Brief regering : Aanpak bevorderen rechtmatig gebruik export-WW

Nr. 540
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2019

De interne markt voor werknemers, goederen, kapitaal en diensten is het belangrijkste
middel van de EU om welvaart en banen te creëren. Een toekomstbestendige en goed werkende
interne markt is dan ook een van de prioriteiten van het kabinet. De coördinatieverordening
sociale zekerheid (EG) nr. 883/2004 (hierna: de Verordening) voorkomt dat werknemers
opgebouwde socialezekerheidsrechten verliezen als ze in een andere EU-lidstaat gaan
werken. De Verordening is daarmee een belangrijk instrument ter verwezenlijking van
het vrij verkeer van werknemers in de EU. Nederland heeft daar, zeker in de huidige
periode van krapte op de arbeidsmarkt, baat bij. De Verordening bevat ook bepalingen
die het mogelijk maken een werkloosheidsuitkering tijdelijk naar een andere EU-lidstaat
te exporteren om daar naar werk te zoeken. WW-gerechtigden die hun uitkering exporteren
vanuit Nederland vinden echter niet of nauwelijks werk over de grens. Vooral als de
WW wordt geëxporteerd naar een lidstaat met een lager inkomensniveau is er onvoldoende
prikkel om weer aan het werk te gaan. De regeling doet dan niet waarvoor hij is bedoeld.
Ik heb hierover met uw Kamer gesproken in een plenair debat op 26 maart en tijdens
een algemeen overleg op 3 april dit jaar.

Als regelingen niet worden gebruikt waarvoor ze bedoeld zijn, tast dat het draagvlak
voor ons socialezekerheidsstelsel aan. Ik deel met uw Kamer dat oneigenlijk gebruik
van de exportregeling (waarbij onvoldoende naar werk wordt gezocht in de andere lidstaat)
zeer ongewenst is. In mijn brief van 2 april 2019 heb ik een set van maatregelen aangekondigd
om misbruik bij de export van WW-uitkeringen tegen te gaan1. De aanpak bestaat uit drie lijnen:

1. Maatregelen «aan de poort», gericht op het voorkomen van instroom in de WW door mensen
die niet in de WW horen;

2. Maatregelen tijdens de vierwekenperiode voorafgaand aan de export (in deze periode
is UWV bevoegd voor controle en arbeidsbemiddeling);

3. Samenwerking met buitenlandse organen tijdens de periode van export (in deze periode
is het orgaan in het exportland bevoegd voor arbeidsbemiddeling en controle).

Ik heb ook toegezegd te zullen onderzoeken welke maatregelen ik aanvullend kan treffen
om te bevorderen dat de WW-exportregeling gebruikt wordt waarvoor deze is bedoeld.
Ik heb daarbij zorgvuldig gekeken naar de suggesties van uw Kamer. De maatregelen
moeten passen binnen bestaande juridische kaders, zoals de Verordening, het vrij verkeer
van werknemers en het beginsel van gelijke behandeling. Met deze brief doe ik mijn
toezegging gestand.

In deze brief leest u dat ik al vrijwel alle ruimte gebruik die de bestaande juridische
kaders mij bieden om ervoor te zorgen dat de exportregeling gebruikt wordt waarvoor
deze bedoeld is. Ik zet deze inzet de komende periode onverminderd voort. Aanvullend
hierop wil ik de vakantieregeling aanscherpen, de voorlichting aan arbeidsmigranten
verbeteren over de regels rond vakantie en inkomstenverrekening en in de gesprekken
met Polen aandacht blijven vragen voor mogelijke verbeteringen in de informatie-uitwisseling
en samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties.

Tegelijkertijd staat het beeld rond de export van WW-uitkeringen niet stil. Dit onderwerp
maakt deel uit van de lopende herziening van de Verordening. In de geannoteerde agenda
voor de Raad WSB van 24 oktober die ik op 7 oktober aan uw Kamer heb gezonden, informeer
ik uw Kamer over de stand van zaken met betrekking tot de herziening.

Leeswijzer

In paragraaf 1 presenteer ik enkele cijfers over de export van WW-uitkeringen. In
deze paragraaf ga ik ook in op de bevindingen uit het door UWV uitgevoerde dossieronderzoek
naar aanleiding van vragen van de leden Wiersma en De Jong over het aantal uitkeringen
van arbeidsmigranten dat in de vier weken voor export worden gekort of ingetrokken
en het aantal meldingen vanuit Polen tijdens de exportperiode en de handhavende acties
hierop2. U treft de volledige uitkomsten van dit dossieronderzoek in bijlage 1 aan3. In paragraaf 2 geef ik een overzicht van alle maatregelen om misbruik en oneigenlijk
gebruik van de exportregeling aan te pakken, langs de drie lijnen die ik hierboven
schetste.

1. Cijfers

Arbeidsmigranten leveren een belangrijke bijdrage aan de Nederlandse economie en zijn
essentieel voor de continuïteit in bepaalde sectoren4. In 2017 werden ruim 838.000 banen door buitenlandse werknemers vervuld. Bijna de
helft hiervan (424.000) werd vervuld door arbeidskrachten uit een EU-lidstaat. Poolse
arbeidsmigranten vormen hierbinnen de grootste groep (180.000)5.

In 2018 keerde UWV circa 263.000 WW-uitkeringen uit6. Daarvan werden er in totaal 5.150 WW-uitkeringen geëxporteerd. Dit komt neer op
circa 2% van het aantal WW-uitkeringen in dat jaar. Uitgedrukt in geld komt dit neer
op 12,9 miljoen euro, 0,3% van het totale WW-volume. Verhoudingsgewijs heeft de arbeidsmigrant
een lagere en kortere uitkering dan de gemiddelde WW-gerechtigde7.

Circa 88% van de in 2018 geëxporteerde uitkeringen (4.520 uitkeringen) werd naar Polen
geëxporteerd. Het aantal vanuit Nederland geëxporteerde WW-uitkeringen fluctueert
van jaar tot jaar (zie tabel 1), maar neemt over de jaren heen toe8.

Tabel 1: aantallen geëxporteerde WW-uitkeringen1

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Totaal

1.163

2.720

4.361

4.000

3.774

5.150

X Noot

1

Bron: UWV.

Het werkhervattingspercentage gedurende de periode van export is erg laag. In 2018
is van 500 WW-gerechtigden de WW beëindigd tijdens de exportperiode. Daarvan is van
190 WW-gerechtigden bekend dat het gaat om een werkhervatting9. In 155 gevallen betrof dit een werkhervatting in Nederland.

Ondanks dat het om relatief kleine aantallen gaat, begrijp ik en deel ik de zorgen
van uw Kamer over misbruik van de exportregeling. Dit taste het draagvlak voor de
sociale zekerheid aan. In paragraaf 2 schets ik mijn aanpak om het rechtmatig gebruik
van de exportregeling te bevorderen.

Dossieronderzoek

De leden Wiersma en De Jong hebben gevraagd naar de (aantallen) maatregelen die UWV
heeft genomen tijdens de vierwekenperiode en de signalen uit Polen en daaropvolgende
maatregelen tijdens de exportperiode. Naar aanleiding daarvan heb ik UWV gevraagd
om handmatig dossiers door te nemen. UWV heeft hiervoor over de periode september
tot en met december 2018 alle dossiers doorgenomen waarin tijdens de vierwekenperiode
of tijdens de exportperiode een maatregel is opgelegd of een uitkering gedeeltelijk
of volledig is beëindigd.

In circa 13% van alle 1885 exportgevallen in de onderzochte periode is in de vierwekenperiode
of tijdens export een maatregel opgelegd of is de uitkering gedeeltelijk of volledig
beëindigd10.

Vierwekenperiode

In de onderzochte periode is in 118 gevallen een maatregel opgelegd of is de uitkering
beëindigd. In bijna alle gevallen ging het om een exportuitkering naar Polen. Daarbij
ging het in 13 gevallen om een herziening van het recht op WW met terugwerkende kracht.
In de overige 105 gevallen houden de maatregelen vooral verband met het feit dat de
WW-gerechtigde in de periode kort voorafgaand aan de exportperiode de sollicitatie-activiteiten
te laat heeft doorgegeven, onvoldoende heeft gesolliciteerd of afspraken bij het Werkbedrijf
niet is nagekomen.

Exportperiode

In dezelfde periode is bij 125 dossiers een maatregel opgelegd of is de uitkering
beëindigd tijdens de exportperiode, bijvoorbeeld vanwege het niet inschrijven als
werkzoekende in het andere land, of omdat er niet is meegewerkt aan controleprocedures.
In de meeste gevallen ging het om een exportuitkering naar Polen. UWV heeft 39 tussentijdse
meldingen ontvangen dat de uitkeringsgerechtigde is uitgeschreven bij het buitenlandse
orgaan. Als gevolg daarvan is de uitkering beëindigd. In circa de helft van deze gevallen
is de reden van uitschrijving echter niet bekend. Het UWV zal hiervoor aandacht vragen
in de gesprekken met de Poolse uitvoeringsorganisaties.

Uit het dossieronderzoek bleek dat niet alle beleidsinformatie rondom het exporteren
van WW-uitkeringen snel of eenduidig in de huidige systemen van UWV te raadplegen
is. Zoals ik in de beantwoording van schriftelijke vragen naar aanleiding van de geannoteerde
agenda van de Raad WSB heb aangegeven, vind ik het belangrijk om te kunnen beschikken
over beleidsinformatie op een geaggregeerd niveau11. Ik ben met UWV in gesprek over de criteria voor de benodigde beleidsinformatie.

2. Aanpak voorkomen oneigenlijk gebruik Export-WW

In mijn brief van 2 april 2019 heb ik een set van maatregelen aangekondigd om misbruik
bij de export van WW-uitkeringen tegen te gaan12. De aanpak bestaat uit de eerder genoemde drie lijnen:

1. Maatregelen «aan de poort»;

2. Maatregelen tijdens de vierwekenperiode voorafgaand aan de export;

3. Samenwerking met buitenlandse organen tijdens de periode van export.

Bij mijn onderzoek naar aanvullende maatregelen heb ik zorgvuldig gekeken naar de
voorstellen van uw Kamer, in het bijzonder de suggesties in de motie van de leden
Heerma en Wiersma13. Dit onderzoek heeft geleid tot een aantal aanvullende maatregelen.

Bij het treffen van nieuwe maatregelen ben ik gehouden aan de geldende juridische
kaders. Daarbij is enerzijds de regelgeving inzake het vrij verkeer van werknemers
en gelijke behandeling van belang. Die laat geen ruimte voor maatregelen die het vrij
verkeer van werknemers beperken14. Daarnaast laat de huidige Verordening geen ruimte voor nationale beperkende maatregelen
of voorwaarden bij export, waardoor vrijwel alleen generieke maatregelen mogelijk
zijn. Deze conclusie wordt ook bevestigd in contacten met andere EU-lidstaten15. Generieke maatregelen hebben gevolgen voor alle WW-gerechtigden en hebben niet noodzakelijkerwijs
een gericht effect op de beperking van de export van WW-uitkeringen. Dit heb ik meegewogen
bij de aanvullende maatregelen die ik kan en wil treffen. Daarnaast focus ik mij op
het verder brengen van de maatregelen die zijn aangekondigd in de brief van 2 april.

2.1 Maatregelen «aan de poort»

De eerste en wellicht de belangrijkste stap om misbruik van de exportregeling aan
te pakken begint bij het voorkomen dat werknemers ten onrechte een beroep op de WW
doen.

Aanpakken verwijtbare werkloosheid

Samen met UWV heb ik de afgelopen tijd belangrijke maatregelen getroffen om misbruik
van de WW en in het bijzonder verwijtbare werkloosheid aan te pakken. Over deze maatregelen
en de stand van zaken heb ik uw Kamer eind juni geïnformeerd16. UWV gaat met behulp van risicomodellen intensiever controleren op verwijtbare werkloosheid
en onderzoekt daarnaast of het loont om – in plaats van via risicoselectie, waarbij
niet alle gevallen gecontroleerd worden – bij alle WW-aanvragen extra te controleren
op verwijtbare werkloosheid. Ook worden vanaf 1 januari 2020 werkgevers verplicht
om de reden van het einde van het dienstverband in de loonaangifte in te vullen. Ik
verwacht dat deze aanpak van verwijtbare werkloosheid ook een positief effect zal
hebben op het beroep op de export-WW-regeling. Het moet draaideurconstructies ontmoedigen.

Talenbeleid UWV en voorlichting in Polen

Om arbeidsmigranten beter te informeren over hun rechten en plichten heb ik UWV gevraagd
het talenbeleid aan te passen en informatie over rechten en plichten ook in andere
talen, waaronder in het Pools, aan te bieden. Hiervoor zijn de voorbereidingen in
gang gezet. Ik vind het ook belangrijk dat Poolse werknemers al voordat zij naar Nederland
komen een reëel beeld krijgen over werken in Nederland en geïnformeerd worden over
rechten en plichten. Ik zet daarom de speciale voorziening voor extra voorlichting
via de Nederlandse ambassade in Polen voort.

Werkgevers

Werkgevers kunnen een belangrijke rol spelen om het aantrekkelijker te maken voor
arbeidsmigranten om in Nederland werkzaam te blijven of om bij werkloosheid snel werk
te hervatten. Ook is samenwerking met werkgevers cruciaal om fraude en misbruik te
signaleren en aan te pakken. Ik heb uw Kamer geïnformeerd over mijn aanpak om misstanden
aan te pakken. Daarnaast zal ik uw Kamer voor het einde van het jaar informeren over
de kabinetsbrede en integrale aanpak om misstanden bij EU-arbeidsmigranten effectief
aan te pakken en hun werk- en woonomstandigheden te verbeteren17. Ik ben ook met uitzendbureaus aan de slag gegaan om verwijtbare werkloosheid te
voorkomen18. Ik ga tot slot met werkgeversorganisaties in gesprek om te bezien wat werkgevers
nog meer kunnen doen om werkloosheid te voorkomen en werkhervatting te bevorderen.

Nieuwe maatregel: verbeterde voorlichting over de inkomstenverrekening

Inkomstenverrekening houdt in dat de hoogte van de WW-uitkering bij (gedeeltelijke)
werkhervatting afhankelijk is van de inkomsten uit die nieuwe baan. Bij (gedeeltelijke)
werkhervatting houdt de WW-gerechtigde een deel van het inkomen naast de uitkering.
Achtergrond van deze regeling is dat werkhervatting wordt bevorderd. Werken naast
de uitkering loont. De uitvoering geeft aan dat uitkeringsgerechtigden die hun uitkering
exporteren vaak niet van de mogelijkheid tot inkomstenverrekening weten en niet actief
naar werk zoeken uit angst om de uitkering te verliezen. Ik heb UWV daarom gevraagd
om de voorlichting over deze regeling bij export te verbeteren.

2.2 Maatregelen tijdens vierwekenperiode

Voordat een werkloze werknemer een WW-uitkering kan exporteren, dient deze gedurende
minstens vier weken na de startdatum van de WW als werkzoekende ingeschreven te zijn
geweest bij UWV. In die periode ziet UWV toe op de naleving van de verplichtingen
voor het recht op WW.

Pilot export-WW

UWV is eind 2016 een pilot gestart. Daarbij werd op twee UWV-vestigingen geëxperimenteerd
met aangescherpte werkprocessen. De werkwijze op beide vestigingen verschilde aanvankelijk.
Op de ene vestiging moest de WW-gerechtigde vóór vertrek persoonlijk het toestemmingsformulier
voor export-WW ophalen. In het gesprek informeerde UWV de gerechtigde in het bijzijn
van een tolk over de rechten en plichten. Op de tweede vestiging werd deze werkwijze
uitgebreid met een intensieve dienstverlening. Vanaf datum aanvraag van de WW-uitkering
werden arbeidsmigranten actief naar werk bemiddeld, eveneens met behulp van een tolk.
In september van dit jaar is de pilot in aangescherpte vorm voortgezet. Op beide vestigingen
wordt nu gewerkt met de intensieve dienstverlening. Het aantal contactmomenten is
bovendien uitgebreid. Naar verwachting wordt de pilot eind dit jaar afgerond. Uit
de evaluatie van de resultaten van de pilot zullen lessen worden getrokken. Op basis
van deze evaluatie zal een besluit worden genomen over het al dan niet landelijk uitrollen
van de werkwijze in de pilot. Ik zal uw Kamer hierover informeren.

Tussenpersonen

UWV heeft sinds april 2019 de registratie van tussenpersonen die bemiddelen bij een
WW-uitkering uitgebreid naar alle bezoeken van WW-gerechtigden aan UWV waarbij een
begeleider aanwezig is. UWV evalueert dit beleid dit najaar. In de brief over de stand
van de uitvoering die ik in december aan uw Kamer stuur zal ik u hierover informeren.

Nieuwe maatregelen: Aanscherping vakantieregeling en verbeterde voorlichting

In relatief veel gevallen wordt een aanvraag voor export-WW gecombineerd met een vakantie-aanvraag19. Daarnaast blijken werkloze werknemers die hun WW-uitkering exporteren vaak voor
relatief korte periodes naar het buitenland te gaan. Om te voorkomen dat WW-gerechtigden
een oneigenlijk beroep doen op de exportregeling (namelijk om vakantie te houden)
zal ik hier maatregelen treffen. Ik wil de mogelijkheden om binnen een WW-uitkering
vakantie op te nemen aanscherpen. Daarnaast wil ik WW-gerechtigden beter informeren
over de vakantieregeling in de WW.

Op dit moment is het aantal vakantiedagen waar een WW-gerechtigde recht op heeft afhankelijk
van de datum waarop de eerste WW-dag valt in een kalenderjaar. Hierdoor heeft de uitkeringsgerechtigde
die zijn WW exporteert, naast de periode van export, mogelijk recht op een relatief
groot aantal vakantiedagen. Een WW-gerechtigde met een eerste WW-dag op 1 januari
heeft bijvoorbeeld recht op 20 vakantiedagen in dat jaar. Als deze WW-gerechtigde
op basis van zijn arbeidsverleden een maximale WW-duur van drie maanden heeft, dan
kan deze WW-gerechtigde de uitkering bijvoorbeeld één maand exporteren en één maand
vakantie opnemen.

Ik wil daarom regelen dat het aantal vakantiedagen beter in verhouding komt te staan
tot de maximale duur van de WW-uitkering van de betreffende WW-gerechtigde. Op deze
wijze sluit de berekening van het aantal vakantiedagen beter aan bij het opgebouwde
WW-recht en bij de opbouw van vakantierechten binnen een arbeidsovereenkomst. De mogelijkheden
om vakantie te houden binnen de WW, ook tijdens export, worden hiermee beperkt. Dit
betreft een generieke maatregel en zal gaan gelden voor iedere WW-gerechtigde. Deze
wijziging zal ik nog nader uitwerken, in nauw overleg met de uitvoering. Ik zal uw
Kamer hierover te zijner tijd nader informeren.

Een betere voorlichting over de vakantieregeling binnen de WW kan er daarnaast aan
bijdragen dat werkloze werknemers die op vakantie willen daar de vakantieregeling
voor gebruiken in plaats van de exportregeling WW. Ik heb UWV gevraagd om de voorlichting
over de vakantieregeling te verbeteren.

2.3 Samenwerking met buitenlandse organen tijdens de exportperiode

Op grond van de Verordening is het buitenlandse orgaan tijdens de exportperiode verantwoordelijk
voor controle en arbeidsbemiddeling. Dat orgaan moet UWV informeren over de (gewijzigde)
omstandigheden van de WW-gerechtigde. Een goede samenwerking met de lidstaten waarnaar
Nederland de meeste WW-uitkeringen exporteert is dan ook cruciaal.

Afspraken met Polen

Uit paragraaf 1 blijkt dat de samenwerking met Polen (de lidstaat waarnaar Nederland
verreweg de meeste WW-uitkeringen exporteert) in de regel al goed verloopt. Mijn ministerie
investeert samen met UWV in verdere verbetering van de samenwerking met Polen.

In mei van dit jaar heeft een gezamenlijke SZW-/UWV delegatie gesproken met de Poolse
bevoegde autoriteiten, over onder meer de samenwerking rond de export-WW en het voorkomen
en aanpakken van uitbuiting van Poolse arbeidsmigranten in Nederland20. Met betrekking tot de exportregeling heeft Polen aangegeven bereid te zijn om na
te gaan hoe de informatie-uitwisseling tussen de Poolse autoriteiten en UWV kan worden
verbeterd en welke aanvullende gegevens met UWV kunnen worden gedeeld. De eerste inventariserende
stappen om te bepalen welke informatie kan worden uitgewisseld zijn gezet. Nog dit
najaar vinden vervolggesprekken plaats tussen UWV en de Poolse uitvoeringsorganen.
Daarnaast ben ik met Polen in gesprek om de mogelijkheden te verkennen voor het afsluiten
van een Memorandum of Understanding, waarmee de samenwerking op het gebied van arbeid en sociale zekerheid tussen Polen
en Nederland op een hoger niveau kan worden getild.

Ik blijf investeren in een goede samenwerking met Polen. Daarnaast zet ik mij in Europa
in voor een activerender karakter van de exportregeling.

3. Conclusie

Het vrij verkeer van werknemers is een van de belangrijkste pijlers onder de Europese
samenwerking en is van groot belang voor Nederland. Verordening 883/2004 faciliteert
het vrij verkeer van werknemers, onder meer door drempels op het gebied van sociale
zekerheid weg te nemen. Oneigenlijk gebruik van de mogelijkheden die de Europese regels
bieden om werkloosheidsuitkeringen te exporteren, is echter onwenselijk en moet worden
aangepakt.

Ik heb hiertoe een reeks aan maatregelen in gang gezet. Met het pakket aan maatregelen
– die zich richten op het bevorderen van het rechtmatig beroep op de WW, op dienstverlening,
activering en handhaving tijdens de vierwekentermijn en op verbetering van de samenwerking
met de Poolse autoriteiten – neem ik al vrijwel alle ruimte die de bestaande juridische
kaders mij bieden om ervoor te zorgen dat de exportregeling gebruikt wordt waarvoor
deze bedoeld is. Ik zet deze inzet de komende periode voort. Aanvullend hierop wil
ik de vakantieregeling aanscherpen, de voorlichting aan arbeidsmigranten verbeteren
over de regels rond vakantie en inkomstenverrekening.

Naar aanleiding de informatie-uitwisseling met buitenlandse organen, inclusief de
Poolse, treft UWV maatregelen, waaronder het beëindigen van uitkeringen. In de gesprekken
met Polen blijf ik aandacht vragen voor mogelijke verbeteringen in de informatie-uitwisseling
en samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties om mensen weer aan het werk te krijgen.

Parallel aan mijn inzet om in Nederland misbruik van de export-WW-regeling aan te
pakken, blijf ik mij daarnaast in Europa inzetten voor een activerender karakter van
de exportregeling. In die inzet voel ik me gesteund door uw Kamer.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees