Brief regering : Aanschaf en onderhoud van paleismeubilair

Nr. 5
BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2019

Tijdens het vragenuur van 10 september jl. heb ik, naar aanleiding van vragen van
het lid Sneller, een brief aangekondigd over aanschaf en onderhoud van paleismeubilair,
(Handelingen II 2018/19, nr. 106, item 2).

Deze brief bevat, mede namens de Minister van OCW en de Staatssecretaris van BZK,
een overzicht van de algemene ontwikkelingen ten aanzien van dit onderwerp in deze
eeuw en beide vorige eeuwen, verschillende paleizen en uiteenlopende begrotingsinrichtingen
alsmede de actuele situatie.

Algemeen

De Grondwet kende, in het voetspoor van vergelijkbare staatsdocumenten uit 1805 en
1806, tussen 1814 en 1972 een bepaling inhoudende dat aan de Koning zomer- en winterverblijven
gereed ter beschikking werden gesteld en dat daarnaast de Koning een bedrag ontving
ten behoeve van onderhoud. Uit de grondwetsgeschiedenis kan worden opgemaakt dat deze
voorziening van de staat ten behoeve van de Koning voor diens verblijven mede betrekking
had op het meubilair. De verblijven werden tot 2009 aangewezen bij koninklijk besluit,
daarna in de wet financieel statuut koninklijk huis. Vanaf het begin van het bewind
van Koning Willem I is ten laste van de rijksbegroting meubilair voor deze verblijven
vervaardigd, onderhouden en verworven.

In de loop der eeuwen zijn verschillende verblijven aangewezen. De koningen en koninginnen
vertoefden niet alleen in de aangewezen verblijven. Er waren verplaatsingen van meubilair
tussen, onder meer, de aangewezen verblijven. In de aangewezen verblijven bevond zich
niet alleen meubilair dat door de staat was bekostigd, waaronder meubilair van Koning
Lodewijk Napoleon, maar ook meubilair dat was gekocht, geërfd of ontvangen door leden
van de koninklijke familie.

In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is, naar aanleiding van oplopende
kosten voor personeel en materieel en een toenemend beslag hiervan op de particuliere
middelen van Koningin Juliana voor de aan het koningschap verbonden publieke uitgaven,
een wijziging van het stelsel van de koninklijke financiën voorbereid en gerealiseerd
(Kamerstuk 34 775 I, nr. 6, bijlage (rapport commissie-van Baalen). Deze stelselwijziging omvatte onder meer
een deconstitutionalisering van de grondwettelijke regeling inzake de verblijven en
het bedrag aan de Koning voor onderhoud, een nieuwe wettelijke regeling van de grondwettelijke
uitkeringen aan leden van het koninklijk huis, de mogelijkheid van declaraties voor
het onderhoud van aangewezen verblijven op departementale begrotingen, de omvorming
van paleis het Loo tot museum, de aankoop van paleis Soestdijk door de staat, een
nieuwe aanwijzing van verblijven en, mede in samenhang hiermee, het voornemen tot
aankoop van paleisgebonden meubilair voor de aangewezen verblijven en rijksmuseum
paleis het Loo dat vervolgens gefaseerd is uitgevoerd.

Hierna zal eerst worden ingegaan op de historische ontwikkelingen in de positie van
de verschillende verblijven, vervolgens op de ontwikkelingen met betrekking tot het
meubilair, waaronder aankopen en bruiklenen, en tot slot op de ontwikkelingen in de
bekostiging van het onderhoud van meubilair uit de onderscheiden hoofdstukken van
de rijksbegroting.

Verblijven

Wat de verblijven betreft, is het aantal bij koninklijk besluit aangewezen verblijven
in 1970 beperkt van vijf tot drie. Deze beperking maakte deel uit van de stelselwijziging.

Concreet betekende dit dat paleis het Loo en paleis Noordeinde niet langer ter beschikking
werden gesteld aan Koningin Juliana. In 1969 besloot het kabinet om paleis het Loo,
zeven jaar nadat prinses Wilhelmina er overleed, de bestemming van museum te geven.
Paleis Noordeinde werd na een brand in 1948, waarbij het meubilair grotendeels gespaard
bleef, vooral gebruikt voor internationale opleidingen en verder door medewerkers
van het hof. Vanaf 1970 werden (het in 1970 door de staat aangekochte) paleis Soestdijk,
paleis Huis ten Bosch en het paleis op de Dam ter beschikking gesteld aan Koningin
Juliana.

Na de troonswisseling op 30 april 1980 werd in juli 1980 de wet financieel statuut
van het koninklijk huis gewijzigd waarbij de staat paleis Soestdijk ter beschikking
stelde aan prinses Juliana en haar echtgenoot. Vervolgens werden bij koninklijk besluit
van 15 juli 1980 paleis Noordeinde, paleis Huis ten Bosch en het paleis op de Dam
ter beschikking gesteld aan Koningin Beatrix. Bij de wijziging van de wet financieel
statuut van het koninklijk huis in 2008 is hierin een bepaling (artikel 4, eerste
lid) opgenomen die de drie laatstgenoemde paleizen met ingang van 1 januari 2009 ter
beschikking stelt aan de Koning (als ambtsdrager: toen Koningin Beatrix, sinds 30 april
2013 Koning Willem-Alexander).

De herinrichting en renovaties van de paleizen Noordeinde en Huis ten Bosch als ter
beschikking gestelde verblijven ten behoeve van daadwerkelijk gebruik door Koningin
Beatrix na de troonswisseling van 1980 en de inrichting van paleis het Loo als rijksmuseum,
maakten het noodzakelijk deze gebouwen te voorzien van passend meubilair. Hiertoe
werden in de jaren zeventig voorbereidingen getroffen maar de afronding vond eerst
plaats in de jaren tachtig toen de drie gebouwen definitief hun nieuwe bestemmingen
kregen.

Voor de goede orde wordt hier tot slot opgemerkt dat de vorsten sinds 1806 niet alleen
woonden en werkten in de aangewezen verblijven maar ook in andere gebouwen zoals paleis
Kneuterdijk en paleis Lange Voorhout in Den Haag en in verschillende gebouwen in het
buitenland, waaronder het huidige België.

Meubilair

De herkomst van het meubilair in de van oudsher aangewezen verblijven is verschillend.

Een deel hiervan was op grondwettelijke basis bekostigd vanuit de rijksbegroting,
zowel tijdens het bewind van raadpensionaris R.J. Schimmelpenninck en Koning Lodewijk
Napoleon als tijdens het bewind van Koning Willem I en zijn opvolgers. Dit meubilair
bevond zich in de loop der tijden in verschillende gebouwen en is deels herkenbaar
en traceerbaar. Zo is meubilair dat zich in het paleis op de Dam bevond tijdens het
bewind van Koning Lodewijk Napoleon bij diens vertrek individueel en specifiek gemerkt.

Een ander deel van het meubilair in de aangewezen verblijven was bekostigd door leden
van de koninklijke familie of door hen geërfd of ontvangen. Door de opeenvolging van
generaties en huwelijken kwam er geleidelijk meer meubilair met een dergelijke herkomst.
Dit kon afkomstig zijn uit andere, niet-aangewezen verblijven zoals in algemene zin
paleismeubilair, ongeacht de herkomst, ook verplaatst kon worden tussen verschillende,
al dan niet aangewezen verblijven. In de loop der tijden is meubilair ook buiten de
aangewezen verblijven geraakt door verhuizing, verplaatsing, vererving, verkoop en
veilingen. Koningin Juliana gaf delen van haar meubilair in bruikleen aan de staat
(aan de voorganger van de rijksdienst cultureel erfgoed). Ook zijn er verschillende
meubelstukken uit haar particulier bezit of dat van haar erfgenamen om niet geschonken
aan de staat.

Onderdeel van de stelselwijziging van de koninklijke financiën in 1972 was het voornemen
tot aankoop door de staat van meubilair in het bezit van Koningin Juliana, met name
ten behoeve van de herinrichting van de paleizen Noordeinde en Huis ten Bosch en de
inrichting van rijksmuseum paleis het Loo. Hieraan is uitvoering gegeven vanaf het
begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het betreft de aankoop van functioneel
meubilair en paleisgebonden ensembles van artistieke en cultuurhistorische waarde
die gerekend kunnen worden tot het nationale erfgoed. Op vergelijkbare wijze kocht
de staat in deze eeuw meubilair voor paleizen aan uit de boedel van prinses Juliana,
met name uit paleis Soestdijk.

Deze aankopen door de staat van prinses Juliana en haar erfgenamen, aankopen die betrekking
hadden op een aanzienlijke hoeveelheid meubilair, zijn verricht op basis van taxatierapporten
van beëdigde taxateurs. Hierbij is door alle betrokken partijen uitgegaan van de toen
beschikbare kennis van de herkomst van het meubilair, met inbegrip van onvermijdelijke
onvolledigheden en onvolkomenheden in administraties, registraties en markeringen.
Hoewel zoveel mogelijk rekening is gehouden met de herkomst kan, zoals uit het voorgaande
blijkt, niet worden uitgesloten dat de staat, die hiervoor ook verantwoordelijk is,
bij deze transacties meubilair heeft aangekocht dat vele decennia eerder door de staat
is bekostigd. De herkomst van het aangekochte paleismeubilair dat zich nu in de aangewezen
verblijven of daarbuiten bevindt, is deels te reconstrueren op basis van periodiek
vervaardigde inventarissen met meer of minder uitvoerige beschrijvingen en aangebrachte
markeringen, al dan niet in combinatie met andere bronnen. Bij in het oog springende,
bijzondere meubelstukken is er door hun karakter in het algemeen meer documentatie
en meer zekerheid over de herkomst dan bij kleinere stukken die in series voorkomen.
Een sluitende identificatie en reconstructie van de herkomst van alle individuele
meubelstukken behoort, gelet op lacunes in de beschikbare gegevens, het verschillende
karakter van bronnen (juridisch, historisch, financieel), de duiding van bronnen en
van de verhouding tussen verschillende soorten bronnen, evenwel feitelijk niet meer
tot de mogelijkheden. Alles afwegende is daarom afgezien van een nader onderzoek.
Na de verrichte transacties staat nu voor alle betrokkenen eenduidig vast wie eigenaar
is van het hierbij betrokken meubilair.

In het kader van de aankopen heeft de staat als bruikleengever afspraken gemaakt met
de dienst koninklijk huis over het onderhoud van het meubilair, vergelijkbaar met
afspraken van de staat bij o.a. musea. Het (beheer van het) meubilair in de drie wettelijk
aangewezen paleizen zal, in het verlengde van hierover in 2016 begonnen overleg en
op basis van nader te ontwikkelen afspraken tussen de ministeries van OCW (RCE, IOE),
BZK (RVB) en de dienst koninklijk huis (DKH), onder toezicht komen van de Inspectie
voor overheidsinformatie en erfgoed (IOE).

Begroting

De staat heeft vanaf 1814 op basis van de Grondwet de Koning verblijven met meubilair
ter beschikking gesteld, zelf het eigenaarsonderhoud voor zijn rekening genomen en
aan de Koning uit de rijksbegroting middelen beschikbaar gesteld voor gebruikersonderhoud.

Wat de bekostiging van het gebruikersonderhoud van het meubilair van de staat in de
aangewezen verblijven betreft, kan meer specifiek worden vastgesteld dat dit voor
de grondwetsherziening van 1972 ten laste kwam van de Koning die op basis van de toenmalige
Grondwet, naast inkomsten uit het Kroondomein en een algemene uitkering, een (sinds
de grondwetsherziening van 1938 door de wetgever periodiek aan te passen) bedrag ontving
voor het onderhoud van de aangewezen verblijven, met inbegrip van het meubilair daarin.

De stelselwijziging van 1972 beoogde een einde te maken aan de situatie waarin Koningin
Juliana in toenemende mate uit haar particuliere middelen de publieke uitgaven voor
het koningschap moest bekostigen. Een van de belangrijkste onderdelen van deze stelselwijziging
was de invoering in 1971 van de mogelijkheid om functionele uitgaven voor het koningschap
te declareren op de departementale begrotingen. Dit gold ook voor het gebruikersonderhoud
van de aangewezen verblijven met inbegrip van het onderhoud van het meubilair van
de staat.

Verder omvatte de stelselwijziging de totstandkoming van grondwettelijke uitkeringen
aan de Koning en leden van het koninklijk huis. De grondwettelijke uitkeringen bestonden
vanaf 1973 uit een inkomensbestanddeel (C) en verder uit middelen voor niet-declarabele
functionele kosten voor personeel (A) en voor materieel (B). Deze B-component werd
bij de totstandkoming van de wet financieel statuut koninklijk huis in 1972 volgens
de memorie van toelichting daarbij (Kamerstuk 11 848, nr. 3, p. 4) vastgesteld op basis van een (in de memorie van toelichting bij een overgangswet
(Kamerstuk 10 685, nr. 3, p. 5) opgenomen) raming, gebaseerd op gegevens uit het midden van de jaren zestig,
van 1970 voor de jaren 1971 en 1972. Deze raming droeg een indicatief karakter en
bestond uit een optelsom van verschillende uitgaven voor de in voorgaande jaren vigerende
kostensoorten die werden bekostigd door Koningin Juliana, waaronder een gedeelte voor
onderhoud van inventarissen.

Dit laatste element was als zodanig, evenals de andere in 1970 indicatief genoemde
kostensoorten, geen wettelijk zelfstandig onderdeel van de B-component, en niet nader
gedefinieerd. Het kon daarom, voor zover het hierbij om meubilair ging, betrekking
hebben op meubilair in eigendom van Koningin Juliana. De kosten voor gebruikersonderhoud
van het meubilair van de staat in de aangewezen paleizen werden als gevolg van de
stelselwijziging, zoals toegelicht, als functionele kosten gedeclareerd op de departementale
begroting van het Ministerie van VROM.

Naar aanleiding van de renovaties van paleis Huis ten Bosch en paleis Noordeinde,
een mogelijke aanpassing van de stelselwijziging van 1972 in het licht van de hiermee
opgedane ervaringen en een troonswisseling op afzienbare termijn, zond de Minister-President
enkele ministers begin 1978 een nadere uiteenzetting over paleisinventarissen. Hierbij
gaf hij onder meer in overweging de B-component bij een komende wetswijziging te beperken
als gevolg van de voorgenomen aankoop van meubilair van Koningin Juliana. Na overleg
tussen de betrokken ministers werd dit voorstel in mei 1979 niet overgenomen.

Dat was niet onlogisch. Het voorstel kon tijdens de ambtelijke voorbereiding niet
rekenen op ieders instemming en bevatte zowel ten aanzien van de betekenis van de
B-component als de gehanteerde cijfers en begrippen verschillende misverstanden. Het
bedrag van de B-component was wettelijk niet onderverdeeld in specifieke historische
kostensoorten uit de jaren zestig die alleen hadden gediend als illustratie ter bepaling
van de hoogte van het bedrag, en was alleen als totaalbedrag wettelijk geïndexeerd
voor niet-declarabele functionele uitgaven van niet-personele aard. Binnen dit wettelijke
kader bestond er ruimte voor aanpassingen aan nieuwe ontwikkelingen en een andere
verdeling en samenstelling van deze functionele uitgaven. De uitgaven op basis van
de wettelijk vastgestelde B-component sloten, onder meer als gevolg van de lopende
renovaties, daarom reeds in 1978 onvermijdelijk niet langer naadloos aan bij de (niet
wettelijk vastgelegde en evenmin geïndexeerde) onderdelen van de historische optelsom
van bedragen uit de jaren zestig.

Bij de in het voorstel uit 1978 genoemde bedragen van 135.000 en 145.000 gulden is
onduidelijk of deze allebei betrekking hebben op de historische kostensoort «inventarissen»
of dat een van beide bedragen betrekking heeft op een van de andere historische kostensoorten
of op de genoemde categorie «incidentele hoge kosten» die als zodanig evenwel nooit
onderdeel is geweest van de B-component en evenmin in enige toelichting bij een wetsvoorstel
nader is gespecificeerd. Een optelsom van beide bedragen, voor zover de onduidelijke
herkomst van de afzonderlijke bedragen een dergelijke optelsom enige waarde zou kunnen
geven, met een, volgens een niet nader bepaalde sleutel berekende, veronderstelde
actuele waarde van 320.000 euro1, kan reeds om de hiervoor genoemde redenen geen betekenis hebben.

Er lag verder geen feitelijke en gezamenlijk gedeelde analyse van de verschillende
inventarissen, met inbegrip van de staat van onderhoud en de herkomst van het meubilair,
ten grondslag aan de veronderstellingen waarop het voorstel rustte. Het voorstel ging
eveneens voorbij aan de betekenis van de hieraan verbonden uitvoeringsaspecten die
na de naderende troonswisseling in gewijzigde omstandigheden vorm zouden krijgen in
een complex en gefaseerd proces van aankoop van verschillende eigenaren gedurende
een periode van vele jaren en de totstandkoming van afspraken tussen bruikleengever
en bruikleennemer.

Bij de wijziging van de wet financieel statuut na de troonswisseling in 1980, waarbij
paleis Soestdijk wettelijk ter beschikking werd gesteld aan prinses Juliana en haar
echtgenoot, de grondwettelijke uitkeringen aan prinses Juliana opnieuw werden vastgesteld
en prinses Juliana de bevoegdheid kreeg zelfstandig functionele kosten te declareren,
met inbegrip van de kosten voor het onderhoud van meubilair en het hiermee belaste
personeel, bleef de B-component van de Koningin (Beatrix) ongewijzigd. Ook nadien
bleef de B-component wettelijk ongewijzigd. Door de wettelijke indexatie, het uitblijven
van wettelijke aanpassingen van het geheel of onderdelen van de wet financieel statuut
en diverse feitelijke ontwikkelingen waarbij bijv. bepaalde kostensoorten bij de declarabele
uitgaven (bijv. telefoon) verdwenen en nieuwe ontstonden (bijv. ICT), kreeg de B-component
voor materiële onkosten, evenals de vergelijkbare post voor personeel (de A-component),
feitelijk het karakter van een «lump sum». Deze ontwikkeling van indicatieve optelsom
van historische kostensoorten uit de jaren zestig tot «lump sum» voor niet-declarabele
functionele uitgaven werd in 2008 bezegeld en expliciet geformaliseerd door een technische
actualisering van de wet financieel statuut van het koninklijk huis waarbij de hiervoor
toegelichte A- en B-componenten werden samengevoegd tot de huidige wettelijke B-component
van niet-declarabele functionele uitgaven voor personeel en materieel (art. 1, eerste
en tweede lid). Met deze samenvoeging werd de historische en tijdgebonden herkomst
van de oorspronkelijke, historische onderdelen van beide componenten van ruime een
halve eeuw eerder, door de wetgever definitief en volledig losgelaten.

Als gevolg van het rapport van de stuurgroep herziening kosten koninklijk huis (rapport-Zalm)
(Kamerstuk 31 700 I, nr. 5, bijlage) werden vervolgens met ingang van de begroting voor 2010 de sinds 1971 bestaande
declarabele uitgaven op de rijksbegroting voor de dienst koninklijk huis, waaronder
uitgaven voor medewerkers belast met het onderhoud van meubilair, en diverse andere
declarabele uitgaven voor functionele kosten, zowel voor personeel als materieel,
die verband hielden met het gebruikersonderhoud van het meubilair, verplaatst van
de begrotingshoofdstukken van BZK en WWI naar het herziene begrotingshoofdstuk I (artikel
2). Het eigenaarsonderhoud van het meubilair van de staat in de aangewezen verblijven
wordt, feitelijk conform de situatie sinds 1814, bekostigd uit de begroting van BZK
uit de middelen van het Rijksvastgoedbedrijf (art. 9.1). In een ambtelijk document
uit 2015, opgemaakt ten behoeve van de werkzaamheden voor het evaluatierapport van
deze herziene regeling, is, zoals uit het voorgaande blijkt, per abuis vermeld dat
de B-component mede betrekking heeft op het onderhoud van inventarissen.

De functionele uitgaven voor het gebruikersonderhoud van het meubilair van de staat
in de aangewezen verblijven worden nu, overeenkomstig art. 3 van de wet financieel
statuut koninklijk huis en de over de uitvoering hiervan gemaakte afspraken, bekostigd
uit artikel 2 van begrotingshoofdstuk I.

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, M. Rutte