Brief regering : Biomassa – hoe zit het?

31 239 Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 404 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2019

Op 12 september jl. heeft uw Kamer verzocht om een reactie op een opiniestuk van een
aantal leden van de European Academies Science Advisory Council (EASAC) over het gebruik
van houtige biomassa voor energietoepassingen (Handelingen II 2018/19, nr. 108, item 9). Op 3 oktober jl. heeft het uw Kamer op basis van een nieuwsbericht waarin dit opiniestuk
een belangrijke rol speelt opnieuw verzocht om een reactie (Handelingen II 2019/20,
nr. 9, item 8). Op 13 november jl. heeft het lid Van Raan (PvdD) tot slot gevraagd om een reactie
op de aangenomen motie Koffeman c.s. (Kamerstuk 35 300, O) in de Eerste Kamer (Handelingen II 2019/20, nr. 23, Regeling van werkzaamheden).
Met deze brief voldoe ik, mede namens de Minister voor Milieu en Wonen, aan deze verzoeken.

Belang van biomassa en uitgangspunten kabinet

Het is internationaal breed geaccepteerd dat we nagenoeg alle technologische opties
nodig hebben om de klimaatopgave en de transitie naar een circulaire economie te realiseren.
Ook biomassa is daarbij nodig: het wetenschappelijke klimaatpanel van de VN (het IPCC)
heeft al vele malen het belang van biomassa benadrukt en ook het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL) benadrukt dat de inzet van biomassa belangrijk is voor het realiseren
van de klimaatopgave in Nederland. Mede op basis hiervan is in het Klimaatakkoord
opgenomen dat het kabinet ervan overtuigd is dat biomassa een onmisbaar onderdeel
is van de transitie richting 2030 en 2050.

Biomassa kan klimaatneutraal zijn als concept van een kringloop waar in de groeifase
CO2 uit de lucht wordt opgenomen, waarna diezelfde hoeveelheid CO2 weer vrijkomt bij de energieopwekking. Als die CO2 zou worden opgeslagen is er zelfs sprake van negatieve emissies. De uitwerking van
dit concept luistert echter nauw, zo is de opvatting van vele wetenschappers, en zo
is ook de opvatting van het kabinet. Als er bijvoorbeeld een langere periode zit tussen
het moment van opname van CO2 uit de lucht en het moment van uitstoot, dan is de claim van werkelijke koolstofneutraliteit
niet geloofwaardig. Een tweede zorg, die ook bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord
aan de orde is gekomen, is of er niet een te groot beroep wordt gedaan op biomassa.
Het aanbod van duurzame biomassa is immers beperkt. Ten derde zijn er zorgen over
luchtkwaliteit. Deze zorgen over biomassa zijn terecht en verdienen aandacht, omdat
het antwoord op deze vragen bepaalt of de inzet van biomassa ook echt duurzaam is.

Op basis van deze uitgangspunten heeft het kabinet in het Klimaatakkoord een aantal
acties beschreven die nodig zijn om richting 2030 en 2050 een verantwoord gebruik
van duurzame biomassa te borgen. De uitwerking hiervan is beschreven in de brief van
de Minister voor Milieu en Wonen van 3 juli jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 375).

Hieronder ga ik allereerst kort in op het opiniestuk van een aantal leden van de EASAC,
waarna ik een appreciatie van het opiniestuk geef en ook inga op een aantal vragen
die dit opiniestuk heeft geagendeerd.

Samenvatting opiniestuk EASAC

Op 10 september jl. hebben 15 leden van de EASAC een opiniestuk gepubliceerd waarin
betoogd wordt dat het niet juist is om alle gebruik van houtige biomassa voor energietoepassingen
te beschouwen als hernieuwbare energieproductie en dat hiervan ten onrechte geen klimaateffect
wordt verondersteld. Het opiniestuk stelt dat het klimaateffect in sterke mate afhangt
van de «koolstofschuld» van de gebruikte biomassa, oftewel de snelheid waarmee de
vrijkomende CO2 bij de verbranding van biomassa weer opnieuw wordt opgenomen.

In dat kader beschrijft het opiniestuk dat de herkomst en productiewijze van houtige
biomassa een belangrijke factor is bij het bepalen van de «koolstofschuld» van houtige
biomassa en dat de «koolstofschuld» een factor zou moeten zijn in het beleid. Het
opiniestuk stelt dat een restrictiever beleid nodig is, zowel ten aanzien van de duurzaamheid
van de gebruikte biomassa als van de inzet van biomassa, om ervoor te zorgen dat de
inzet van houtige biomassa een rol kan spelen in het tegengaan van klimaatverandering.

Appreciatie

Het kabinet herkent de zorgen die in het opiniestuk worden benoemd: de potentie van
biomassa om bij te dragen aan de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire
economie is groot, maar zoals de auteurs van het EASAC-opiniestuk benoemen is het
daarbij wel belangrijk eisen te stellen aan de duurzaamheid van die biomassa en de
wijze waarop die biomassa wordt ingezet. Het is wat het kabinet betreft daarom niet
de vraag óf duurzame biomassa nodig is, maar vooral onder welke voorwaarden dit verantwoord
en effectief kan worden ingezet. Daar ga ik graag op in.

Hoe duurzaam is de inzet van biomassa?

De term «biomassa» refereert aan vele verschillende soorten natuurlijke stoffen die
voor verschillende doelen worden ingezet, zoals;

– mest en resten uit de voedingsmiddelenindustrie kunnen worden vergist om groen gas
te maken;

– plantaardige oliën en (dierlijke) vetten kunnen worden verbrand voor warmte en/of
elektriciteit; en

– hout kan zowel worden vergast als verbrand voor energieproductie.

Al deze vormen van duurzame energieproductie worden door het kabinet gestimuleerd
via de SDE+.

Geïmporteerde houtpellets komen totnogtoe in aanmerking voor circa een kwart van de
totale subsidie voor biomassa. Over deze kwart gaat het opiniestuk van EASAC. De overige
driekwart gaat naar andere vormen van biomassa zoals mest, slib en snoei- en dunningshout
en reststromen uit voedingsmiddelenindustrie. Onderstaande tabel geeft een overzicht
van alle biomassa-projecten die op dit moment (stand oktober 2019) een SDE(+)-beschikking
hebben. Voor de bedragen die in deze tabel genoemd worden geldt dat dit de maximale
uitgaven zijn: naar verwachting zullen de uitgaven in de praktijk aanzienlijk lager
uitvallen. Gemiddeld genomen kan worden uitgegaan van uitbetaling van circa 2/3 van
het totale bedrag over een periode van maximaal 20 jaar.

Categorie

Soort biomassa

Totale waarde subsidiebeschikkingen (in mln. €)

Vergisting

Mest, slib, reststromen uit voedingsmiddelenindustrie

4.060

Bij- en meestook in kolencentrales

Houtpellets

3.537

Verbranding van vaste biomassa

Snoei- en dunningshout, resthout

5.226

Verbranding van vloeibare biomassa

Dierlijke vetten, olieachtige reststromen

478

Vergassing

Snoei- en dunningshout, resthout

83

Afvalverbranding

Restafval

734

Totaal

14.118

Het EASAC-opiniestuk gaat exclusief over de grootschalige verbranding van hout. Dat
is begrijpelijk, want juist hierbij bestaan de meeste risico’s ten aanzien van de
duurzaamheid. Het opiniestuk wijst met name naar risico’s bij het gebruik van houtpellets
die Nederland importeert voor de bijstook in kolencentrales en in mindere mate voor
grootschalige warmteproductie bij bedrijven en voor stadsverwarming. Voor de grootschalige
inzet van houtpellets gelden in de SDE+ vanwege de risico’s strenge duurzaamheidseisen.
Deze duurzaamheidseisen behoren tot de strengste ter wereld en er wordt door de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland en de Nederlandse Emissieautoriteit gecontroleerd dat deze
eisen ook door partijen die SDE+-subsidie gebruiken worden nageleefd. Op deze manier
komt het kabinet tegemoet aan de zorgen die in het opiniestuk worden geuit.

Mede als gevolg van onze strenge duurzaamheidseisen bestaan de houtpellets die in
Nederland ingezet worden in de praktijk uit de onvermijdelijke reststromen van de
reguliere productie van hout. Er zijn al decennia lang productiebossen, die worden
beheerd voor het maken van planken, bouwmaterialen en papier. De productie hiervan
is financieel het meest aantrekkelijke doel van deze bossen. De reststromen gaan naar
de pelletfabrikant. Dankzij de productie van houtpellets krijgen deze reststromen
dus een nuttige toepassing. Er zijn drie hoofdstromen: snoeihout, hout uit bosbeheer
en reststromen van de houtverwerkende industrie. De duurzaamheidseisen schrijven voor
dat bossen duurzaam moeten worden beheerd en er geen oerbos wordt gekapt voor de uitbreiding
van productiebossen. De duurzaamheidseisen schrijven bovendien voor dat er nieuwe
bomen worden geplant om de CO2 die bij verbranding van duurzame biomassa vrijkomt weer vast te leggen, waarbij de
bosbeheerder op lange of middellange termijn de koolstofvoorraden behoudt of vergroot.
Deze duurzaamheidseisen zijn opgesteld om de duurzame inzet van houtpellets te borgen.

Inmiddels wordt ook gewerkt aan een integraal duurzaamheidskader voor alle soorten
biomassa en alle toepassingen. Bovendien moet dit kader handvatten bieden voor de
vraag hoe de duurzaamheid van alle biomassa geborgd kan worden die niet gesubsidieerd
wordt. Het streven van het kabinet is om dit duurzaamheidskader in de loop van 2020
af te ronden, mede op basis van onafhankelijke beschouwingen van het PBL over de beschikbaarheid
van duurzame biomassa en een advies van de SER over de uitvoerbaarheid van een dergelijk
kader. Zoals de Minister voor Milieu en Wonen aan uw Kamer heeft toegezegd, zijn ook
de auteurs van het EASAC-opiniestuk benaderd worden om bij te dragen aan de ontwikkeling
van duurzaamheidscriteria en de joint fact finding van PBL.

Leunen we niet teveel op het gebruik van biomassa?

Naast het uitgangspunt dat alle biomassa die in Nederland gebruikt wordt duurzaam
moet zijn, wil het kabinet dat duurzame biomassa op termijn zo hoogwaardig en beperkt
mogelijk wordt gebruikt. Voor wat betreft de inzet als brandstof betekent dit dat
duurzame biomassa voor veel sectoren en toepassingen een transitiebrandstof is: een
middel dat we nodig hebben om de transitie op kostenefficiënte wijze te kunnen maken,
maar geen brandstof die overal oneindig ingezet wordt. Dit is ook afgesproken in het
kader van het Klimaatakkoord.

Op dit moment is duurzame biomassa verantwoordelijk voor een groot deel van het aandeel
hernieuwbare energie: in 2018 was biomassa goed voor ruim 60% van alle hernieuwbare
energie in Nederland. Dat aandeel gaat de komende jaren echter substantieel teruglopen
doordat er steeds meer projecten met windenergie en zonne-energie komen als gevolg
van de afspraken uit het Energieakkoord. De ambities uit het Klimaatakkoord zullen
deze trend nog verder versnellen.

In dit kader is bovendien relevant dat het kabinet al eerder heeft aangekondigd om
de subsidiering van bij- en meestook van duurzame biomassa in kolencentrales stop
te zetten. In 2018 is daarom deze categorie niet meer opengesteld in de SDE+-regeling.
Bestaande subsidiebeschikkingen worden gelet op de rechtszekerheid in stand gelaten.
De regering ziet de motie Koffeman c.s. (Kamerstuk 35 300, O) waarin wordt gevraagd om op zo kort mogelijke termijn alle voorgenomen subsidies
voor hout-bijstook in kolencentrales stop te zetten dan ook als een bevestiging van
bestaande beleid.

Voor de inzet van duurzame biomassa is bovendien van belang dat we rekening houden
met de mondiale beschikbaarheid. Hoewel het PBL pas na 2030 knelpunten verwacht in
de beschikbaarheid van duurzame biomassa, is het verstandig om rekening te houden
met onzekerheden in prognoses van vraag en aanbod. Daarom is in het Klimaatakkoord
afgesproken dat het PBL wordt gevraagd om jaarlijks inzicht te bieden in de ontwikkeling
van vraag en aanbod van duurzame biomassa en eventuele knelpunten in de beschikbaarheid
van duurzame biomassa tijdig te signaleren. Totdat het eerder genoemde duurzaamheidskader
is geïmplementeerd, gaat het kabinet terughoudend om met het afgeven van nieuwe subsidiebeschikkingen
ter stimulering van het gebruik van duurzame biomassa zodra partijen op basis van
de jaarlijkse monitoring knelpunten in de beschikbaarheid van duurzame biomassa vóór
2030 verwachten. Op dit moment zijn er geen signalen dat er knelpunten in de huidige
beschikbaarheid zijn. Dat blijkt onder andere uit de SDE+-openstellingen van 2019;
in de voorjaarsronde heeft 1 project een beschikking gekregen voor specifiek het gebruik
van houtpellets voor de productie van hernieuwbare warmte en elektriciteit; in de
najaarsronde hebben hiervoor 2 projecten een aanvraag gedaan die nog moet worden beoordeeld.

Is biomassa slecht voor de luchtkwaliteit en de gezondheid?

De inzet van duurzame biomassa in grote installaties, zoals een kolencentrale, heeft
nagenoeg geen gevolgen voor de luchtkwaliteit. Dit komt doordat deze installaties
aan strenge eisen voor de uitstoot van fijnstof, stikstof en zwaveldioxide zijn gebonden,
ongeacht welke brandstof ze gebruiken. Deze grote installaties zijn verplicht om onder
andere filters te gebruiken, waardoor de effecten op de luchtkwaliteit beperkt worden.

Kleinere biomassa-installaties hebben daarentegen een negatief effect op de lokale
luchtkwaliteit. Dat is de reden dat in het Schone Lucht Akkoord, waar de Minister
voor Milieu en Wonen aan werkt, aandacht zal zijn voor de luchtkwaliteitseffecten
van het gebruik van duurzame biomassa in deze kleinere installaties. Drie relevante
acties heeft het kabinet in dit kader in gang gezet;

(i) Per 2020 wordt de ISDE-subsidie op kleinschalige houtpelletkachels en biomassaketels
gestopt vanwege de nadelige luchtkwaliteitseffecten hiervan;

(ii) Onderzocht wordt of de uitstooteisen voor kleinere en middelgrote biomassa-installaties
(0,5–50 MW) verder kunnen worden aanscherpt vanaf 2022; en

(iii) Een eerste onderzoek door het RIVM naar gezondheids- en veiligheidswinst van de energietransitie
wordt verder uitgewerkt. Uw Kamer wordt hierover binnenkort nader geïnformeerd.

Het kabinet heeft dus oog voor deze problematiek.

Tot slot

Duurzame biomassa is een onmisbaar onderdeel in de klimaatopgave en de transitie naar
een circulaire economie, maar die biomassa moet dan wel echt duurzaam zijn. Het EASAC-opiniestuk
wijst hier terecht op. Tegelijkertijd kunnen we het ons niet permitteren het gebruik
van duurzame biomassa in de ban te doen: daarmee komt het realiseren van onze doelen
in gevaar. Het beleid van het kabinet heeft daarom tot doel op een verantwoorde manier
duurzame biomassa te benutten.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes