Brief regering : Periodieke uitvoeringsbrief inburgering

Nr. 289
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2019

Zoals toegezegd in de Kamerbrief van 29 mei jl. doe ik uw Kamer hierbij de tweede
Uitvoeringsbrief Inburgering toekomen.1 In deze brief wordt achtereenvolgend ingegaan op de volgende onderwerpen: kerncijfers,
leningen, examens, fraude en tot slot een aantal overige onderwerpen, waaronder geconstateerde
fouten in de uitvoering. Via deze brief doe ik u tevens een viertal onderzoeken toekomen2:

– onderzoek naar een vrijstelling voor mbo 1 voor de examenonderdelen Kennis Nederlandse
Maatschappij (KNM) en Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA);

– onderzoek naar informatievoorziening websites DUO en Blik op Werk,

– evaluatie van Toezicht in de klas, en;

– onderzoek naar nut van het ONA examenonderdeel voor inburgeraars die B1/B2 examen
doen.

Tenslotte treft u als bijlage een afschrift van mijn reactie aan de stichting CIVIC
op hun verzoek tot een tegemoetkoming aan de inburgeraars die met boetes en schulden
worden geconfronteerd3. Hiermee geef ik invulling aan de toezegging die ik heb gedaan tijdens het Algemeen
Overleg van 27 juni 2019 (Kamerstuk 32 824, nr. 282).

Kerncijfers

Slagingscijfers

In onderstaand overzicht is te zien hoeveel inburgeraars per 1 september 2019 hebben
voldaan aan de inburgeringsplicht,4 daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering, uitgesplitst naar het cohort
waarin zij inburgeringsplichtig werden en uitgesplitst naar «asielmigranten» en «gezinsmigranten
en overige migranten».5 Per 1 september 2019 hebben circa 65.500 personen voldaan aan de inburgeringsplicht
of zijn daarvan ontheven.

Tabel 1. Slagingspercentages inburgeraars per cohort

 

Cohort 2013

Cohort

2014

Cohort

2015

Cohort

2016

Cohort

2017

Cohort

2018

 

Aantal

%

Aantal

%

Aantal

%

Aantal

%

Aantal

%

Aantal

%

Totaal

9.380

17.137

24.537

32.090

21.655

18.522

Voldaan

7.036

75%

12.595

73%

16.045

65%

13.006

40%

2.995

14%

1.180

7%

Ontheven

1.803

19%

3.215

19%

4.209

17%

3.136

10%

179

1%

59

0%

Nog plichtig

541

6%

1.327

8%

4.283

18%

15.948

50%

18.491

85%

17.283

93%

Asiel

4.744

10.323

18.654

25.481

15.414

10.002

Voldaan

3.069

65%

6.825

66%

11.437

61%

9.041

35%

1.206

8%

263

3%

Ontheven

1.459

31%

2.875

28%

4.010

22%

2.969

12%

129

1%

36

0%

Nog plichtig

216

4%

623

6%

3.207

17%

13.471

53%

14.079

91%

9.703

97%

Gezin/overig

4.636

6.814

5.883

6.609

6.251

8.520

Voldaan

3.967

86%

5.770

85%

4.608

78%

3.965

60%

1.789

29%

917

11%

Ontheven

344

7%

340

5%

199

3%

167

3%

50

1%

23

0%

Nog plichtig

325

7%

704

10%

1.076

19%

2.477

37%

4.412

70%

7.580

89%

Bron: DUO peildatum 1 september 2019

Kerncijfers uitvoering

De wachttijden voordat er examen kan worden gedaan zijn ruim binnen de termijn van
6 weken. Voor de meeste examens bedraagt de wachttijd tussen de 1 a 2 weken. De lange
wachttijden voor verschillende examenonderdelen waar vorig jaar sprake van was, zijn
dus opgelost.

Ten aanzien van de klachtafhandeling is er bij DUO sprake van een positieve ontwikkeling.
Het aantal klachten neemt af en de klachten worden inmiddels afgedaan binnen de gestelde
termijnen.

Leningen

Verloop leningen

In onderstaand overzicht is de uitputting van de leningen onder de Wet inburgering
2013 opgenomen per 1 september 2019. Bij de kwijtgescholden leningen betreft het vooral
de kwijtschelding voor asielmigranten die binnen de wettelijke termijn voldaan hebben
aan de inburgeringsplicht. De tenietgegane leningen betreffen voor het merendeel leningen
van inburgeraars die overleden zijn. De meeste leningen zitten nog in de opbouwfase
(circa 60.000).

Tabel 2. Overzicht uitputting leningen Wet inburgering 2013

 

Aantal

Bedrag totaal in €

Bedrag (gemiddeld) in €

Toegekende leningen / opgenomen bedrag

97.092

606.768.236

6.249

Waarvan kwijtgescholden leningen

30.031

232.270.276

7.734

Waarvan tenietgegane leningen

32

112.958

3.530

Waarvan Leningen in terugbetalingsfase

6.960

28.262.098

4.061

Waarvan Volledig terugbetaalde leningen

2391

391.782

1.639

Bron: DUO, peildatum 1 september 2019

X Noot

1

De nieuwe wet inburgering is in 2013 ingevoerd. De inburgeringstermijn is 3 jaar.
Terugbetalingstermijn bedraagt over het algemeen 10 jaar. Vandaar dat er zo weinig
hun lening volledig hebben terugbetaald.

Aflossen leningen inburgering na schuldsanering

Bij DUO is naar voren gekomen dat bij het inrichten van de werkprocessen van aflossen
van leningen inburgering, de regelgeving op het gebied van de Wet Studiefinanciering
2000 is doorgevoerd. In de Faillissementswet is een uitzonderingsbepaling voor de
studiefinanciering opgenomen waardoor, na een traject van schuldsanering weer kan
worden verder gegaan met het innen van de restschuld. Ten aanzien van de leningen
die in het kader van de inburgering worden verstrekt, geldt deze wettelijke uitzonderingsbepaling
niet en dient de gehele restschuld te worden kwijtgescholden. Met DUO is afgesproken
dat dit werkproces wordt aangepast. Bij twee inburgeraars is na een schuldsaneringstraject
de inning van de restschuld hervat. Eén van hen heeft al daadwerkelijke enkele aflossingen
gedaan. Dat is uitermate vervelend voor de betrokkenen en dit zal dus door DUO gecorrigeerd
worden.

Einde lening inburgeringsplichtig (ELIP)

In de Kamerbrief van 29 mei jl. heb ik toegezegd om de ontwikkeling van ELIPs7 te blijven monitoren. Tabel 3 geeft daartoe het aantal ELIPs per 1 januari 2018 weer
en het verloop gedurende 2019. Tussen april en oktober is het aantal ELIPs gedaald
van 5.670 naar 4.839. Dit is in belangrijke mate toe te schrijven aan een daling van
het aantal ELIPs in het cohort dat in 2015 inburgeringsplichtig is geworden. Dit aantal
is bijna gehalveerd van 2003 op 1 april naar 1.082 op 1 oktober. Ook bij het cohort
2016 is inmiddels een daling ingetreden. Het aantal ELIPs uit de cohorten 2017 en
2018 neemt geleidelijk aan toe. Dit beeld strookt met de conclusie uit de eerder gemaakte
analyse dat ELIP een fase is waarin veel inburgeraars zich op enig moment bevinden.
De meerderheid van de ELIPs slaagt er uiteindelijk in om binnen de termijn aan de
inburgeringsplicht te voldoen of maakt aanspraak op een ontheffing. De laatsten vormen
echter een minderheid.

Tabel 3: Ontwikkeling in ELIP (> € 9.500 geleend) asielstatushouders per cohort

Cohort

1-1-2018

1-1-2019

1-4-2019

1-7-2019

1-10-2019

2013

300

108

86

69

56

2014

972

572

376

286

233

2015

870

2.437

2.003

1.445

1.082

2016

26

2.180

3.032

2.944

2.845

2017

1

59

172

319

616

2018

0

0

1

2

7

Totaal

2.169

5.356

5.670

5.065

4.839

Bron: DUO

Zoals ik heb aangegeven in de Kamerbrief van mei 2019 jl. wil ik inzetten op het toepassen
van maatwerk door gemeenten voor potentiële probleemgroepen binnen ELIPs. Mijn ministerie
werkt samen met Divosa, een aantal gemeenten en DUO om de randvoorwaarden te creëren
voor het kunnen toepassen van maatwerk door gemeenten. Doel is om gemeenten te helpen,
ook door middel van informatievoorziening, de groep in beeld te krijgen. Voor het
in contact komen met potentiële ELIPs is er momenteel geen wettelijke grondslag op
basis waarvan DUO dergelijke gegevens met gemeenten kan delen. Omdat DUO niet rechtstreeks
persoonsgegevens over inburgeraars aan de gemeente kan verstrekken, werken SZW en
DUO aan een alternatieve methode om gemeenten in contact te brengen met de doelgroep
ELIPs. Daarbij richten we ons in eerste instantie op inburgeraars die meer dan € 7.500
van de lening hebben verbruikt en waarvan de inburgeringstermijn binnen 6 maanden
afloopt. Desbetreffende inburgeraars ontvangen dan een brief vanuit DUO met de oproep
zich te melden in hun gemeente voor extra begeleiding of advies in hun inburgeringstraject.
Door te selecteren op een geleend bedrag van meer dan € 7.500 wordt er rekening mee
gehouden dat de inburgeraar inmiddels al meer cursusuren heeft afgenomen dan bij DUO
is geregistreerd. Door invoering van het achteraf factureren komen meer mogelijkheden
om mensen te ondersteunen omdat ze zelf nog ruimte in de lening hebben.

Deze methode is recentelijk toegepast in een pilot van de gemeente Amsterdam. In september
heeft een selectie van 250 inburgeraars vanuit DUO een brief ontvangen met de uitnodiging
om zich voor extra ondersteuning te melden bij de gemeente tijdens een inloopmiddag.
Een derde van de genodigden heeft gehoor gegeven aan de oproep. De groep bleek zeer
divers en dit bevestigt dat maatwerk nodig is. Afhankelijk van de individuele situatie
zal het vervolgtraject worden bepaald. Amsterdam heeft reeds concrete afspraken gemaakt
met taalaanbieders wat betreft de invulling van de extra ondersteuning voor inburgeringsonderwijs.

Uit eerdere analyses is gebleken dat een groot deel van de ELIPs op eigen kracht aan
de inburgeringsplicht weet te voldoen. Niet elke inburgeraar zal dus behoefte hebben
aan ondersteuning vanuit de gemeente. In dat licht bezien biedt de opkomst in Amsterdam
perspectief om met de methode verder te gaan. Met eerdergenoemde partijen zijn we
aan de slag met de nadere uitwerking van het proces voor het identificeren van de
doelgroep en het via DUO doorgeleiden van het aanbod van gemeenten richting inburgeraars.

In Gemeentenieuws van november wil ik een brede oproep doen aan alle gemeenten om
zich aan te melden voor de landelijke uitrol van de pilot. Ik verwacht met deze brede
opzet begin 2020 van start te kunnen gaan. Ik merk een grote bereidheid bij gemeenten
om met ondersteuning van de middelen die ik in het kader van «en ondertussen» beschikbaar
heb gesteld met deze inburgeraars aan de slag te gaan.

Ik wil gemeenten daarbij verder ondersteunen door de beschikbare statistische informatie
en lessen uit de pilots breed te verspreiden. Goed taalonderwijs is van groot belang
voor het voorkomen van voortijdige uitputting van de lening of het beperken van de
gevolgen daarvan. Daarom wil ik in dit kader ook goede voorbeelden verspreiden van
gemeentelijke initiatieven die gericht zijn op het verhogen van de kwaliteit van het
taalonderwijs en het tegengaan van fraude. Op deze wijze wil ik invulling geven aan
de motie van de leden Paternotte en Gijs van Dijk.8

Examens

Ontwikkelingen bij het examen Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA)

Sinds de invoering van de mogelijkheid van de «64 uurs variant» om aan het ONA examen
te voldoen, doet circa 70% van de inburgeraars via de 64 uurs route het ONA-examen.

In april 2019 is daarnaast de mogelijkheid geboden om vrijstelling voor het ONA examen
te krijgen indien over voldoende recente werkervaring wordt beschikt. Van deze mogelijkheid
wordt veel gebruik gemaakt. Per peildatum 1 september 2019 zijn er 10.315 vrijstellingen
door DUO verleend. Dit betreft 4.585 personen die inburgeringsplichtig zijn op basis
van de Wet inburgering 2013. In de overige gevallen betreft het personen die het ONA
examen doen voor een sterker verblijfsrecht of voor naturalisatie. Bij 3.371 aanvragen
heeft de aanvraag niet tot een toekenning geleid.

Bij de beoordeling wordt in eerste instantie naar de polisadministratie van het UWV
gekeken om te beoordelen of aan de ureneis wordt voldaan. Indien daarmee geen uitsluitsel
kan worden geboden, wordt de inburgeraar verzocht om dit zelf aan te tonen. Reden
hiervoor is dat is gebleken dat in een beperkt aantal gevallen mensen wel beschikken
over werk en salaris in Nederland maar geen premies hoeven af te dragen (bijvoorbeeld
in het geval dat iemand bij een internationale organisatie werkt). Indien de inburgeraar
op andere wijze (salarisstrook, opgave gewerkte uren) aan kan tonen dat aan de ureneis
wordt voldaan dan wordt er ook een vrijstelling verleend. Deze nieuwe werkwijze wordt
nu door DUO doorgevoerd.

Onterecht gezakten – stand van zaken

In de vorige uitvoeringsbrief heb ik u geïnformeerd over het feit dat er fouten zijn
gemaakt in de samenstelling van de onderdelen Lezen en Luisteren van het inburgeringsexamen
en dat daardoor ongeveer 450 kandidaten onterecht geslaagd en 800 kandidaten onterecht
gezakt waren. De ten onrechte gezakten hebben inmiddels een brief gekregen met een
nieuwe uitslag en de mededeling dat onnodig gemaakte kosten vergoed zullen worden.
De komende weken krijgen zij per kandidaat een nieuwe brief waarin staat welke en
hoeveel kosten vergoed worden.

De aangenomen motie van de leden Wiersma en Peters om de groep inburgeraars die onterecht
is geslaagd, opnieuw examenonderdelen laten afleggen,9 kan ik niet uitvoeren. Zoals ik ook in het VAO van 4 juli 2019 heb aangegeven zou
het van onbehoorlijk bestuur getuigen om voor kandidaten tot anderhalf jaar nadien
de uitslag van het examen nog terug te draaien (Handelingen II 2018/19, nr. 102, item 45). Betrokkenen moeten kunnen vertrouwen op een besluit van de overheid. Er was voor
hen geen enkele reden om aan te nemen dat het besluit over het examen onjuist was
en zij eigenlijk niet waren geslaagd. Het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel
zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waar de overheid in Nederland zich
aan dient te houden. Dat geldt te meer omdat betrokkenen soms ook al vervolgacties
hebben ondernomen, zoals het aanvragen van een sterker verblijfsrecht. Deze actie
hebben zij ondernomen op basis van vertrouwen in de overheid. Overigens dienen kandidaten
naast het betreffende onderdeel nog de drie andere taalonderdelen, KNM, ONA en het
participatieverklaringstraject af te leggen. Om deze onderdelen (op het participatieverklaringstraject
na) te halen is evenzeer het vereiste taalniveau nodig. De kans is dan ook klein dat
deze mensen de taal onvoldoende zullen beheersen om mee te kunnen doen in de maatschappij.

Het lid Becker (VVD) heeft tijdens het Algemeen Overleg van 13 juni jl. gevraagd of
DUO gegevens van onterecht geslaagden aan gemeenten kan verstrekken zodat deze daar
extra inzet op kunnen plegen (Kamerstuk 32 824, nr. 281). Vanwege privacywetgeving is dit niet mogelijk. Ik heb toen aan mevrouw Becker toegezegd
dat ik zou kijken of het een optie zou zijn dat DUO aan de betrokkene toestemming
vraagt om zijn of haar gegevens met de gemeente te delen. Helaas blijkt ook deze optie
niet mogelijk. Omdat er sprake is van een afhankelijkheidsrelatie tussen de inburgeraar
en DUO wordt instemming in een dergelijk geval niet als een vrije keuze beschouwd
en kan daarom niet als basis dienen voor het uitwisselen van persoonsgegevens. Overigens,
zoals reeds hierboven al aangegeven, is de kans klein dat deze mensen de taal onvoldoende
zullen beheersen omdat zij ook zes andere examenonderdelen hebben moeten afleggen.

Fraude

Tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer op 13 juni jl. is toegezegd dat u periodiek
geïnformeerd zal worden over fraude in het stelsel van inburgering. Hieronder treft
u een actualisatie hierover aan. Hierbij wordt er vanuit drie gezichtspunten over
fraude gerapporteerd. Ten eerste vanuit Blik op Werk (BoW) die toezicht uitoefent
op de cursusinstellingen. Ten tweede vanuit de Inspectie SZW waar de signalen van
fraude binnenkomen en ten derde vanuit DUO die toezicht houdt op een correcte uitvoering
van de examens en op een correcte afwikkeling van de leningen die met inburgering
zijn gemoeid. Vanuit alle drie deze gezichtspunten zijn er cijfers opgeleverd ten
aanzien van fraude en vermoedens van onregelmatigheden. Door het verschil van invalshoek
van waaruit de cijfers afkomstig zijn, is het niet mogelijk om deze 1 op 1 aan elkaar
te koppelen.

Door BoW zijn inmiddels alle taalscholen aan een financiële audit onderworpen. Daarvan
hebben 66 audits tot een positieve waardering geleid. Bij 101 audits zijn kleine administratieve
onregelmatigheden aangetroffen. Daarbij zijn er geen aanwijzingen van fraude aangetroffen.
Bij 15 audits is er sprake van het financieren van een laptop uit de DUO-lening. In
deze gevallen wordt een schorsing van het keurmerk van 1 maand opgelegd. In 9 andere
gevallen is er eveneens een schorsing opgelegd. Deze schorsingen hebben betrekking
op onregelmatigheden van lichte aard. Ten slotte is er bij 22 aanleiding geweest tot
het uitvoeren van zwaardere onderzoeken waarbij ook in een aantal gevallen een forensische
accountant is ingezet. Voortvloeiend uit deze audit wordt door BoW beoordeeld of intrekking
van het keurmerk een passende maatregel is. In de afgelopen periode zijn er ook 10
audits verricht op grond waarvan het keurmerk is ingetrokken of is komen te vervallen.

In het Algemeen Overleg van 13 juni jl. heeft het lid Paternotte aandacht gevraagd
voor de risico’s die verbonden zijn aan nieuw opgerichte taalscholen. De laatste maanden
heeft BoW sterker ingezet op de controle en toelating van aspirant-taalscholen. In
overleg met de Inspectie SZW is er voor het toegangsgesprek met de aspirant-taalschoolhouder
een checklist ontwikkeld om eerdere signalen van fraude op te kunnen pikken. Hierdoor
is er aan 5 aspirant-taalschoolhouders het aspirant keurmerk niet toegekend, omdat
er bij hen een link kon worden gelegd met andere taalscholen waarvan het keurmerk
is ingetrokken.

Bij de Inspectie SZW is het aantal meldingen van fraude in de periode van 1 april
2019 tot 1 september 2019 toegenomen met 71 meldingen. In de vorige rapportage was
nog sprake van een toename met 121 meldingen. Het betreft nu in totaal 114 taalscholen
waar de meldingen betrekking op hebben. Dit is een toename van 13 taalscholen. Voor
wat betreft de verdeling over de verschillende modus operandi is er geen sprake van
grote verschuivingen. Ook treedt er nauwelijks een verschuiving op in het percentage
van de meldingen waarbij er sprake is van een vermoeden van een actieve rol van de
inburgeraar bij de fraude. Dit percentage bedroeg in de rapportage tot 1 april 2019
26% en dat percentage bedraagt in de periode tot 1 september 2019 27%. Bij de meldingen
die binnenkomen bij de Inspectie SZW wordt niet bijgehouden welke meldingen inmiddels
zijn verholpen.

In het Algemeen Overleg van 13 juni jl. is door mevrouw Becker ook gevraagd naar het
percentage fraudemeldingen waarbij sprake is van actieve betrokkenheid van de inburgeraar
(gerefereerd werd aan de 29% uit de rapportage van december 2018). Ik heb toegezegd
uw Kamer nader te informeren over het aantal inburgeraars dat bestraft is. Uit cijfers
van DUO blijkt dat er 17 inburgeraars betrapt zijn op het plegen van fraude in 2018.
DUO heeft bij deze 17 inburgeraars de betreffende examenonderdelen ongeldig verklaard.
In de gevallen waar daar aanleiding toe was, is deze informatie gedeeld met de IND.
Zoals ik in mijn brief van 9 mei 2019 heb aangegeven hoeft een melding niet te betekenen
dat er ook daadwerkelijk sprake is van fraude of dat deze kan worden aangetoond. De
fraudevormen waarbij er sprake is van samenspanning zijn het moeilijkst te bewijzen,
omdat taalschool en inburgeraar allebei belang hebben bij het verzwijgen van eventuele
afspraken.

Daarnaast zijn er bij DUO over het jaar 2019 tot 1 september 8 gevallen van misbruik
en/of oneigenlijk gebruik geconstateerd op de toetslocaties. Hiervan betreft het in
5 gevallen het tijdens het examen bij zich hebben van ongeoorloofde hulpmiddelen zoals
GSM, horloge of spiekbrief en in 3 gevallen betreft het een «look a like» die wordt
ingezet om voor iemand anders examen te doen.

In al deze gevallen wordt er volgens het examenprotocol van DUO gehandeld. Dat wil
zeggen dat bij de gevallen waar daar aanleiding toe is er aangifte bij de politie
wordt gedaan en in alle gevallen wordt het examen ongeldig verklaard. Op de examenlocatie
maakt DUO gebruik van apparatuur om de echtheid van documenten te kunnen controleren
en om te controleren of de inburgeraar geen elektronische hulpmiddelen meeneemt naar
de examenlocatie. Om fraude verder te ontmoedigen wil ik de consequenties voor de
frauderende inburgeraar verzwaren. Door DUO wordt hiertoe het examenreglement aangepast.
Met ingang van het eerste kwartaal 2020 kan een inburgeraar die betrapt wordt op fraude
plegen bij het examen gedurende 3 maanden uitgesloten worden van deelname aan examens.

Overig

Verkenning naar het mogelijk inburgeringsplichtig maken van op dit moment niet inburgeringsplichte
groepen vreemdelingen

In het AO van 27 juni jl. heb ik toegezegd in samenwerking met het Ministerie van
Justitie en Veiligheid een brede inventarisatie van groepen die niet inburgeringsplichtig
zijn naar uw Kamer te sturen. Aan deze inventarisatie, die een zoektocht betekent
naar alle verblijfstitels met het verblijfsdoel in de Vreemdelingenwet, wordt momenteel
nog gewerkt door medewerkers van beide ministeries. Ik streef er naar u de uitkomsten
zo spoedig mogelijk na het kerstreces 2019 toe te sturen.

Foutieve toepassing inburgeringsregime

Hierbij informeer ik uw kamer over een geconstateerde fout in de uitvoeringspraktijk.
In 2015 zijn de eisen voor het inburgeringsexamen verzwaard.10 Op grond van het overgangsrecht zijn de verzwaarde eisen niet van toepassing op personen
die inburgeringsplichtig zijn geworden vóór 1 januari 2015. DUO heeft echter destijds
in afstemming met SZW het uitvoeringsproces zodanig ingeregeld dat het overgangsrecht
werd toegepast op degene die vóór die datum een verblijfsvergunning heeft gekregen.

Nadere juridische analyse heeft tot de conclusie geleid dat het overgangsrecht inburgering
geen ruimte laat voor deze invulling. Het overgangsrecht heeft betrekking op personen
die voor 1 januari 2015 inburgeringsplichtig zijn geworden en niet op personen die
voor die datum hun verblijfsrecht hebben gekregen. Dat betekent dat de datum inburgeringsplicht
beslissend is voor het toepasselijke regime. De foutieve toepassing van het inburgeringsregime
heeft voornamelijk betrekking op jongeren waar een lange periode kan zitten tussen
de verkrijging van de verblijfsvergunning en de oplegging van de inburgeringsplicht
omdat deze de eerste jaren van hun verblijf in Nederland onderwijs volgen (waardoor
ze tijdelijk vrijgesteld zijn van de inburgeringsplicht).

Uit informatie van DUO blijkt dat bijna 1.000 personen die na 1 januari 2015 inburgeringsplichtig
werden aan de inburgeringsplicht hebben voldaan via de lagere eisen die golden vóór
2015. De overheid kan verstrekte diploma’s en vrijstellingen niet achteraf intrekken.
Burgers en organisaties moeten ervan uit kunnen gaan dat een beslissing van de overheid
juist is en vast ligt. Daaraan tornen, zou in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel
en het rechtszekerheidsbeginsel. De werkprocessen zijn inmiddels aangepast.

Bovenstaande laat zien dat opeenvolgende regimes al snel leiden tot complexiteit in
de uitvoering. Bij de vormgeving van het nieuwe stelsel is het daarom mijn streven
om het overgangsrecht zo simpel en eenduidig mogelijk te houden.

Net zoals zichtbaar is bij enkele andere uitvoeringsorganisaties, geldt ook voor DUO
dat er spanning staat op de combinatie van het waarborgen van de continuïteit, het
verbeteren van de dienstverlening en het doorvoeren van nieuw beleid. Dit aspect wordt
betrokken bij de opdracht «Werk aan uitvoering». Over de opdracht «Werk aan uitvoering»
zal ik uw Kamer binnenkort nader informeren.

Onderzoek vrijstelling mbo 1 voor examenonderdelen KNM en ONA

Inburgeringsplichtigen moeten na hun inburgering in staat zijn om in de samenleving
mee te doen, economisch zelfredzaam te worden en een bijdrage te leveren aan de maatschappij.
Zonder kennis van de Nederlandse maatschappij en arbeidsmarkt kunnen inburgeraars
niet voldoen aan hun inburgeringsplicht. Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM)
en Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) zijn daarom ook verplichte onderdelen
van het inburgeringstraject.

In het huidige inburgeringsstelsel is het zo dat studenten die een entreeopleiding
succesvol afronden niet voldoen aan de inburgeringsplicht, in tegenstelling tot studenten
die een mbo niveau 2 opleiding (of hoger) succesvol afronden.

Om de entreeopleiding met succes af te ronden telt het resultaat van studenten voor
de Nederlandse taal niet mee, terwijl voor de inburgering het taalniveau A2 een vereiste
is.

Tijdens het VAO in de Tweede Kamer over Inburgering en Integratie op 6 maart jl. heeft
het lid Özdil gesteld dat (delen van) Loopbaan en Burgerschap van de entreeopleiding
zodanig overeenkomen met KNM en ONA dat studenten die met succes een entreeopleiding
hebben afgerond hiervoor zouden moeten worden vrijgesteld (Handelingen II 2018/19,
nr. 59, item 8). Ik heb toegezegd dit te onderzoeken. Het onderzoek, uitgevoerd door Regioplan,
treft u als bijlage 1 aan11.

Regioplan heeft onderzocht in hoeverre de lesstof, de eindtermen en de wijze van toetsing
tussen ONA en Loopbaan en tussen KNM en Burgerschap overeenkomen. Regioplan concludeert
het volgende:

– Voor een heel belangrijk deel overlappen de lesstof en eindtermen van ONA en Loopbaan
en van KNM en Burgerschap. Als er een vrijstelling komt voor ONA en KNM dan hoeven
inburgeraars een groot deel dus niet meer dubbel te volgen. Dit bespaart de student
van de entreeopleiding tijd en kosten.

– Een klein deel van de lesstof en eindtermen overlapt niet. Het gaat dan bijvoorbeeld
bij ONA over het verschil tussen de arbeidsmarkt van het land van herkomst en Nederland.
Bij KNM gaat over het wegwijs worden bij Nederlandse instanties. Voor ONA geldt echter
dat een deel van deze lesstof en eindtermen dan weer wel kunnen terugkomen in andere
onderdelen van de entreeopleiding, zoals de beroepspraktijkvorming (bpv) en mentorgesprekken.

– Voor KNM geldt dat de lesstof is geïntegreerd in het taalonderwijs van de inburgering;
inburgeraars leren de taal en tegelijk ook de KNM-lesstof. Daarom is een vrijstelling
voor KNM-lessen praktisch gezien onhaalbaar. Een eventuele vrijstelling zal alleen
gelden voor het KNM-examen.

– Elke afzonderlijke mbo-instelling bepaalt de manier waarop Loopbaan en Burgerschap
worden afgerond. Als er een vrijstelling wordt gegeven voor ONA en KNM is er dus geen
sprake meer van landelijke eenduidige toetsing. Voor Loopbaan geldt dat de meeste
mbo-instellingen het onderdeel op een vergelijkbare manier afronden als ONA, er wordt
bijvoorbeeld gewerkt met portfolio’s en eindgesprekken. De wijze van afronden van
Burgerschap loopt sterk uiteen.

Uit de conclusies van Regioplan maak ik op dat een vrijstelling voor ONA een mogelijkheid
is. De lesstof en eindtermen van ONA en Loopbaan overlappen in hoge mate. Het deel
van de ONA-lesstof en eindtermen dat geen onderdeel is van Loopbaan komt wel weer
terug in andere onderdelen van de entreeopleiding. De entreeopleiding is er in de
kern op gericht om studenten voor te bereiden op uitstroom naar de arbeidsmarkt of
doorstroom naar een vervolgopleiding op mbo niveau 2. Ik heb er dan ook vertrouwen
in dat studenten die een entreeopleiding succesvol hebben afgerond minimaal evenveel
kennis en competenties hebben om de Nederlandse arbeidsmarkt te betreden als inburgeraars
die ONA hebben afgerond.

Voor KNM is een vrijstelling voor het onderwijs niet aan de orde, omdat dit geïntegreerd
is in de taallessen van de inburgering. Om principiële redenen ben ik geen voorstander
van een vrijstelling voor het KNM-onderdeel van het examen. Ik vind een eenduidige
toetsing voor nieuwkomers van de kennis van de Nederlandse maatschappij van zodanig
belang dat ik wil vasthouden aan het examen.

Voordat er eventueel kan worden overgegaan tot een vrijstelling voor ONA moeten er
nog een aantal zaken worden uitgewerkt en uitgezocht. Ten eerste zal de Regeling Inburgering
hierop moeten worden aangepast. Ten tweede is het de vraag in hoeverre de vrijstelling
voor ONA gevolgen heeft voor de systemen van DUO. DUO moet de vrijstellingen immers
registreren en verwerken. Ten derde zal een vrijstelling voor ONA wellicht ook gevolgen
hebben voor het nieuwe inburgeringsstelsel, namelijk voor de opvolger van ONA: de
Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP). Er is dus nog een aantal punten dat nader
moeten worden bekeken voordat ik een definitief besluit kan nemen. Ik heb het Ministerie
van OCW en de MBO Raad inmiddels ook geïnformeerd over mijn voorgenomen lijn, zij
hebben aangegeven zich hierin te kunnen vinden. Begin 2020 zal ik uw Kamer hierover
nader informeren.

Onderzoek informatievoorziening websites DUO en Blik op Werk

In de brief aan uw Kamer van 11 oktober 201612 wordt onder meer aangegeven dat de informatievoorziening aan inburgeraars verbeterd
moet worden. Daartoe zijn de sites van DUO en BoW aangepast in 2017. Eind 2018 is
onderzoeksbureau MWM2 opnieuw gevraagd onderzoek te doen om te zien of inburgeraars
de benodigde informatie gemakkelijk kunnen vinden en de verbeteringen voldoen. Het
is een kwalitatief onderzoek onder inburgeraars en begeleiders waarbij is gekeken
hoe zij de websites beoordelen in termen van gebruiksgemak en informatievoorziening.
Hierbij doe ik u de resultaten van dat onderzoek toekomen (bijlage 2).

Uit het onderzoek komen de volgende conclusies naar voren:

– Wat opvalt is dat inburgeraars liefst informatie over inburgeren ontvangen van mensen
in hun omgeving zoals casemanagers van het COA of taaldocenten, partner of familieleden,
vrienden en bekenden.

– Voor (recente) nieuwkomers is het lastig om websites te gebruiken vanwege de taalbarrière,
digitale achterstand en onbekendheid met de websites. De mogelijkheid tot vertalingen
wordt in het geval van de BoW-website vaak niet gevonden.

– Bij DUO bestaat de mogelijkheid voor de inburgeraar Nederlands of Engels te kiezen.
Bij BoW kan een (deel van de) tekst worden geselecteerd waardoor de optie verschijnt
om de tekst voor te lezen, woorden op te zoeken in het woordenboek of om een vertaling
te maken. Daar is de inburgeraar vaak onbekend mee.

– De website van DUO wordt gezien als overzichtelijk en goed te begrijpen (d.m.v. de
iconen/tegels en bondige teksten) en de informatie is relevant.

– De website van BoW is onbekend bij de nieuwkomers en niet gemakkelijk in het gebruik
(onoverzichtelijk, teveel moeilijke en lange tekst, weinig richtinggevend in zoekgedrag).
Wel wordt duidelijk dat de inburgeraars de informatie op de website van BoW heel interessant
vinden en waarderen als ze eenmaal het doel van de website begrepen hebben.

– BoW geeft een overzicht van de taalscholen in een lijst en op een kaart. Dit wordt
enorm gewaardeerd, zeker omdat de locatie een van de belangrijkste selectiecriteria
is. De inburgeraar kan verder filteren door bijvoorbeeld de gewenste grootte van de
klas, het taalniveau, het instroommoment in te voeren.

De onderzoekers hebben een aantal praktische aanbevelingen gedaan. Voor DUO geldt
bijvoorbeeld: biedt de vertaaloptie duidelijk zichtbaar aan (d.m.v. vlaggensymbolen)
en in meer talen (ook Arabisch en Tigrinya). Voor BoW geldt dat de site inzichtelijker
moet worden gemaakt (minder teksten, maar d.m.v zogenaamde tegels. Deze zijn met de
webbeheerders van DUO en BoW besproken. De webbeheerders hebben toegezegd de aanbevelingen
voor zover mogelijk te zullen opvolgen. Gezien het werk dat moet worden verricht zal
dat begin volgend jaar gereed zijn.

Evaluatie toezicht in de klas

In de brief van 27 juni 2018 (Kamerstuk 32 824, nr. 221, p. 1) is gerapporteerd dat in juli 2017 het toezicht in de klas is gestart. Dit
wordt uitgevoerd door het ITTA in opdracht van BoW. Het project liep iets langer door
dan eerder gepland omdat in de looptijd van het project meer scholen zijn gestart
dan oorspronkelijk voorzien en veel bestaande scholen het aantal klassen uitbreidde.
Daardoor kon pas in april 2019 worden gestart met de evaluatie. De evaluatie diende
ertoe te beoordelen of het instrument Toezicht in de klas effectief is en of het instrument
goed toepasbaar is in de praktijk. Hierbij doe ik u de resultaten toekomen (bijlage
3).

Ten behoeve van de evaluatie zijn de rapportages van de inspecteurs bekeken en hebben
de taalscholen een vragenlijst ingevuld. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met de
Klankbordgroep inburgeren13 van BoW, de MBO Raad en de adviesgroep Toezicht14. Het toezicht bestaat uit twee onderdelen: het invullen van de zogenaamde BoW-Kit
(een zogenaamde zelfevaluatie) en een inspectiebezoek. Het inspectieonderzoek bestaat
uit een voorgesprek met de directeur, docenten en cursisten en een bezoek aan een
aantal klassen, afhankelijk van de grootte van de school. Daarna wordt een rapport
opgesteld dat de school in concept ontvangt en op kan reageren. Indien op bepaalde
punten onvoldoende wordt gescoord moet de school een verbeterplan indienen. Indien
de school bij de herinspectie onvoldoende presteert kan het Keurmerk worden ingetrokken.

Tabel 4. Resultaten inspectie

 

Aantal scholen

Opmerking

Voldoende

199

 

Onvoldoende

22

 

Herinspectie uitgevoerd

7

Waarvan 2 nog in procedure

Herinspectie nog te doen

15

Worden binnen 12 maanden opnieuw geïnspecteerd

Keurmerk verloren

2

1 kan nog in beroep

In bijna twee jaar zijn alle scholen met het keurmerk inburgeren bezocht en beoordeeld.
De meerderheid van de scholen presteerde voldoende en over de wijze waarop de inspectie
werd uitgevoerd waren de meeste scholen tevreden. Het toezicht in de klas zal worden
voortgezet waarbij bij elke school in principe één keer in de vier jaar een inspectiebezoek
plaatsvindt. Een aantal resultaten uit de evaluatie heeft geleid tot een voorstel
van BoW tot aanpassingen. Deze zullen binnenkort met de taalscholen worden besproken.
Inzet is om de aanpassingen met ingang van 2020 door te voeren. Hieronder een overzicht
ervan.

– In het algemeen oordelen de scholen positief over de inspectie. Een aantal scholen
zou de BoW/KiT wat minder gedetailleerd willen zien. Daarom werkt het ITTA intussen
aan een minder gedetailleerde lijst van indicatoren voor de zelfevaluatie.

– Een van de belangrijkste resultaten uit de inspecties was het feit dat de scholen
weinig aandacht hebben voor praktijkgericht leren. Na de inwerkingtreding van het
nieuwe inburgeringsstelsel in 2013 was de aandacht van scholen en cursisten meer gericht
op het zo snel mogelijk voldoen aan de inburgeringsplicht en het klaarstomen voor
het examen. Ook het management van de school voelt niet altijd de urgentie om aandacht
te besteden aan leren voor, door en in de praktijk. BoW heeft daarom in het najaar
van 2018 een toelichting verspreid over hoe praktijkgericht leren vorm kan krijgen
in het huidige inburgeringsstelsel.

– E-learning wordt steeds meer gebruikt in het leslokaal maar ook daarbuiten als oefenmateriaal.
Er zijn kwaliteitsindicatoren ontwikkeld door het ITTA waardoor in het toezicht kritisch
kan worden gekeken naar de verschillende manieren waarop e-learning vorm krijgt. Ingeval
ondoelmatige inzet kan de school worden aangesproken.

– Het ITTA is verzocht met behulp van score-vergelijkingen de bewaking van de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid
van de inspecteurs te verfijnen. In het vervolg zullen daartoe de rapporten halfjaarlijks
met de inspecteurs worden besproken.

– Het blijkt dat de meeste scholen behoefte hebben aan een gesprek achteraf (daartoe
bestaat ook de mogelijkheid), waarin de bevindingen van de inspecteur kunnen worden
besproken en hoor-wederhoor plaatsvindt.

– Bij goede resultaten zal BoW de inspectie handhaven op eens in de vier jaar. De scholen
die net voldoende hebben gehaald zullen in 2020 opnieuw worden bezocht. Zij worden
binnenkort op de hoogte gesteld.

– Bij herinspectie zullen voortaan 2 inspecteurs worden ingezet, evenals bij grotere
scholen.

– Met de scholen wordt overlegd om het aantal beschikbare uren voor de inspectie te
vergroten evenals de wens om hoor-wederhoor gesprekken in te voeren.

Onderzoek naar het nut van KNM en ONA voor inburgeraars die B1/B2 examen doen

Sinds 1 januari 2015 is het voor inburgeringsplichtigen die het staatsexamen NT2 afleggen
op B1 of B2 niveau, verplicht om ook twee andere examens af te leggen, namelijk Oriëntatie
op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) en Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM).
Toegezegd werd (zie Besluit inburgering van 1 januari 2015) dat zou worden geëvalueerd
of de inburgeraars zelf vonden dat deze examens toegevoegde waarde hadden. Pas in
april 2019 waren er voldoende geslaagden op B1 of B2 niveau om een goede aselecte
steekproef te trekken. Daarnaast is ook het oordeel gevraagd van studiebegeleiders
van KNM en ONA en ONA-examinatoren. Hierbij doe ik u de resultaten van dat onderzoek,
uitgevoerd door MWM2, toekomen (bijlage 4).

De voornaamste conclusies t.a.v. KNM zijn:

– De inburgeraars leren veel over onderwerpen zoals geschiedenis en het onderwijsstelsel
maar hebben juist behoefte aan praktische informatie over burgerzaken, OV, belastingen
en belastingaangifte, verkiezingen en rechten en plichten van werknemers (cao’s, vakantiedagen,
omgang met ziekte).

– Door de normatieve vragen voelen zij zich niet aangesproken en zij vinden ze stereotypisch.

– Door het niveau (A2) en het type vragen voelt men zich onderschat.

– Opvallend is dat inburgeraars die opgaan voor het B1 of B2 examen KNM vaak via een
lesboek leren. Daardoor missen ze de context en onderlinge uitwisseling met inburgeraars
en docenten. Voor zover wel lessen KNM worden gevolgd kiezen de taalscholen er in
de meeste gevallen voor het aan het eind van het inburgeringsprogramma te geven omdat
de inburgeraar dan een hoger taalniveau heeft terwijl de inburgeraar liever de kennis
over Nederland in het begin van zijn verblijf hoort.

De voornaamste conclusies t.a.v. ONA zijn:

– De inburgeraars leren een aantal praktische zaken zoals het schrijven van een sollicitatiebrief
en maken zij kennis met de Nederlandse werkcultuur. Het is vaak voor het eerst dat
men te maken krijgt met zelfreflectie.

– De timing is echter, net als bij KNM, niet goed omdat ONA aan het eind van het programma
wordt gegeven. Beter zou zijn ONA gedurende het inburgeringsprogramma te geven maar
dan is het taalniveau nog te laag.

– De verwachtingen rond ONA zijn hoog: «hierdoor zal men werk vinden». In de praktijk
vormen de taal en een te lage woordenschat echter de belangrijkste barrières bij het
vinden van een baan.

– Werkende inburgeraars zijn kritisch, zij zouden vrijstelling gepast vinden (in april
2019 is dit ingevoerd).

– Wel is men positief over het eindgesprek al is de wachttijd lang en de feedback weinig.

Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd dan KNM wel degelijk zinvol kan zijn voor
diegenen die een B1 of B2 cursus volgen. De taalscholen zouden KNM echter veel eerder
moeten programmeren omdat de inburgeraar juist als hij pas in Nederland is veel behoefte
aan informatie heeft.

Wat betreft ONA; in het nieuwe inburgeringsstelsel zijn de gemeenten verantwoordelijk
voor de Module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP, de opvolger van ONA) en zou het mogelijk
moeten worden via de intake en het PIP-gesprek een meer persoonlijke invulling aan
de oriëntatie richting werk te geven.

Tot slot

Met deze brief heb ik u een actueel beeld gegeven van de stand van zaken van de uitvoering
van het huidige inburgeringsstelsel. Ik ben voornemens u in het voorjaar 2020 een
nieuwe Uitvoeringsbrief Inburgering toe te sturen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees