Brief regering : Reactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid ‘Opkomende voedselveiligheidsrisico’s’

Nr. 560
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR MEDISCHE ZORG EN VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 oktober 2019

Op 20 juni jongstleden heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: Onderzoeksraad)
haar rapport «Opkomende voedselveiligheidsrisico’s» uitgebracht (Kamerstuk 26 991, nr. 554). Het fipronilincident in 2017 was voor de Onderzoeksraad aanleiding om onderzoek
te doen naar de signalering en beoordeling van opkomende risico’s voor de voedselveiligheid
in Nederland. Volgens de Onderzoeksraad kan een beter inzicht in opkomende risico’s
leiden tot een robuuster voedselveiligheidssysteem waarin overheid en bedrijven zich
minder snel laten verrassen. De Onderzoeksraad ziet mogelijkheden tot verbetering
in de wijze waarop partijen hun verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid invullen.

Naar aanleiding van het advies «fipronil in eieren» van de Commissie Sorgdrager zijn
wij kort na het fipronilincident gestart met het aanbrengen van verbeteringen in het
systeem van borging van de voedselveiligheid. Deze acties zijn vastgelegd in het Actieplan
Voedselveiligheid1. U wordt halfjaarlijks geïnformeerd over de voortgang van deze acties. Het advies
van de Onderzoeksraad heeft betrekking op een specifiek onderdeel van het voedselveiligheidssysteem,
namelijk de signalering van opkomende voedselveiligheidsrisico’s. Dit advies biedt
aanbevelingen in aanvulling op het advies van de Commissie Sorgdrager. Het is goed
dat de Onderzoeksraad aandacht vraagt voor snelle signalering want voorkomen is altijd
beter dan genezen. Daarbij is het van belang om alert te kunnen zijn op nieuwe, tot
dusverre onbekende risico’s en op relevante ontwikkelingen bij bekende risico’s. In
deze brief reageren wij op de aanbevelingen van de Onderzoeksraad.

Conclusies Onderzoeksraad «Opkomende voedselveiligheidsrisico’s»

De Onderzoeksraad concludeert in haar rapport dat het voedselsysteem in Nederland
kwetsbaar is voor opkomende voedselveiligheidsrisico’s. Er is een aantal belemmeringen
waardoor het ontbreekt aan een voldoende gestructureerde aanpak om opkomende voedselveiligheidsrisico’s
te signaleren en te beoordelen.

Ook signaleert zij dat de Ministers voor Medische Zorg en Sport en Landbouw Natuur
en Voedselkwaliteit te weinig verantwoordelijkheid nemen ten aanzien van opkomende
en onzekere voedselveiligheidsrisico’s.

De aanbevelingen van de Onderzoeksraad betreffen het inrichten van een coördinerende
eenheid waar signalen over opkomende voedselveiligheidsrisico’s bijeengebracht worden,
het operationaliseren van het voorzorgsbeginsel, prioriteren van onderzoek naar opkomende
risico’s, verbeteren van de surveillance en het betrekken van het bedrijfsleven bij
de signalering van opkomende voedselveiligheidsrisico’s. Hieronder volgt onze reactie
op de verschillende aanbevelingen.

Reactie op de aanbevelingen

Coördinerende eenheid voor signalering van voedselveiligheidsrisico’s

Terecht constateert de Onderzoeksraad dat het vroegtijdig signaleren van opkomende
voedselveiligheidsrisico’s van belang is om tijdig te kunnen inschatten of actie nodig
is. De betrokken instanties bij de signalering van deze risico’s moeten altijd alert
zijn op eerste signalen van een potentieel risico.

De Onderzoeksraad adviseert om een zelfstandige coördinerende eenheid in te richten,
die onafhankelijk van beleid en beleidsuitvoering opereert. Deze eenheid moet uit
zoveel mogelijk bronnen informatie en signalen over opkomende voedselveiligheidsrisico’s
en hiaten in het voedselsysteem bij elkaar brengen en hierover rapporteren in openbare
dreigingsrapportages. Wij nemen dit advies over van de Onderzoeksraad om de signalering
door organisaties die daar nu mee bezig zijn, beter te bundelen. Wij kiezen ervoor
een platform in te richten en waarin zij hun kennis en expertise over de signalering
van voedselveiligheidsrisico’s samenbrengen.

In Nederland werken het RIVM, WFSR, Ctgb en NVWA2 samen aan de signalering van (opkomende) voedselveiligheidsrisico’s. Het advies van
de Onderzoeksraad is voor ons aanleiding om te kijken hoe de alertheid in deze samenwerking
verbeterd kan worden. Het oppikken en beheersen van onbekende risico’s is complex
en zoals de Onderzoeksraad constateert kunnen niet alle incidenten worden voorkomen.
De overheid moet zijn uiterste best doen om mogelijke risico’s tijdig en zo volledig
mogelijk in beeld te brengen. Daarbij verwachten wij ook dat alle andere partijen
in de voedselketen er alles aan doen wat redelijkerwijs mogelijk is om zicht te hebben
op signalen en informatie daarover uit te wisselen.

Het RIVM krijgt de opdracht om een platform in te richten dat signalen van opkomende
voedselveiligheidsrisico’s bij elkaar brengt en dat aanvullend is op de bestaande
structuren en werkwijzen van signalering. In dit samen te stellen platform moeten
inhoudelijke experts van het RIVM, WFSR, Ctgb, NVWA en mogelijk experts van andere
organisaties signalen uitwisselen. Zij adviseren of en op welke wijze signalen worden
opgepakt in bestaande structuren van risicobeoordeling, onderzoeksprogrammering en
handhaving. We willen daarbij meerwaarde creëren door bundelingen, uitwisseling, afstemming
en transparantie over al lopende initiatieven. Het is ook belangrijk om in deze signaleringsfunctie
trends en ontwikkelingen in ogenschouw te nemen die kunnen leiden tot het ontstaan
van risico’s. Voor het inrichten van dit platform kan het RIVM de ervaring met het
opzetten van de zoönose risico-analysestructuur benutten.

Het platform zal periodiek een overzicht geven van de signalen en adviezen die het
heeft gegeven. Daarmee wordt inzicht gegeven welke signalen relevant werden geacht
en welke adviezen daarvoor zijn gegeven. Het platform zal ook internationaal signalen
opvangen en uitwisselen en samenwerken met de Europese Commissie, andere lidstaten
en internationale instituties zoals EFSA.

Er zijn internationale netwerken voor signalering van infecties en uitbraken, onder
andere het netwerk van het European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC).
Ook EFSA heeft een actief netwerk met alle Lidstaten gericht op signalering van opkomende/nieuwe
risico’s («Emerging risk identification on food and feed»).

Wij verwachten dat het platform voor het einde van dit jaar van start gaat. Het RIVM
zal een voorstel doen over het doel, verantwoordelijkheid, bevoegdheid, werkwijze
van het platform en nadere werkafspraken zoals verslaglegging. Na één jaar wordt het
platform geëvalueerd.

Operationaliseren voorzorgsbeginsel

Wij zijn het met de Onderzoeksraad eens dat de aangewezen Minister primair verantwoordelijk
is voor het hanteren van het voorzorgsbeginsel en dat dit niet moet worden overgelaten
aan de wetenschappelijke experts van het RIVM en de NVWA. Risicomanagement mag namelijk
niet vermengd raken met de risicobeoordeling. Het is daarbij belangrijk dat de NVWA
in voorkomende gevallen snel kan ingrijpen.

In artikel 7 van de Algemene Levensmiddelenwetgeving is voor wat betreft het voorzorgsbeginsel
vastgelegd dat wanneer in specifieke situaties nog onvoldoende wetenschappelijke zekerheid
is over de risico’s voor de volksgezondheid voorlopige maatregelen getroffen kunnen
worden. Deze maatregelen moeten nodig zijn om de gezondheidsbescherming te waarborgen,
ze mogen de handel niet meer dan nodig beperken en houden rekening met de juridische,
technische en economische haalbaarheid. Dit artikel ligt aan de basis voor de praktijk
van het hanteren van het voorzorgsbeginsel in Nederland als het gaat om voedselveiligheid.

Wanneer het voorzorgsbeginsel moet worden toegepast of een beleidsregel moet worden
opgesteld, worden in nauwe samenwerking tussen het betrokken ministerie en de NVWA
afspraken gemaakt. Zo is bijvoorbeeld in de casus van tetrodotoxine (TTX), beschreven
in het rapport van de Onderzoeksraad, in 2015 uit voorzorg door de NVWA een beleidsregel
vastgesteld om een open norm te kunnen invullen. Alhoewel deze normstelling in volledige
afstemming met de betrokken Minister werd opgesteld, zou nu in dit geval, gelet op
bovengenoemd uitgangspunt, de vaststelling van de norm voorbehouden zijn aan de Minister
voor Medische Zorg en Sport.

Zoals de Onderzoeksraad adviseert, gaan wij de inzet van het voorzorgsbeginsel operationaliseren.
Voor het hanteren van het voorzorgsbeginsel moet in een helder kader uiteengezet worden
dat primair de verantwoordelijke Minister aan zet is, en dat de NVWA in deze gevallen
altijd in nauwe samenspraak met de verantwoordelijke Minister het voorzorgsbeginsel
toepast. Daarbij hebben wij nadrukkelijk oog voor het behouden van de noodzakelijke
slagkracht van de NVWA om in acute situaties direct te kunnen optreden. De taakverdeling
tussen beleid en handhaving bij het invullen van beleidsregels en open normen wordt
ook inzichtelijk gemaakt naar aanleiding van het rapport van ABDTOPConsult, «De NVWA,
bewaker ook beleidsmaker?» de taakverdeling tussen beleid en handhaving3. Over de verduidelijkingen van het kader voor het hanteren van het voorzorgsbeginsel
en de procedures voor het invullen van beleidsregels en open normen wordt u voor 1 december
aanstaande geïnformeerd.

Onderzoeksprogrammering

De Onderzoeksraad signaleert dat de planning van de rijksoverheid van onderzoek naar
methodes om opkomende risico’s te signaleren nog te versnipperd is en te weinig continuïteit
kent. Wij erkennen het belang van een gecoördineerde onderzoeksprogrammering om opkomende
risico’s in beeld te brengen en methodes te ontwikkelen die nodig zijn om ook zo goed
mogelijk zicht te krijgen op nog onbekende risico’s.

Het is belangrijk om met de deskundigen op het vlak van signalering vast te stellen
welke methoden en onderzoek nodig zijn om opkomende voedselveiligheidsrisico’s beter
in beeld te brengen. Het op te richten platform zal ook hierover adviezen geven. Die
zullen een rol spelen bij de programmering van onderzoek. Overigens zijn in bestaande
onderzoekprogramma’s bij RIVM en WFSR al vele projecten gericht op opkomende risico’s
en ontwikkelingen.

Surveillance en opsporing risico’s

De Onderzoeksraad geeft aan dat er een substantiële verbetering van de surveillance
en bronopsporing en van de attributie van ziektegevallen aan voedselbronnen moet komen.
Nieuwe diagnostische technologieën kunnen daarbij benut worden.

Het RIVM heeft op basis van de Wet Publieke Gezondheid en in samenwerking met partners
in de regio een internationaal vooraanstaand systeem van surveillance en monitoring
van ziektegevallen. Het Nederlandse surveillancesysteem voor voedselinfecties en-vergiftigingen
is in de eerste plaats opgezet om vroegtijdig incidenten of uitbraken te signaleren
en te bestrijden. Het RIVM ontvangt voor deze surveillance meldingen van ziekenhuizen,
laboratoria, de GGD’en (huisartsen) en NVWA en volgt/raadpleegt ook internationale
bronnen. Zo mogelijk doet de NVWA in samenwerking met de GGD’en ook brononderzoek
om de veroorzaker van de infectie in voedsel op te sporen.

In de afgelopen jaren zijn nieuwe technieken ontwikkeld, zoals het Whole Genome Sequencing
(WGS). Met deze WGS-techniek zijn inmiddels enkele bronnen van infecties opgespoord.
Onder andere recent Listeria in vleesproducten. Het is nog een bewerkelijke en tijdrovende
techniek. In de komende periode wordt toegewerkt naar het meer routinematig kunnen
inzetten van WGS.

Wij onderschrijven het belang van verbetering van surveillance, bronopsporing en attributie,
maar realiseren ons dat deze materie zeer complex is en dat voor het verkrijgen van
meer inzicht in de werkelijke omvang van voedselinfecties zeer veel gegevens nodig
zijn.

Een systeem waarbij alle ziektegevallen gemeld worden is onmogelijk. Veel mensen melden
het niet of weten het niet als zij ziek zijn geworden door een voedselinfectie. Het
RIVM beschikt over veel kennis om hiervan een betrouwbare inschatting te kunnen maken.
Dit betekent echter niet dat geen enkele verbetering in dit systeem is aan te brengen.
Het RIVM onderzoekt in de komende maanden welke aanscherpingen in de surveillance
van ziektegevallen nodig zijn.

Betrekken bedrijfsleven bij signalering risico’s

Allereerst moet de voedselveiligheidsaanpak binnen bedrijven ook gericht zijn op het
kunnen signaleren van (opkomende) voedselveiligheidsrisico’s, onder andere via monitoringsprogramma’s
voor kritische stoffen. De signalen moeten daarnaast doorgegeven kunnen worden aan
en ontvangen door het bovengenoemde platform. Aan het delen van informatie tussen
bedrijven en de NVWA wordt gewerkt in het kader van het Actieplan Voedselveiligheid.
Bovendien heeft de NVWA structurele overleggen ingeregeld met betrokken branchepartijen
(de zogenoemde ketenoverleggen), waarin signalen besproken worden.

Ook is vanuit het Actieplan Voedselveiligheid een project gestart waarbij, in navolging
van de acties door de eiersector, de voedselproducerende sectoren aan versterking
van de zelfcontrole werken en aan de verbetering van de naleving door hun ketens op
het vlak van voedselveiligheid. In dit kader wordt het signaleren van opkomende risico’s
voor de voedselveiligheid meegenomen. De resultaten van dit project worden met uw
Kamer gedeeld in de voortgangsrapportages over het Actieplan voedselveiligheid.

Bovengenoemde acties kunnen extra capaciteit vergen van de betrokken instituten. Voor
de onderzoeksinstituten RIVM en WFSR zal dit binnen de opdrachtverlening door de ministeries
in bestaande programmering worden ingevuld. Benodigde extra inspanningen door de NVWA
zullen worden betrokken in de Herbezinning bij de NVWA, waarover uw Kamer eerder is
geïnformeerd (Kamerstuk 33 835, nr. 127). In die herbezinning wordt gekeken naar het takenpakket van de NVWA in relatie tot
de middelen van de NVWA, met oog voor focus en meerjarige stabiliteit.

Tenslotte

Alhoewel het onmogelijk is alles te voorzien en te voorkomen streven we ernaar om
zo alert mogelijk te zijn op alle signalen. De versterking van de signalering van
opkomende voedselveiligheidsrisico’s vormt een aanvulling op de reeds ingezette acties
vanuit het Actieplan Voedselveiligheid. Wij gaan ervan uit dat door het inrichten
van het platform de samenwerking van alle relevante partijen bij de signalering nu
ook verder verstevigd en bestendigd wordt.

De Minister voor Medische Zorg,
B.J. Bruins

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten