Brief regering : Onderzoek Aanvullend en particulier onderwijs

31 289
Voortgezet Onderwijs

Nr. 486
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2019

Onderwijs is van groot belang voor de toekomst van kinderen. Het is daarom vanzelfsprekend
dat ouders de schoolloopbaan van hun kinderen vaak nauwlettend volgen. Het is belangrijk
voor kinderen dat ouders hen stimuleren en helpen waar dat kan. Deze betrokkenheid
bij het leerproces van kinderen krijgt onder andere vorm in aanvullend onderwijs:
onderwijs buiten schooltijd, dat ondersteunend is aan het reguliere onderwijs. Het
wordt georganiseerd door scholen of andere partijen, met of zonder kosten voor ouders.
Het fenomeen aanvullend onderwijs roept tegelijkertijd vragen op over wat we van scholen
(mogen) vragen, hoe de kansen van alle kinderen beïnvloed worden door aanvullend onderwijs
voor sommigen en of hier een opdracht ligt voor scholen of de overheid. Ook uw Kamer
heeft hier eerder terechte vragen bij gesteld.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de resultaten van het vervolgonderzoek naar
aanvullend onderwijs in basis- en voortgezet onderwijs dat afgelopen voorjaar is uitgevoerd.1 Ik geef daarnaast uitvoering aan de motie van het lid Westerveld c.s.2 om de beleidsopties te verkennen om ongewenste gevolgen van schaduwonderwijs tegen
te gaan.

Aanvullend onderwijs in beeld

Begin 2018 verscheen het rapport «Licht op schaduwonderwijs» over het gebruik, de
motieven en de kosten voor huiswerkbegeleiding, bijles, examentraining en andere vormen
van aanvullend onderwijs in het voortgezet onderwijs.3 Het was de eerste keer dat op deze schaal aanvullend onderwijs systematisch in kaart
werd gebracht. Tegelijkertijd ontbrak ook nog veel informatie, die nodig was om de
ontwikkelingen te duiden. Daarom ben ik blij met bijgaand onderzoeksrapport4, waarin het onderzoek herhaald en uitgebreid is. Het rapport geeft inzicht in verschijningsvormen
en deelname aan aanvullend onderwijs in basis- en voortgezet onderwijs, beschrijft
de motieven van ouders om hun kinderen aanvullend onderwijs te laten volgen en beschrijft
de complexe relatie tussen het reguliere onderwijs en de verschillende vormen van
aanvullend onderwijs. Ook wordt kort stilgestaan bij de motieven van ouders om te
kiezen voor particulier onderwijs.

In deze brief zal ik eerst de resultaten van het onderzoek kort samenvatten. Vervolgens
beschrijf ik de effecten in het onderwijs en de vragen die dit oproept. Daarbij ga
ik ook in op mogelijke beleidsrichtingen om ongewenste gevolgen tegen te gaan.

Verschijningsvormen en gebruik van aanvullend onderwijs

Aanvullend onderwijs heeft veel verschillende verschijningsvormen en ouders hebben
verschillende motieven om hun kinderen deel te laten nemen aan aanvullend onderwijs.
In het onderzoek worden zes categorieën aanvullend onderwijs onderscheiden: bijles,
huiswerkbegeleiding, toets- en examentraining, extra ondersteuning bij een specifieke
leerbehoefte (zoals dyslexie of hoogbegaafdheid), studievaardighedentraining en extra
oefenen buiten schooltijd (veelal met digitale programma’s). Ook is aandacht besteed
aan de deelname aan particulier onderwijs («B2- en B3-scholen»).

Globaal gezien zijn het gebruik van aanvullend onderwijs en de uitgaven die ouders
daaraan deden in schooljaar 2018–2019 ongeveer gelijk gebleven ten opzichte van het
schooljaar daarvoor. In het basisonderwijs (in het onderzoek ligt de nadruk op leerlingen
in groep 8) wordt aanvullend onderwijs anders ingezet dan in het voortgezet onderwijs.
Iets meer dan een kwart van de leerlingen in groep 8 maakte gebruik van aanvullend
onderwijs, waarvan 13 procent van betaald aanbod. Hun ouders gaven hieraan in totaal
13 tot 25 miljoen euro uit. In het basisonderwijs betrof dit vooral extra oefenen
na schooltijd, vaak met digitale programma’s (vijftien procent). Tien procent van
de leerlingen volgde bijles of kreeg extra leerondersteuning. Andere vormen, zoals
toetstraining, kwamen in het basisonderwijs nauwelijks voor. In het voortgezet onderwijs
werd meer gebruik gemaakt van aanvullend onderwijs. Ongeveer een derde van de leerlingen
maakte in schooljaar 2018–2019 gebruik van aanvullend onderwijs, 13 procent van een
onbetaalde vorm. Bijles, huiswerkbegeleiding en examentraining werden het meest gevolgd.
De geschatte uitgaven van ouders voor dit aanvullend onderwijs waren 142 tot 207 miljoen
euro. Het aantal scholen voor particulier onderwijs en het aantal leerlingen daarin
is licht gegroeid, maar blijft klein.

Motieven voor het gebruik van aanvullend onderwijs

De motieven van ouders om hun kinderen aanvullend onderwijs te laten volgen, verschillen
per vorm. Voor bijles kiezen ouders doorgaans omdat zij extra ondersteuning voor hun
kind willen voor een specifieke leerbehoefte, om achterstanden weg te werken of om
onvoldoende schoolprestaties te verbeteren. Ouders die betalen voor bijles voor hun
kinderen zijn vaker ontevreden over de aandacht die de school aan hun kind geeft dan
ouders die betalen voor huiswerkbegeleiding. Dat wordt vaak ingezet ter vervanging
van de ondersteuning en het toezicht dat ouders anders thuis zelf zouden bieden. Ouders
die kiezen voor particulier onderwijs doen dit vaak om meerdere redenen, zoals een
specifieke onderwijsbehoefte, meer vrijheid bij het leren of meer individuele aandacht.
Hoewel het aantal leerlingen op particuliere scholen nog altijd relatief klein is,
blijft de groei van het particulier onderwijs mijn aandacht houden.

Gevolgen van aanvullend onderwijs

Ouders die gebruik maken van aanvullend onderwijs voor hun kinderen zijn veelal tevreden
over de kwaliteit daarvan. Naast veel betaald aanbod is er ook onbetaald aanbod, georganiseerd
door scholen of derde partijen. Scholen zien de voordelen van aanvullend onderwijs
voor de schoolprestaties van leerlingen en voor hun zelfvertrouwen.

Sommige scholen maken zelf ook gebruik van de diensten van aanbieders en verlichten
zo de werkdruk van hun leraren. Het aanvullend onderwijs lijkt voor alle betrokkenen
positieve gevolgen te hebben. De onderzoeksresultaten leggen echter ook belangrijke
vraagstukken bloot, die op stelselniveau aandacht verdienen. Op hoofdlijnen zie ik
drie vraagstukken, die ik wil bespreken in deze brief:

1. de verwachtingen die we (mogen) hebben van scholen;

2. het verschil in ondersteuning voor leerlingen van lager- en hoger opgeleide ouders
en van vo-leerlingen op de verschillende schoolsoorten en de effecten hiervan op kansengelijkheid;
en

3. de samenwerking van scholen met private partijen.

Daarbij ga ik ook in op mogelijkheden om invloed uit te oefenen op ongewenste gevolgen
van aanvullend onderwijs, naar aanleiding van voornoemde motie Westerveld c.s.

1. Kwaliteit van onderwijs en verwachtingen van scholen

Uit dit onderzoek blijkt dat ouders overwegend tevreden zijn met de kwaliteit van
het onderwijs op school. In dit onderzoek wordt dit ingevuld als de mate waarin de
school aandacht heeft voor het individuele kind, aansluit bij de onderwijs-behoefte
van het kind en communiceert met ouders. Het betreft dus niet een oordeel over de
kwaliteit van de lessen. Hoe negatiever ouders oordelen over deze aspecten, hoe vaker
zij betalen voor bijles. Dit geldt in mindere mate ook bij extra leerondersteuning
of oefenen buiten schooltijd. Dat sommige ouders het gevoel hebben dat zij moeten
uitwijken naar een private partij om hun kinderen goed onderwijs bieden, roept veel
vragen op. Het reguliere onderwijs moet voldoende kansen bieden aan alle leerlingen
om hun talenten te ontplooien. Maar wanneer is het aanbod van de school voldoende?
Wat verwachten we van scholen en wat mogen we verwachten? Wanneer zijn verwachtingen
van ouders onrealistisch hoog? Het is niet mogelijk om hier een eenduidig oordeel
over te geven. Als ouders vanwege competitieve overwegingen extra bijles voor hun
kind willen of de begeleiding van hun kind bij het maken van huiswerk willen regelen,
dan kan en hoeft een school hier niet altijd in te voorzien. Als een school echter
onvoldoende aandacht besteedt aan de begeleiding van een leerling die extra uitleg
of speciale begeleiding nodig heeft, is er wel degelijk sprake van regulier onderwijs
dat tekortschiet. Deels kan het hier ook een communicatieprobleem betreffen. Als ouders
tevreden zijn over de communicatie van de school over hoe het gaat met hun kind, kiest
maar vijf procent van de ouders voor betaalde bijles voor hun kind in groep 8. Ook
het uitspreken van wederzijdse verwachtingen tussen ouders en school kan helpen. Het
is interessant om hierbij op te merken dat aanvullend onderwijs niet in het hele land
even vaak voorkomt. In de Randstad, en met name in de G4, wordt vaker gebruik gemaakt
van aanvullend onderwijs dan op andere plekken in het land. Uit het onderzoek blijkt
niet wat hiervoor de verklaring kan zijn.

Voorkomen van compensatie-effect door aanvullend onderwijs

Het is de verantwoordelijkheid van de overheid dat alle kinderen toegang hebben tot
goed onderwijs. Het uitgangspunt is dan ook dat kinderen in het reguliere onderwijs
de kans krijgen hun talenten te ontplooien, ongeacht de achtergrond van hun ouders
en de omgeving waarin ze opgroeien. Het is een taak van de school om met verschillen
tussen leerlingen om te gaan en in te spelen op de leerbehoefte van een leerling.

De eisen die we stellen aan scholen zijn in de vorm van deugdelijkheidseisen vastgelegd
in de wet. De Onderwijsinspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs
op grond van deze eisen. Daarnaast stimuleert de inspectie schoolbesturen om ambitieus
te zijn en verbeteringen te realiseren binnen de basiskwaliteit. Toch blijft het lastig
om precies vast te stellen wat we van scholen mogen verwachten. Momenteel laat ik
onderzoek doen naar doelmatigheid en de toereikendheid van de bekostiging van het
funderend onderwijs.5 Dit onderzoek brengt onder andere verschillende ambitieniveaus voor het onderwijs
in kaart en geeft inzicht in wat we voor de bekostiging die scholen ontvangen redelijkerwijs
mogen verwachten. De uitkomsten kunnen aanknopingspunt zijn voor een beschouwing van
de gestelde wettelijke minimumnormen en het maatschappelijke ambitieniveau voor het
onderwijs. In maart 2020 informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van dit onderzoek.
Naar aanleiding daarvan zal ik bezien hoe we het gesprek verder kunnen voeren over
wat we van het onderwijs mogen verwachten en wat niet. Overige beleidsopties zijn
gericht op het faciliteren van het gesprek tussen ouders en scholen over de wederzijdse
verwachtingen.

2. Verschillen in ondersteuning voor leerlingen en kansengelijkheid

Het bevorderen van gelijke kansen in het onderwijs is een belangrijke ambitie van
dit kabinet.6 In het gebruik van aanvullend onderwijs tekenen zich duidelijke scheidslijnen af
die ik onwenselijk vind. Hoe hoger opgeleid de ouders zijn, hoe meer gebruik wordt
gemaakt van betaald aanvullend onderwijs. Kinderen van lager opgeleide ouders maken
vaker gebruik van onbetaalde vormen. Voor het opleidingsniveau van leerlingen geldt
hetzelfde: leerlingen in havo en vwo krijgen vaker een betaalde vorm van aanvullend
onderwijs dan leerlingen in het vmbo. Mijn zorgen over aanvullend onderwijs richten
zich daarom ook op kansengelijkheid: wat betekent het gebruik van (betaald) aanvullend
onderwijs voor de kinderen die hier geen toegang toe hebben? Ik vind het belangrijk
om te benadrukken dat er ook veel onbetaalde vormen van aanvullend onderwijs worden
aangeboden. Dat vergroot de toegankelijkheid van ondersteuning voor leerlingen. Zo
zien we in het voortgezet onderwijs dat extra leerondersteuning veelal zonder kosten
voor ouders wordt aangeboden. Net zoveel leerlingen krijgen onbetaald huiswerkbegeleiding
als betaald. Voor bijles wordt vaker gebruik gemaakt van betaald dan onbetaald aanbod.

Voorkomen van grotere kansenongelijkheid door verschillen in ondersteuning

Aanvullend onderwijs moet niet nodig zijn voor kinderen om een goede start in de maatschappij
en de arbeidsmarkt te kunnen maken. Als een deel van de kinderen extra onderwijs ontvangt
en een deel niet, kunnen verschillen ontstaan. Daarbij komt dat het juist voor kinderen
die van huis uit minder hulpbronnen hebben van grote meerwaarde kan zijn om extra
ondersteuning of begeleiding te krijgen. Het is ook de taak van het onderwijs om deze
verschillen zoveel mogelijk weg te nemen, en deze kinderen extra ondersteuning te
bieden waar dat nodig en mogelijk is. Met het budget dat basisscholen en gemeenten
ontvangen voor bestrijding van onderwijsachterstanden kan nu al worden geïnvesteerd
in aanvullend onderwijs. Gemeenten en scholen richten schakelklassen, zomerscholen
en andere vormen van onderwijstijdverlenging nu al met name op kinderen met een (risico
op) onderwijsachterstand.7

Beleidsopties kunnen zich richten op de versterking hiervan, bijvoorbeeld door scholen
meer mogelijkheden te geven om aanvullend onderwijs aan te bieden of door gemeenten
te stimuleren hier nog meer aandacht aan te besteden in het onderwijsachterstandenbeleid.

Daarnaast is van belang dat kinderen niet worden uitgesloten van activiteiten die
de school organiseert. Zeker benodigde ondersteuning van kinderen mag nooit afhankelijk
gemaakt worden van de financiële bijdrage van hun ouders. In het wetsvoorstel van
de leden Kwint en Westerveld wordt voorgesteld om te verbieden dat leerlingen van
ouders die geen vrijwillige financiële bijdrage betalen, uitgesloten worden van activiteiten
op school.8 In dit wetsvoorstel wordt ook gesproken over bijles en huiswerkbegeleiding, als die
geen deel van het verplichte onderwijsprogramma uitmaken, maar wel worden georganiseerd
onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Het wetsvoorstel verbiedt betaald
aanvullend onderwijs door commerciële partijen niet, maar de indieners zijn van mening
dat alle kinderen hetzelfde recht op bijles en examentraining moeten hebben als dat
door de school wordt georganiseerd. Ik onderschrijf dit standpunt volmondig. Daarbij
heeft de Raad van State er in haar advisering op gewezen dat scholen nu al examentrainingen
niet afhankelijk mogen maken van een ouderbijdrage.9

Een uiterste maatregel zou zijn om samenwerking van scholen met private bedrijven
helemaal te verbieden, indien er kosten zijn verbonden aan deze activiteiten. Daarmee
zouden echter ook alle positieve effecten van dergelijke samenwerking verdwijnen,
terwijl er veel mooie voorbeelden zijn van toegankelijke vormen van aanvullend onderwijs.
Sommige scholen bieden dit zelf aan. Niet zelden draagt de school de kosten voor aanvullend
onderwijs, of worden de kosten gedeeld door ouders en school. Rijksoverheid en gemeenten
hebben de afgelopen jaren verschillende vormen van aanvullend onderwijs gestimuleerd,
gericht op kansen van kinderen. Zo krijgen basisschoolleerlingen in het Nationaal
Programma Rotterdam Zuid extra leer- en ontwikkeltijd.10 In de lokale agenda’s van gemeenten binnen de Gelijke Kansen Alliantie wordt onder
andere geïnvesteerd in persoonlijke begeleiding van kinderen, in bijles en zomerscholen.

3. Samenwerking van scholen met aanbieders van aanvullend onderwijs

Het derde vraagstuk komt voort uit het beeld van een verregaande samenwerking van
scholen met private aanbieders. In het basisonderwijs organiseert 15 procent van de
scholen bijles, vaak in samenwerking met een externe partij. In het voortgezet onderwijs
is het aanvullend onderwijs nog meer vervlochten.

Scholen zijn dit gaan doen omdat ouders of aanbieders daar om vroegen. Een heel aantal
scholen maakt ook reclame voor aanvullend onderwijs, via de nieuwsbrief, via de website
of met een kraampje op de open dag.

Er zijn voordelen voor ouders en leerlingen van samenwerking tussen scholen en aanbieders.
Het kan bijvoorbeeld praktisch zijn voor ouders en leerlingen als een leerling na
schooltijd op de eigen school huiswerkbegeleiding volgt. Ook geven vo-scholen aan
dat het duurder is om zelf bijles, huiswerkbegeleiding of examentrainingen te organiseren.
Dit kan een zeer legitieme afweging zijn, zolang het inderdaad aanvullend aanbod betreft.

Het zou onacceptabel zijn als scholen ouders zouden verwijzen naar extern aanbod van
aanvullend onderwijs, vanwege specifieke ondersteuningsbehoefte van leerlingen. Het
is een taak van de school om de leerling hierin zelf te begeleiden. Ook het verspreiden
van promotiemateriaal van externe aanbieders roept vragen op. Het zou niet goed zijn
als scholen hiermee ongewild de suggestie wekken dat aanvullend onderwijs noodzakelijk
is voor kinderen om de schoolloopbaan succesvol te doorlopen. Opvallend is ook dat
blijkt dat als een externe aanbieder eenmaal een relatie heeft met een school, die
soms al snel steeds meer diensten gaat aanbieden. Dit betreft ook diensten als surveillance
bij toetsen, onderwijsondersteunende taken of het verzorgen van invallessen. Dat is
begrijpelijk; ook met de werkdrukmiddelen in het basisonderwijs trekken scholen met
name extra onderwijsondersteunend personeel aan om de werkdruk van leraren te verminderen.
Dit personeel is echter in dienst bij een school en heeft geen commercieel belang.
Daartussen bevindt zich een grijs gebied. De ondergrens ligt bij het primaire onderwijsproces;
voor leerlingen is het van belang dat zij les krijgen van bevoegde leraren. Het is
niet de bedoeling dat er aan deze kwaliteitseis getornd wordt.

Ik zou het toejuichen als de onderwijssector verder nadenkt over de voorwaarden waaronder
uitbesteding van taken en samenwerking met aanbieders van aanvullend onderwijs van
meerwaarde is, en waar de grens ligt tussen wenselijkheid en onwenselijkheid. Datzelfde
geldt voor communicatie van scholen over aanvullend onderwijs van private partijen.
De medezeggenschapsraad kan hier een belangrijke rol in spelen op niveau van de school
of het bestuur, door het gesprek te voeren met het bevoegd gezag over het beleid hiervoor
op de scholen. Een verregaande mogelijkheid is om te komen tot een convenant of zelfs
een wet die scholen verbiedt reclame te maken en/of samen te werken met private aanbieders
van aanvullend onderwijs. Een lichtere vorm van regelgeving kan gaan over verantwoording
van samenwerking van scholen met externe partijen, bijvoorbeeld in de schoolgids.
Van belang is hierbij om het goede te behouden, terwijl we negatieve effecten bestrijden.
Daarom wil ik in eerste instantie eerst met de sectorraden in gesprek over wat een
verstandige manier van omgang is met aanvullend onderwijs en de samenwerking met aanbieders
daarvan.

Tot slot

Het is onze gezamenlijk opdracht om te bewaken dat het onderwijs toegankelijk is en
blijft en eerlijke kansen biedt voor alle kinderen om hun talenten te ontwikkelen.
Daar blijf ik mij samen met leraren, schoolleiders, gemeenten en vele anderen voor
inzetten. Ik ga hierover het gesprek aan met de sectorraden en blijf de ontwikkelingen
volgen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob