geïnformeerd. Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor
de opgelopen doorlooptijden. Maar het belangrijkste is een vroegtijdige afschaling
van personeel in 2017 in combinatie met een licht verhoogde asielinstroom en een financieringssystematiek
die niet verder reikte dan de korte termijn, waarbij onvoldoende rekening is gehouden
met de bestaande werkvoorraad. Eén van de maatregelen om sneller en beter te kunnen
anticiperen is een meerjarige stabiele financiering. Uw Kamer heeft hiertoe een motie
aangenomen en dit heeft bij voorjaarsnota geleid tot een hogere structurele stabiele
financiering van de IND.

In de brief van 17 april jl. is aangegeven dat het de verwachting was dat de doorlooptijden
van de algemene en verlengde asielprocedure (spoor 4) in 2019 zouden oplopen. Vervolgens
is in die brief aangegeven: «In 2020 is de IND in staat om de nieuwe aanvragen bij te houden en in te lopen op
de voorraden om zo doorlooptijden terug te dringen. In 2021 verwacht ik dat de IND
het grootste deel van de zaken in spoor 4 weer binnen de wettelijke termijn kan afdoen.»

De leden Van Ojik (GL) en van Dijk (SP) hebben op 15 mei jl. een motie ingediend waarin
de regering wordt verzocht zich er maximaal voor in te spannen de doorlooptijden bij
de verlengde asielprocedure uiterlijk in 2020 binnen de wettelijke termijn te brengen.
Mijn ambtsvoorganger heeft daarop de motie overgenomen en ook ik zal mij daarvoor
maximaal inspannen.

Stand van zaken

De afgelopen periode heeft de IND diverse maatregelen genomen om de doorlooptijden
van de algemene en de verlengde asielprocedure (spoor 4) te verkorten. Hoewel een
combinatie van maatregelen wordt ingezet om te komen tot een versnelling in het terugbrengen
van de doorlooptijden in spoor 4 en in te lopen op de voorraden, is het probleem waarmee
de IND te maken heeft weerbarstig. Het werven en opleiden van personeel kost veel
tijd en de tijd om de toezegging aan uw Kamer te realiseren is daardoor krap. Vanzelfsprekend
staat voorop dat de IND te allen tijde beslissingen zorgvuldig en weloverwogen neemt.

De toezegging aan de Kamer die in het voorjaar werd gedaan was gebaseerd op de instroomverwachting
van dat moment voor 2019 en 2020. De prognose voor de instroom is inmiddels naar boven
bijgesteld. Hierdoor is het voor de IND een grote uitdaging om te voldoen aan de toezegging
om in 2021 90% van de asielaanvragen binnen de wettelijke termijnen te beslissen.

Met de hierna genoemde maatregelen span ik mij tot het uiterste in om in 2021 het
grootste deel van de aanvragen binnen de wettelijke termijn af te doen. Hierbij is
het streven dat in het voorjaar van 2020 het omslagpunt zal zijn waarop de voorraden
daadwerkelijk worden teruggedrongen. Dit wil niet zeggen dat de gemiddelde doorlooptijden
dan ook direct omlaag gaan. Juist door het inlopen op de voorraad zal de IND ook oude
zaken die al lang liggen gaan oppakken. Dat drukt op de gemiddelde doorlooptijd. Het
voorspellen wanneer een kentering in de doorlooptijden precies zal plaatsvinden is
lastig omdat dit afhankelijk is van verschillende factoren zoals de ontwikkeling van
de instroom en het niet volgtijdelijk behandelen van zaken wegens doelgroepenbenadering
alsmede rechterlijke uitspraken.

Op de middellange termijn is het mijn inzet om de flexibiliteit en effectiviteit binnen
de asielketen te vergroten en de IND en de bredere keten wendbaarder te maken. Dat
wordt onder meer gerealiseerd met het Programma Flexibilisering Asielketen en een
meerjarige stabiele financiering voor de IND.

Reeds genomen en gestarte maatregelen

Capaciteit

De belangrijkste oplossing voor het verkorten van de doorlooptijden bij de behandeling
van asielaanvragen en het terugdringen van de voorraden ligt in de uitbreiding van
besliscapaciteit bij de IND.

De IND heeft in het afgelopen jaar gefaseerd groepen nieuwe medewerkers aangenomen
en opgeleid. Vanaf begin 2018 tot heden gaat dat om circa 350 fte. De IND is hard
aan de slag om daar bovenop tot en met eind 2020 nog 300 fte te werven voor de taken
op het gebied van asiel en bescherming. Er wordt ook voor andere taken van de IND
geworven, in totaal verwacht de IND daarvoor tot en met eind 2020 ongeveer 500 fte
te werven.

Om de werving en het opleiden van nieuwe medewerkers zo efficiënt mogelijk aan te
pakken is bij de IND een centraal wervings- en opleidingsprogramma gestart dat erop
gericht is nieuwe medewerkers zo snel mogelijk te werven en op te leiden en in te
kunnen zetten in (een deel van) de asielprocedure.

De ervaring leert dat de inzetbaarheid van de medewerkers in korte tijd vergroot wordt
door deze manier van opleiden. Gedurende hun werkzaamheden worden de medewerkers binnen
de teams opgeleid tot zelfstandige beslismedewerkers.

Het centrale, interne deel van de opleiding, waarin medewerkers de beginselen van
het asielrecht worden bijgebracht, duurt 8 weken. Daarna worden de medewerkers binnen
de asielteams in de praktijk verder opgeleid tot zelfstandige beslismedewerkers. In
het productieplan van de IND wordt uitgegaan van een evenredig opbouwschema van 0
naar 100% inzetbaarheid over een periode van gemiddeld 9 maanden. De opbouw kan variëren
afhankelijk van de werksoort waarvoor men wordt opgeleid en de achtergrond van de
medewerker.

Tot slot hebben ca. 180 externe tijdelijke medewerkers een vaste aanstelling gekregen
binnen de IND om te zorgen voor meer continuïteit. Deze medewerkers zijn geen onderdeel
van de hiervoor genoemde extra aangenomen en nog aan te nemen fte’s.

Slimmer werken

Verschillende processen in de asielprocedure van de IND zijn de afgelopen periode
geanalyseerd om te bezien waar sneller en slimmer gewerkt kan worden, zonder dat er
afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de beslissing. Het is met name de combinatie
van verschillende maatregelen die leidt tot een versnelling in het beslisproces. Het
betreft de volgende maatregelen:

• Introductie van een doelgroepgerichte benadering waarbij complexe, gelijksoortige
zaken binnen één team worden afgedaan. Op deze manier wordt geconcentreerd expertise
opgebouwd en ingezet. Hierdoor kunnen zaken sneller behandeld worden. Concreet is
deze werkwijze ingezet bij aanvragen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
Deze werkwijze zal op korte termijn ook bij Iraanse zaken ingezet worden;

• Sinds 1 oktober 2018 is er een vernieuwd proces voor het direct buiten behandeling
stellen van incomplete herhaalde asielaanvragen in Ter Apel, waar asielzoekers vervolgaanvragen
in persoon moeten indienen. De zogenoemde HASA-kamer waar deze aanvragen worden afgehandeld
heeft geleid tot een dalende instroom herhaalde aanvragen;

• Het nader gehoor bij kansloze herhaalde asielaanvragen is per 1 juli jl. afgeschaft
wat gezorgd heeft voor een versnelling in het afdoen van dergelijke aanvragen;

• In september 2019 is in Den Bosch een pilot afgerond waarbij, in samenwerking met
de rechtbanken en advocatuur, is gekeken op welke manieren gehoren korter en beschikkingen
bondiger kunnen worden. Het resultaat hiervan was positief. Besloten is deze aanpak
per direct op grote schaal in te voeren in het asielproces;

• Er is een verbetertraject van de (interne) informatievoorziening gestart zodat de
IND in staat is om de stand van de doorlooptijden en voorraden beter in beeld te hebben
om daardoor beter te sturen op de capacitaire inzet op verschillende procedures.

Financieringssystematiek

Het kabinet heeft besloten om de IND bij voorjaarsnota 2019 een hogere structurele
financiering toe te kennen. Met deze financiering is de IND in de toekomst in staat
om de capaciteit structureel beter te organiseren en kan de IND op termijn de instroom
van asielzaken bijhouden. Hiermee is uitvoering gegeven aan de motie van de leden
Ojik (GL) en Van Dijk (SP) over een andere financieringssystematiek bij de IND2.

Nog te nemen maatregelen

Projectmatig aanpakken kansrijke zaken

In het AO van 7 november is met uw Kamer gesproken over de mogelijkheid om kansrijke
asielaanvragen geprioriteerd af te doen. Het gaat dan om aanvragen van asielzoekers
met nationaliteiten die reeds nu in de opvang verblijven en waarbij de kans op inwilliging
historisch gezien en op grond van het geldende landenbeleid zeer groot is. Deze groep
mensen heeft vaak al lang moeten wachten op een besluit. Ik vind dat onwenselijk.
De IND zal dit in het komende half jaar projectmatig oppakken. Door deze aanpak wil
ik bevorderen dat de groep personen waarvan de verwachting reëel is dat zij in aanmerking
komt voor bescherming niet nog langer dan nodig hoeft te wachten op een beslissing.
Uiteraard blijft ook hier zorgvuldigheid van de beslissingen voorop staan.

Cliëntvolgsysteem

Er worden systeemaanpassingen voorbereid, waardoor de doorstroom van asielzoekers
door het asielproces beter kan worden gevolgd. Hiermee wordt meer inzicht verkregen
in de feitelijke doorlooptijden en kan waar nodig worden bijgestuurd.

Consequentie oplopende doorlooptijden

Als gevolg van het oplopen van de doorlooptijden van de algemene en de verlengde asielprocedure
wordt een steeds groter deel van de asielzaken in spoor 4 buiten de wettelijke termijn
beslist. De IND wordt hierdoor in toenemende mate geconfronteerd met ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen. Als een ingebrekestelling is ontvangen heeft
de IND nog twee weken de tijd om een besluit te nemen op de aanvraag. Indien deze
termijn wordt overschreden gaat een automatische dwangsomregeling lopen en bestaat
de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de rechtbank tegen het niet tijdig
beslissen. In 2018 heeft de IND relatief veel dwangsommen moeten betalen op ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen op MVV-nareis aanvragen. Bij deze zaken was
een achterstand opgelopen als na-ijl effect van de hoge asielinstroom in 2015–2016.

Zoals eerder aangegeven zullen de doorlooptijden en achterstanden bij de algemene
en verlengde asielprocedure de komende tijd verder oplopen. Het is dan ook de verwachting
dat het aantal ingebrekestellingen en beroepen bij niet tijdig beslissen verder zal
toenemen. Dit vraagstuk is niet aan de orde bij de aanvragen op de sporen 1 (Dublin)
en 2 (veilige landen) omdat hier binnen de wettelijke termijn wordt beslist.

Ik vind het effect van ingebrekestellingen en beroepen bij niet tijdig beslissen onwenselijk;
het is echter een direct gevolg van de problemen bij de IND. De mogelijkheid van een
ingebrekestelling vloeit voort uit de Wet dwangsommen waarvan beslissingen van de
IND niet zijn uitgezonderd. De IND schat de omvang van dit financiële risico in 2019
op circa € 5,5 miljoen en voor 2020 wordt rekening gehouden met een bedrag van € 17
miljoen aan uit te betalen dwangsommen. Voor het jaar 2021 betreft dit een bedrag
van € 16 miljoen. Het mag voor zich spreken dat ik het zeer ernstig vind dat de opgelopen
achterstanden leiden tot kosten van deze omvang.

Zodra de IND in staat is om binnen de wettelijke termijn te beslissen, zullen de ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen niet langer een financieel risico vormen.

Tot slot

De IND heeft op diverse terreinen maatregelen getroffen die bijdragen aan stabiliteit,
versnelling en oplossing van de beschreven problematiek.

De effecten van de genomen maatregelen laten langer op zich wachten dan ik wenselijk
vind.

Ik heb daarom besloten een onafhankelijk externe partij opdracht te geven om de uitvoering
van de asielprocedure bij de IND door te lichten, ten einde op korte termijn met voorstellen
te komen die moeten leiden tot verdere verbeteringen van de uitvoering van de asielprocedure.
Ik zal uw Kamer over de uitkomsten van dit onderzoek informeren.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol