Brief regering : Aanpak Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein

Nr. 67 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2019

Hierbij informeer ik u over mijn Aanpak Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein op een
tweetal punten. Ten eerste schets ik u beknopt de voortgang op mijn ondersteuningsprogramma
en de Europa Strategie. Ten tweede informeer ik u over mijn voornemen om – vooruitlopend
op de door mij beoogde herziening van de Europese aanbestedingsrichtlijn – een wetsvoorstel
in procedure te brengen om het aanbesteden door gemeenten bij de uitvoering van de
Jeugdwet en de Wmo 2015 ter vereenvoudigen.

De kern van deze brief is:

• Beknopte beschrijving van de aanleiding voor en inhoud van deze brief;

• Beschrijving stand van zaken ondersteuningsprogramma;

• Beschrijving wetsvoorstel maatschappelijk verantwoord gunnen Jeugdwet en Wmo2015;

o Aanleiding voor de wetswijziging;

o Inhoud van de wetswijziging;

o Toepassingsmogelijkheden;

o Begeleidingsproces: ondersteuning en handreiking;

• Beschrijving stand van zaken Europa Strategie.

Gemeenten maken nu veelal de keuze tussen twee inkoopprocedures voor het realiseren
van zorg in het sociaal domein. Of een open house procedure, of een reguliere aanbestedingsprocedure.
De eerste is procedureel relatief eenvoudig maar biedt geen mogelijkheid om uitsluitend
de best presterende partijen te selecteren, waardoor vaak een groot aantal instellingen
moeten worden gecontracteerd hetgeen de sturing en de samenwerking bemoeilijkt. De
tweede, een reguliere aanbestedingsprocedure, biedt die mogelijkheid wel maar is weer
procedureel omslachtig, met een verplicht voorgeschreven vergelijking van offertes
op basis van een uitgebreide gunningssystematiek. Met dit wetsvoorstel wil ik een
eenvoudiger procedure introduceren. Ik wil het mogelijk maken om zonder een uitgebreide
gunningsprocedure toch uitsluitend die partijen te contracteren die het best in staat
zijn om – in partnerschap met gemeenten en elkaar – de beste zorg te leveren. Dit
wil ik doen door de Jeugdwet en de Wmo 2015 zodanig te wijzigen dat een uitgebreide
gunningssystematiek niet langer verplicht is bij aanbesteden in het sociaal domein.

In mijn brieven van 4 juli 20181 en 24 januari 20192 heb ik u geïnformeerd over het gezamenlijke ondersteuningsprogramma dat ik met gemeenten
en aanbieders heb ingericht met als doel de transformatie naar goede zorg en ondersteuning,
ten behoeve van de cliënt, verder te helpen door te kijken naar wat die transformatie
betekent voor inkoop en aanbesteden.

Bij brief van 17 maart 20193 informeerde ik u vervolgens over mijn Europese strategie en de activiteiten die ik
onderneem om te bewerkstelligen dat de Europese aanbestedingsrichtlijn4 wordt geëvalueerd en, zo nodig, herzien voor wat betreft gezondheidsdiensten in het
sociaal domein. Ik beoog zo de effectiviteit en efficiëntie van de aanbestedingsrichtlijn
te verbeteren.

Er kan niet met zekerheid worden gesteld of en, zo ja, wanneer een dergelijke herziening
van de aanbestedingsrichtlijn kan worden gerealiseerd. Naar verwachting zal dit niet
plaatsvinden vóór een evaluatie van de aanbestedingsrichtlijn door de Europese Commissie.
Die evaluatie was oorspronkelijk gepland voor april 2019 maar lijkt nog enige tijd
op zich te laten wachten in verband met late implementatie door verschillende lidstaten.
Zoals ik Uw Kamer in mijn brief van 17 maart 2019 heb laten weten, staat derhalve
vast dat de aanbestedingsrichtlijn in zijn huidige vorm de komende jaren nog zal gelden.

Ik heb uw Kamer tevens geschetst dat ik streef naar een eerdere oplossing voor vereenvoudiging
van de opdrachtverstrekking voor de uitvoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015, en
dat, mede gelet op de REFIT-opinie van 14 maart 2019, gezamenlijk met de Europese
Commissie zal worden opgetrokken om te zoeken naar mogelijkheden om binnen de aanbestedingsrichtlijn
ruimte te creëren om de knelpunten met aanbesteding in het sociaal domein weg te nemen.

In deze brief ga ik in op mijn voornemen om een wetsvoorstel op te stellen om de genoemde
eerdere oplossing voor vereenvoudiging van de opdrachtverstrekking voor de uitvoering
van de Jeugdwet en de Wmo 2015 sneller te realiseren. Dit voornemen moet worden gezien
tegen de achtergrond van enerzijds de voortgang van het gezamenlijke ondersteuningsprogramma
voor Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein, zoals toegezegd in het AO Wmo van 26 juni
2019 (Kamerstuk 29 538, nr. 299), en anderzijds de activiteiten die ik in Europees verband onderneem met het oog
op herziening van de aanbestedingsrichtlijn.

• Stand van zaken ondersteuningsprogramma

Om kennis en informatie beschikbaar te maken, is in mei de vindplaats www.inkoopsociaaldomein.nl gelanceerd, waar zowel handreikingen als voorbeelden gebundeld worden. De komende
periode zullen de voorbeelden op deze website fors worden uitgebreid, waarmee ik voldoe
aan de motie van het lid Tielen5. Daarnaast wordt in werkgroepen van aanbieders en gemeenten hard gewerkt aan diverse
handreikingen en andere producten. De vindplaats is dit najaar uitgebreid met een
helpdesk, waar gemeenten en aanbieders terecht kunnen met hun vragen over inkoop en
aanbesteden.

Het ondersteuningsprogramma – dat een coproductie is met gemeenten en zorgaanbieders
– heeft als ambitie gemeenten en aanbieders zoveel mogelijk op maat te ondersteunen.
Daartoe wordt zowel voor vragen die bij de helpdesk binnenkomen als voor regio’s die
direct contact opnemen, gezocht naar een passend aanbod. Ook worden regio’s actief
benaderd om te zien of er vragen leven die ondersteuning behoeven. Voor deze ondersteuning
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een praktijkgerichte opleiding, een miniconferentie
gericht op kennisdeling of een vertrouwelijke review van een vraag van een gemeente.
Op basis van de vragen van gemeenten en aanbieders worden gedurende de looptijd van
het programma aanvullende producten ontwikkeld. Ook wordt de bijbehorende ondersteuningsstructuur,
waarin verschillende partners en programma’s samenwerken, de komende maanden bestendigd
en versterkt.

Het doel van het ondersteuningsprogramma is de transformatie naar goede zorg en ondersteuning,
ten behoeve van de cliënt, verder te helpen. Daarmee heeft het programma een belangrijke
rol in het vergroten van de kwaliteit, zoals ik u heb toegezegd in het AO Wmo van
26 juni 20196. Kwaliteit is een belangrijk element in de opleidingen. Kwaliteit is ook een onderwerp
dat veelvuldig terugkomt in de ondersteuning op maat. Zo is implementatie van een
kwaliteitskader een van de onderwerpen die in een miniconferentie aan bod is gekomen.
Ook tijdens bestuurlijke krachtsessies, presentaties van gemeenten en aanbieders onderling
en de kennis- en praktijkweek waar gemeenten en aanbieders hun ervaringen presenteren,
komt kwaliteit voortdurend aan bod. Hierbij is kwaliteit vaak gekoppeld aan het thema
transformatie, waarbij de vraag is hoe kwaliteit lokaal invulling kan krijgen. Door
hierover continu in gesprek te blijven en voorbeelden te delen, draagt het ondersteuningsprogramma
eraan bij de inkoop meer op kwaliteit te richten.

Naast kwaliteit richt het ondersteuningsprogramma zich ook op kennisdeling, samenwerking,
vermindering van administratieve lasten en het versterken van de transformatie. Dit
alles in de context van de inkoop, waarbij de behoefte van gemeenten en zorgaanbieders
centraal staat. Ik zal u in het voorjaar van 2020 uitgebreider informeren over het
ondersteuningsprogramma. Ik zal dan ook ingaan op de monitor naar de stand van zaken
van de inkoop in het sociaal domein die ik laat verrichten. Het ondersteuningsprogramma
voorziet in een behoefte, gegeven het kader dat door de (Europese) aanbestedingsregels
wordt gesteld.

• Wetsvoorstel maatschappelijk verantwoord gunnen Jeugdwet en Wmo2015

Om de werking van de aanbestedingsrichtlijn te verbeteren acht ik een herziening ervan
op zijn plaats, in die zin dat de richtlijn niet langer van toepassing is op overheidsopdrachten
voor zorgdiensten die onder het sociaal domein vallen. Nu niet duidelijk is wanneer
de Europese Commissie de aanbestedingsrichtlijn zal evalueren, lijkt een dergelijke
herziening op korte termijn niet mogelijk. Daarom wil ik, daarop vooruitlopend, met
een wetsvoorstel de in mijn eerdere brieven aan uw Kamer geschetste problematiek zoveel
mogelijk verminderen en zo de inkoop van jeugdhulp, kinderbescherming, jeugdreclassering
en maatschappelijke ondersteuning vergemakkelijken. Dit in afwachting van een herziening
van de aanbestedingsrichtlijn waarvoor ik mij ten volle zal blijven inspannen. Want
het wetsvoorstel waaraan ik werk, zal de bestaande problematiek slechts in beperkte
mate kunnen verminderen.

Het wetsvoorstel zal invulling geven aan de mogelijkheid die de aanbestedingsrichtlijn
geeft om nationaal het verlicht regime voor sociale diensten in te vullen met nationale
wetgeving.7 Dit wil ik doen door voor te stellen de Jeugdwet en de Wmo 2015 zodanig te wijzigen
dat het mogelijk wordt om een vereenvoudigde aanbestedingsprocedure vorm te geven
voor Jeugdwet- en Wmo 2015-diensten. Die procedure moet het mogelijk maken om met
uitsluitend de beste partijen overeenkomsten aan te gaan zonder een uitgebreide en
complexe gunningsprocedure te hoeven doorlopen. Zodoende kunnen gemeenten op een eenvoudiger
manier die partijen contracteren die in partnerschap met de gemeenten – en elkaar
– toegankelijke, betaalbare en kwalitatief goede lokale zorg willen realiseren.

De Jeugdwet en de Wmo2015 verplichten bij aanbestedingen nu nog tot gunning op basis
van de zogenaamde economisch meest voordelige inschrijving (emvi)8. De gedachte daarachter is het tegengaan van gunning op basis van enkel de laagste
prijs. Een ongewenst neveneffect van de emvi-verplichting is dat toepassing ervan
een verplichting behelst tot een vergelijking van offertes op basis van een op voorhand
uitgedachte gunningssystematiek. Vanwege de eigen aard en complexiteit van het sociaal
domein blijkt het in de praktijk voor veel gemeenten allerminst eenvoudig om een dergelijke
systematiek vorm te geven. Er ontstaan vaak discussies tussen gemeenten en aanbieders
over de gehanteerde systematiek en gunningscriteria. Met dit wetsvoorstel wil ik bereiken
dat gesprekken tussen gemeenten en zorgaanbieders niet langer gaan over procedures
maar over de inhoud van zorg en de beste vorm van samenwerking.

Door die emvi-verplichting voor bepaalde wijzen waarop de aanbestedingsprocedure kan
worden ingevuld te schrappen (onder handhaving van het verbod op gunning op laagste
prijs) wil ik het mogelijk maken voor gemeenten om een eenvoudigere aanbestedingsprocedure
toe te passen voor de realisatie van Jeugdwet- en Wmo 2015-diensten. Zo kunnen gemeenten
overheidsopdrachten gunnen aan een beperkte groep van beste partners zonder verplicht
te zijn tot het uitvragen en vergelijken van schriftelijke aanbiedingen op basis van
een complexe gunningssystematiek.

In segmenten van het sociaal domein met weinig aanbieders zou de te contracteren groep
aanbieders eenvoudigweg kunnen bestaan uit de paar aanbieders die aan de gestelde
eisen voldoen. In segmenten met een groter aantal aanbieders kan een gemeente het
aantal te contracteren aanbieders eventueel eerst terugbrengen op basis van te stellen
selectiecriteria. Een gemeente selecteert dan – op basis van vooraf bekend gemaakte
selectiecriteria – uit de groep van geschikte aanbieders uitsluitend die partijen,
die zich als beste onderscheiden. Dit is wezenlijk anders dan bij een open house procedure,
waarbij alle geschikte partijen een contract krijgen. In de praktijk resulteert dat
geregeld in een groot aantal gecontracteerde partijen, hetgeen de sturing bemoeilijkt
en de samenwerking en het bereiken van optimaal partnerschap in de weg staat.

Afhankelijk van de benodigde zorgdiensten, de uitgangspunten van de gemeente en het
specifieke zorglandschap zal een gemeente de toe te passen selectiecriteria moeten
bepalen om te komen tot die kleine groep van beste aanbieders.

Om gemeenten zoveel mogelijk te ondersteunen bij de toepassing van de hierboven geschetste
vereenvoudigde vorm van aanbesteden zal ik in nauwe samenwerking met veldpartijen
een handreiking opstellen. Daarmee beoog ik gemeenten op heldere wijze te informeren
over de omstandigheden waaronder een dergelijke nieuwe procedure het beste kan worden
toegepast en hoe deze kan worden vormgegeven op een dusdanige wijze dat de uitvoeringslasten
voor zowel gemeenten als aanbieders zo laag mogelijk worden.

Ik ben voornemens dit wetsvoorstel na consultatie zo spoedig mogelijk aan de ministerraad
voor te leggen, met het oog op de advisering door de Raad van State.

• Stand van zaken Europa strategie

Het wetsvoorstel is een maatregel totdat de huidige Europese aanbestedingsrichtlijn
wordt herzien. Ik ben van mening dat de Europese aanbestedingsrichtlijn ten aanzien
van opdrachten voor diensten op het gebied van het sociaal domein moet worden geëvalueerd
en aangepast. Aanbestedingsregels die Europees breed werken lenen zich niet goed voor
het verkrijgen van toegankelijke, betaalbare en kwalitatief goede lokale zorg. Ik
berichtte uw Kamer daarover uitgebreid in mijn brief van 17 maart 2019.

• REFIT-platform

Ik berichtte u eerder dat een submissie van Staatssecretaris Keijzer en mij bij het
REFIT-platform heeft geleid tot een advies van 14 maart 2019 van dat platform aan
de Europese Commissie. Daarin is de Europese Commissie geadviseerd de aanbestedingsrichtlijn
te evalueren en, zo nodig, die diensten op het terrein van het sociaal domein uit
te zonderen van de werking van de richtlijn. Ook is de Europese Commissie opgeroepen
om in de tussentijd lidstaten zo goed mogelijk te ondersteunen bij het vinden van
mogelijkheden om regeldruk te verminderen, bijvoorbeeld door het opstellen van handreikingen.

Medio juli van dit jaar heb ik contact gehad met vicevoorzitter Timmermans van de
Europese Commissie, tevens voorzitter van het REFIT-platform, over het met prioriteit
behandelen van genoemd advies van het REFIT-platform. Het onderwerp heeft naar mijn
mening namelijk de hoogst mogelijke urgentie aangezien het direct ziet op de zorg
voor kwetsbare groepen in de samenleving.

• Dialoog met de Europese Commissie

Ik ben in gesprek met de Europese Commissie. Zo sprak ik op 27 mei van dit jaar samen
met Staatssecretaris Keijzer met Eurocommissaris Bienkowska van het Directoraat-Generaal
Interne Markt (GROW). Wij spraken af om samen te werken om te verkennen welke mogelijkheden
er bestaan om de problematiek te verlichten.

In dat kader zullen ambtenaren van de Europese Commissie op mijn uitnodiging een werkbezoek
afleggen aan Nederland op 15 november 2019. Doel van die bijeenkomst is om de problematiek
helder over het voetlicht te brengen bij de Europese Commissie en om met de Europese
Commissie van gedachten te wisselen over mogelijke oplossingen. Ik heb een drietal
gemeenten bereid gevonden hun ervaringen met aanbesteden in het sociaal domein te
delen met de Europese Commissie, waarna een rondetafelgesprek zal plaatsvinden. Naast
die drie gemeenten heb ik ook een tweetal experts uit het veld met kennis van de praktijk
en de juridische problematiek uitgenodigd om deel te nemen. Ik verwacht na dat bezoek
met de Europese Commissie vervolggesprekken aan te kunnen gaan op meer technisch inhoudelijk
niveau. Dit vervolg staat nadrukkelijk in het teken van een herziening van de aanbestedingsrichtlijn
voor wat betreft dienstverlening in het sociaal domein.

Daarnaast zal ik ook het gesprek aangaan met de nieuwe Eurocommissarissen die verantwoordelijk
zijn voor aanbestedingsregelgeving, respectievelijk gezondheidszorg. Ik zal daarbij
uiteraard ook de REFIT-opinie ter sprake brengen.

• Identificeren van medestanders

Mijn medewerkers hebben een aantal lidstaten bezocht om in kaart te brengen hoe andere
lidstaten vormgeven aan hun zorgplichten op het terrein van het sociaal domein en
of zij daarbij vergelijkbare problemen ervaren. Daaruit is gebleken dat er weliswaar
verschillen, soms aanzienlijke, bestaan in de wijze waarop het sociaal domein wordt
ingericht, maar dat de problematiek zoals die in Nederland wordt ervaren ook in andere
lidstaten wordt herkend: een Europese aanbestedingsprocedure is slecht geschikt om
de beste zorg voor burgers te realiseren waarbij continuïteit, lokaal partnerschap
en samenwerking voorop staan. Met die gelijkgestemde lidstaten wil ik samenwerken
om een Europese oplossing te vinden. Ik zoek daarvoor actief steun bij mijn Europese
collega’s.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge