Brief regering : CBS-rapport ‘Verkenning alternatieve indicator leerplusarrangement’

Nr. 107
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 oktober 2019

Scholen in het voortgezet onderwijs (vo) ontvangen geld vanuit de regeling leerplusarrangement
(LPA) om relatieve onderwijsachterstanden tegen te gaan. Het gaat dan om achterstanden
bij de leerlingen ten opzichte van hun potentie, veroorzaakt door ongunstige achtergrondkenmerken.
Om te komen tot een verdeling van die middelen (in 2020 € 49,4 miljoen) wordt nu nog
gekeken naar het aandeel leerlingen per school dat woonachtig is in de zogenoemde
armoedeprobleemcumulatiegebieden (apc-gebieden).1 Het CBS heeft in opdracht van OCW onderzocht of het zinvol is deze indicator te vervangen
door de indicator zoals die met ingang van 1 augustus 2019 in het primair onderwijs
(po) wordt gehanteerd om de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid te verdelen.
Hierbij bied ik u het resulterende CBS-rapport «Verkenning alternatieve indicator leerplusarrangement» aan2.

Aanleiding

In het voorjaar van 2017 werd het rapport «Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug? Interdepartementaal beleidsonderzoek
naar het onderwijsachterstandenbeleid» (IBO onderwijsachterstanden) gepubliceerd.3 Hierin kwam naar voren dat de verdeelsystematiek van de diverse regelingen niet optimaal
aansloot op de risico’s die leerlingen lopen op onderwijsachterstanden. Daarnaast
maakten de onderzoekers duidelijk dat de regelingen gericht op het bestrijden van
onderwijsachterstanden zich niet allemaal richten op dezelfde doelgroep. Scholen in
het vo lopen zo de kans om niet voor dezelfde leerlingen aanvullende bekostiging te
krijgen als scholen in het po. Terwijl die leerlingen ook in het vo extra ondersteuning
nodig hebben om onderwijsachterstanden tegen te gaan. In het onderwijsachterstandenbeleid
voor de gemeente en po-scholen is onlangs een nieuwe indicator ontwikkeld en inmiddels
ingevoerd. Deze indicator brengt de risico’s op onderwijsachterstanden van kinderen
van 2,5–12 jaar in beeld. Doordat de indicator de doelgroep beter in kaart brengt
en actueler is dan de voorgaande indicator, komen de middelen daar terecht waar ze
het hardst nodig zijn.4

Het is goed om te beseffen dat de risicofactoren ten aanzien van onderwijsachterstanden
voor de leerlingen niet op de korte termijn «opgelost» of «weggewerkt» worden maar
de hele leerloopbaan kunnen meespelen. In feite kunnen de risicofactoren de hele schooltijd
(nieuwe) achterstanden veroorzaken. Het IBO rapport laat zien dat de verdeelsystematiek
ook in het vo, op basis van de apc-gebieden, niet optimaal is. Voor de verdeling van
de middelen van het LPA is het derhalve eveneens raadzaam een betere systematiek te
ontwikkelen zodat het geld ook in het vo terechtkomt bij de leerlingen die het het
hardst nodig hebben.

Resultaten CBS-onderzoek

In het CBS-onderzoek is bekeken of de voor het po ontwikkelde indicator bruikbaar
is voor het vo. Daarbij is ook expliciet onderzocht of de po-indicator leidt tot een
betere «voorspellende waarde» (de verklaarde variantie van onderwijsprestaties in
het vo) dan de nu voor de LPA gebruikte indicator (gebaseerd op de vraag of de leerling
woonachtig is in een apc-gebied).

Bij de po-indicator wordt voor elke leerling een «onderwijsscore» berekend. Het gaat
om een maat voor de verwachte onderwijsachterstand van de leerling gezien zijn omgevingskenmerken,
ongeacht zijn intelligentie. De hoogte van de onderwijsscore wordt bepaald door een
aantal omgevingskenmerken van de leerling.5 Een aantal van deze kenmerken blijkt voor het succesvol doorlopen van het vo zwaarder
dan wel lichter door te werken dan in het po het geval is.6 Daarom heeft het CBS berekeningen gemaakt met een ongewijzigde po-indicator, en met
een «herijkte» indicator. Bij deze laatste indicator is de weging van een aantal kenmerken
licht aangepast op basis van wat we weten van de doorwerking van die kenmerken op
de te verwachten onderwijsachterstanden van de leerling.

De doorrekeningen met de po-indicator, de herijkte indicator en de apcg-indicator
laten zien dat de «voorspellende waarde» van een vernieuwde indicator groter zal zijn.
De onderzoekers kwamen tot de conclusie dat de verklaarde variantie voor de nu gebruikte
apcg-indicator 23,8 procent is, voor de po-indicator voor vo 33,1 procent en voor
de herijkte variant 37,2 procent. Het blijkt dus mogelijk op basis van dezelfde omgevingskenmerken,
die eerder zijn gevonden om onderwijsachterstanden in het po te verklaren, een goed
verklarend model te vinden voor onderwijsachterstanden in het vo.7

Het CBS maakt bij deze, op zich relatief hoge percentages, wel de kanttekening dat
er enige ruis ontstaat in de herijkte indicator doordat er gebruik wordt gemaakt van
een inschatting van onderwijsprestaties in het vo op basis van de diverse vo-schoolsoorten.
Daar waar bij de ontwikkeling van de po-indicator gebruik is gemaakt van de scores
van de (Cito-)eindtoets, is de basis voor een herijkte indicator een stuk «grover».
Dit zou bij de herijkte indicator kunnen leiden tot minder betrouwbare resultaten.
Het CBS komt tot de conclusie dat het gebruik van deze herijkte indicator het risico
met zich meebrengt dat het effect van de herkomst van de ouders mogelijk foutief (minder
betrouwbaar) meegenomen wordt.

En nu verder

Met dit CBS-rapport is een eerste stap gezet naar een vernieuwde indicator voor het
LPA. Voordat er een werkbare indicator beschikbaar is, dienen er nog de nodige stappen
gezet te worden en besluitvorming plaats te vinden. Allereerst dient te worden bekeken
welke indicator de voorkeur heeft (de po-indicator of de herijkte indicator). Hierbij
zullen diverse deskundigen en belanghebbenden worden betrokken. Na de keuze voor een
indicator zal een aantal scenario’s voor de verdelingssystematiek worden opgesteld
en worden de herverdelingseffecten van die scenario’s in kaart gebracht. Uit het rapport
van CBS blijkt dat de samenhang tussen de (wel of niet herijkte) po-indicator en apcg-indicator
zoals die nu wordt gehanteerd, vrij laag is. Dit zal er naar alle waarschijnlijkheid
voor zorgen dat er sprake zal zijn van aanzienlijke herverdelingseffecten ten opzichte
van de huidige situatie. De verwachting is zelfs dat die verdeeleffecten in de praktijk
groter zullen zijn omdat de LPA-regeling is gebaseerd op de apc-gebieden zoals die
in 2005 zijn vastgesteld.8

De keuze voor een uiteindelijke verdeelsystematiek vraagt om een uiterst zorgvuldige
afweging. De komende periode zal er daarom met diverse belanghebbenden, waaronder
uiteraard de VO-raad, bekeken worden wat wenselijke scenario’s zijn. Uw Kamer zal
te zijner tijd, nadat er meer duidelijk is over welke indicator de voorkeur heeft
en wat mogelijke scenario’s zijn, over de voortgang van dit proces worden geïnformeerd.

Een zorgvuldig ontwikkelings- en besluitvormingsproces richting een nieuwe indicator
voor het LPA vergt de nodige tijd. Daarom vindt de geplande actualisering van de huidige
LPA-regeling nog op de oude manier plaats.9

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob