Brief regering : Stand van zaken tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie

Nr. 149 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 oktober 2019

Met mijn brief (Kamerstuk 28 089, nr. 146) van 8 juli jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over het tijdelijk handelingskader voor
hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Het tijdelijk handelingskader
is opgesteld om landelijke stagnatie in grondverzet en baggerwerkzaamheden als gevolg
van PFAS te voorkomen. Uitgangspunt daarbij is om onaanvaardbare risico’s voor de
gezondheid van de mens en milieu te voorkomen. Met dit handelingskader kunnen, op
verantwoorde wijze, grondverzet en baggerwerkzaamheden weer tot uitvoering worden
gebracht.

Sinds de introductie van het tijdelijk handelingskader is er aandacht geweest voor
de uitvoering hiervan. Ik ben met alle betrokken partijen in gesprek hierover, om
te zorgen dat de tijdelijke knelpunten zo snel als mogelijk opgelost worden. In deze
brief heb ik op verschillende punten een verduidelijking opgenomen over de werking
van het handelingskader en met deze brief informeer ik zodoende, ingevolge het verzoek
van het lid Van Brenk d.d. 24 september 2019 uw Kamer over de stand van zaken.

Aanleiding tijdelijk handelingskader PFAS

Poly- en perfluoralkylstoffen (stofgroep PFAS) worden op verschillende plekken in
het land aangetroffen in de bodem en waterbodem. Ik heb hier zorg over, mede naar
aanleiding van de incidenten met PFAS zoals bijvoorbeeld bij Chemours. Stoffen uit
de PFAS groep – zoals PFOA en PFOS – vormen een risico voor mens en omgeving.

Voorafgaand aan het tijdelijk handelingskader PFAS waren er nog geen landelijk vastgestelde
bodemnormen voor de stoffen uit de PFAS-groep. Het voorzorgbeginsel werd in de praktijk
zo ingevuld dat er geen grond en baggerspecie mag worden verzet waarin een niet-genormeerde
verontreinigende stof is gedetecteerd totdat er lokaal beleid is opgesteld dat hiervoor
ruimte biedt. Hierdoor ontstond stagnatie bij grond-, weg- en waterbouw. Mede op verzoek
van decentrale overheden, heb ik daarom op 8 juli jl. als eerste stap een tijdelijk
handelingskader opgesteld met werkwijzen en voorlopige normen voor het toepassen van
PFAS-houdende grond en bagger. Het handelingskader is opgesteld aan de hand van het advies
van het RIVM over risicogrenzen voor PFOS, PFOA en GenX en heeft het voorzorgbeginsel
als uitgangspunt. Met dit kader is meer duidelijkheid ontstaan voor welke toepassingen
mogelijk zijn bij grondverzet en baggerwerkzaamheden. Daarbij staat voorop dat er
niet alleen geen onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid van mens en milieu ontstaan,
maar ook dat het verspreiden van grond en baggerspecie met PFAS naar niet of minder
belaste gebieden wordt tegengegaan. Dit vanuit het standstill-principe dat de kwaliteit
van de bodem na het verplaatsen van grond en baggerspecie niet mag verslechteren.
PFAS zijn mobiele stoffen en de invulling van standstill vraagt dat rekening wordt
gehouden met risico’s van verspreiding naar grondwater. Met lokaal beleid blijft het
voor decentrale bevoegde gezagen mogelijk om beargumenteerd af te wijken van de landelijke
norm.

Aanpak praktische knelpunten bij toepassen kader

In mijn brief van 8 juli jl. heb ik aangegeven dat dit tijdelijke handelingskader
niet alle vragen omtrent de verantwoorde toepassing van PFAS-houdende grond en baggerspecie
kan wegnemen. Daarvoor zijn de stappen naar het definitieve kader nodig. Ook is duidelijk
dat de consequenties van PFAS in grond en baggerspecie voor de uitvoeringspraktijk
pas bij implementatie van het tijdelijk handelingskader echt duidelijk kunnen worden.
Op veel plekken in het land was er vanuit de uitvoeringspraktijk, toezicht en handhaving
nog niet bewust een aanpak voor de aanwezigheid van PFAS. Over de toepassing hiervan
ben ik in gesprek met gemeenten, provincies, waterschappen, laboratoria en bedrijfsleven.
Hiervoor richt ik een structureel overleg in met de sector. Ik vraag hierbij advies
aan het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) over hoe het traject richting het
definitief handelingskader vorm kan worden gegeven. De nieuwe inzichten die we opdoen
en onderzoeken die worden uitgevoerd en nadere afstemming met de Kaderrichtlijn Water,
dragen bij aan het opstellen van een gedegen definitief handelingskader.

Doorlooptijden laboratoria

Een belangrijk knelpunt voor de uitvoeringspraktijk was de doorlooptijd voor PFAS
analyses bij laboratoria. Door de introductie van het tijdelijk handelingskader is
meer vraag naar analyses op PFAS ontstaan. Hierdoor zijn – tijdelijk – de doorlooptijden
bij laboratoria opgelopen. In de afgelopen periode is hierover regelmatig contact
geweest met de brancheorganisatie van de laboratoria. De laboratoria spelen in op
de toenemende vraag en hebben de capaciteit uitgebreid. Hierdoor zijn de doorlooptijden
weer teruggelopen. De doorlooptijd verschilt per laboratorium; twee van de grote laboratoria
hebben nu doorlooptijden van 1–3 weken. De komende maand wordt de capaciteit verder
uitgebreid. Uiteraard blijf ik de situatie volgen, maar ik constateer dat dit een
knelpunt van tijdelijke aard was.

Afzetmogelijkheden en onderzoeksverplichting

Uit mijn contacten met de uitvoeringspraktijk begrijp ik dat de afzetmogelijkheden
van PFAS houdende grond of baggerspecie beperkt zijn. Met andere woorden waar kan
men naartoe als daadwerkelijk PFAS wordt gemeten. Vooralsnog zijn niet alle grondbanken
bereid om grond met PFAS onder de toepassingsnormen te accepteren. De sector geeft
aan dat er risico’s zijn om deze grond aan te nemen. Hierover ben ik in gesprek met
de branche om uit te zoeken waarom de deuren van de grondbanken in sommige delen van
het land gesloten blijven. Gezamenlijk wil ik tot een oplossing komen. Ook heb ik
vragen ontvangen over de afzetmogelijkheden naar diepe plassen. In het tijdelijk handelingskader
heb ik aangegeven dat voor diepe plassen sprake is van een bijzondere situatie in
verband met de risico’s van uitloging naar grondwater. Ten aanzien van PFAS-houdende
grond en baggerspecie heb ik daarom voor diepe plassen de bepalingsgrens van 0,1 ug/kg
d.s. opgenomen als de toepassingsnorm. Wel kan voor toepassing van baggerspecie in
diepe plassen met gebiedsspecifiek beleid afgeweken worden van de bepalingsgrens als
er een locatie-specifieke afweging gemaakt is waarbij aangetoond is dat er minimale
uitwisseling is met het grondwater. Dit geldt niet voor grond. Grond loogt meer uit
dan baggerspecie. Daarom mag PFAS-houdende grond niet onder grondwaterniveau worden
toegepast. Een volgend vraagpunt is dat grond en baggerspecie met PFAS die om andere
redenen al gestort zou moeten worden, nog niet door alle stortplaatsen en depots wordt
geaccepteerd vanwege het ontbreken van PFAS in de vergunningen. Samen met de koepels
wordt onderzocht welke acties nodig zijn om stortlocaties open te stellen voor PFAS.
Ik draag er samen met de bevoegde gezagen zorg voor dat de nodige informatie hierover
beschikbaar is voor de aannemers, baggerbedrijven en andere partijen die betrokken
zijn bij grondverzet en baggerwerkzaamheden.

In samenhang met de afzetmogelijkheden heb ik ook vragen gekregen over de onderzoeksverplichting
naar PFAS. Voor PFAS geldt dezelfde onderzoeksverplichting als voor andere stoffen.
Voor het toepassen van grond en baggerspecie wordt gebruik gemaakt van verschillende
type milieuverklaringen: partijkeuring, (water)bodemonderzoek, erkende kwaliteitsverklaring,
(water)bodemkwaliteitskaart en fabrikant-eigenverklaring. Voor elk van die milieuverklaringen
zijn algemeen geldende voorschriften opgenomen in de Regeling bodemkwaliteit.

Verspreiding baggerspecie

Een ander knelpunt dat recent duidelijk is geworden betreft de passage uit het tijdelijk
handelingskader inzake het toepassen van baggerspecie in oppervlaktewater. De passage
waarin staat dat benedenstrooms toepassen van baggerspecie in hetzelfde oppervlaktewaterlichaam
mogelijk is zonder toetsing aan de norm (detectielimiet), heeft geleid tot onduidelijkheid
bij toezichthouders en uitvoerders. Op veel plaatsen kunnen waterbeheerders goed uit
de voeten met het kader, maar vragen spelen op bij de overgang tussen twee oppervlaktewaterlichamen.
Bijgevolg is het risico dat geen toestemming wordt verleend voor de verspreiding van
vrijkomende baggerspecie (als bedoeld in artikel 35, onderdeel g, van het Besluit)
op stroomafwaarts gelegen waterlichamen. De benadering van het tijdelijk handelingskader
voor toepassing van baggerspecie in oppervlaktewater gaat uit van een standstill:
de kwaliteit van de waterbodem niet verslechteren. Op basis van deze redeneerlijn
zou baggerspecie benedenstrooms toegepast mogen worden, omdat deze baggerspecie hierdoor
terechtkomt op plaatsen waar het sediment van nature zou worden heengevoerd. De overgang
tussen twee oppervlaktewaterlichamen moet daar geen belemmering zijn. Dit vraagt om
de volgende nadere uitleg van het tijdelijk handelingskader: de voor PFAS gehanteerde
norm geldt niet binnen hetzelfde oppervlaktewaterlichaam of stroomafwaarts gelegen
oppervlaktewaterlichamen. Baggerspecie met PFAS kan dus ook verspreid worden als bedoeld
in artikel 35, onderdeel g, van het Besluit bodemkwaliteit, in stroomafwaarts gelegen
oppervlaktewaterlichamen, mits het sediment van nature binnen deze oppervlaktewaterlichamen
verspreid zou worden. Daar waar er sprake is van onduidelijkheid of de verspreiding
van baggerspecie past binnen de natuurlijke verspreiding, zal ik voor Rijkswateren
een onafhankelijk deskundige om een analyse vragen. Ook voor decentrale overheden
die te maken hebben met een overgang tussen verschillende oppervlaktewaterlichamen
biedt bovenstaande een verduidelijking voor het toepassen van het handelingskader.
Met bovenstaande verduidelijking van het tijdelijk handelingskader kunnen werkzaamheden
die hierdoor stil zijn komen te liggen, tot uitvoering worden gebracht.

Overige knelpunten worden zo snel als mogelijk in kaart gebracht. Ik voer overleg
met gemeenten, provincies, waterschappen en bedrijfsleven om hier tijdig zicht op
te krijgen. Ik neem zulke knelpunten serieus vanwege de consequenties voor lopende
projecten. Omdat PFAS risico’s met zich meebrengt voor mens en milieu moeten de oplossingsrichtingen
passen binnen die randvoorwaarden. Waar nodig zorg ik voor aanvullende maatregelen.

Een belangrijke oplossing is het aanvullen van bodemkwalilteitskaarten met PFAS door
de lokale bevoegde gezagen. Met de bodemkwaliteitskaarten kan sneller en makkelijker
bepaald worden waar grond met een bepaalde waarde toegepast kan worden. Dit zal grondverzet
– binnen de verantwoorde kaders – makkelijker maken. Ik heb decentrale bevoegde gezagen
opgeroepen om op korte termijn hier invulling aan te geven. Via de helpdesk Bodem
van mijn ministerie wordt hierbij ondersteuning aangeboden in de zin van kennis en
expertise. De bodemkwaliteitskaarten zullen ook waardevolle inzichten opleveren, die
ons helpen om volgend jaar te komen tot een gefundeerd en gedragen definitief handelingskader.

Acties richting een definitief handelingskader

Hierboven heb ik de stappen geschetst die zullen bijdragen aan de huidige uitvoering
van het tijdelijk handelingskader. Om te komen tot een definitief kader en tussentijdse
stappen, zijn volgende acties in gang gezet:

• Eind oktober en begin november heb ik op verschillende locaties in het land informatiemarkten
gepland. Doel van de informatiemarkten is toelichting geven aan medewerkers van decentrale
overheden die met het tijdelijk handelingskader moeten werken (bijvoorbeeld beleidsmakers,
handhavers en vergunningverleners) en het bedrijfsleven (bijvoorbeeld grondverwerkers,
baggeraars, grondbanken, reinigers, stortplaatsen en bouwbedrijven).

• Voor de toepassing van grond en baggerspecie in oppervlaktewater zijn nog geen risicogrenzen
afgeleid. Ook voor toepassing in oppervlaktewater is helderheid nodig tot welke grens
dit veilig kan gebeuren. Dit ook om onnodige stort of reiniging te voorkomen. Daarom
laat ik voor het toepassen en verspreiden van grond en bagger in oppervlaktewater
onderzoek uitvoeren naar de benodigde grenswaarden en normen, zoals het herverontreinigingsniveau
van stoffen uit de stofgroep PFAS.

• In de komende periode laat ik tevens bekijken in hoeverre de PFAS problematiek aan
de orde is bij bodemassen en hoe daar eventueel mee om te gaan.

• Op veel plaatsen in het land wordt nu gemeten op PFAS door initiatiefnemers van grondverzet
en baggerwerkzaamheden, RWS en decentrale bevoegde gezagen. In mijn opdracht verzamelt
en analyseert het RIVM alle data zodat volgend jaar een landelijk beeld kan worden
opgesteld. Bij deze wil ik benadrukken dat het zeer gewenst is dat zowel bevoegde
gezagen als de sector deze gegevens aanleveren bij het RIVM, want deze gegevens zijn
belangrijk voor het opstellen van een landelijk beeld van de diffuse verspreiding
van PFAS in de Nederlandse bodem.

• Het RIVM heeft inmiddels al meerdere grote datasets ontvangen uit gebieden die al
eerder met de PFAS-problematiek werden geconfronteerd en ontvangt nu ook meetgegevens
van elders uit Nederland. Het gaat op dit moment om gegevens van enkele duizenden
locaties. De diffuse verspreiding in de bodem lijkt op dit moment onder de normen
voor de functies wonen en industrie uit het tijdelijk handelingskader te zitten. In
maart 2020 verwacht ik u een eerste beeld te kunnen geven van de diffuse verspreiding
van PFAS in de Nederlandse bodem.

• Daarnaast laat ik bodemonderzoek uitvoeren op basis waarvan het RIVM landelijke achtergrondwaarden
kan afleiden in opmaat naar een definitief handelingskader. De resultaten van dit
onderzoek worden in de zomer van 2020 verwacht.

• Naast de metingen die nu overal in Nederland worden uitgevoerd, voert het RIVM in
mijn opdracht onderzoek uit naar de stofeigenschappen van verschillende PFAS. Dit
gaat onder meer om een onderzoek naar mobiliteit in grondwater. Dit onderzoek zal
tot in het derde kwartaal van 2020 lopen. Verder doet RIVM onderzoek naar de uitlogingskarakteristieken
van PFAS en bioaccumulatie. De uitkomsten van deze onderzoeken worden begin juli 2020
verwacht.

Integrale benadering PFAS

De aanpak van het Tijdelijk handelingskader PFAS staat niet op zichzelf. Perfluoroctaanzuur
(PFOA), perfluoroctaansulfonzuur (PFOS) en HFPO-DA (GenX) gelden in Nederland als
Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Algemene insteek is dat emissies naar het milieu
moeten worden vermeden of, waar dat niet mogelijk is, zoveel als mogelijk moeten worden
teruggedrongen. Diverse PFAS worden in Europees en mondiaal verband gereguleerd. Zo
is onlangs GenX dankzij onze inspanningen door de Europese Commissie aangemerkt als
substance of very high concern (SVHC) onder REACH. In de Delta-aanpak waterkwaliteit
wordt gewerkt aan de aanpak van chemische stoffen in het water. Het recente handelingskader
geeft invulling aan de voorlopige aanpak voor (water)bodem. Een integrale aanpak van
de PFAS-stofgroep vereist een samenhangend beleid op het gebied van water, bodem,
afval en lucht. Daarvoor zijn meetgegevens nodig die nu door RIVM verzameld en geanalyseerd
worden

Tot slot wil ik benadrukken dat de problematiek van PFAS in bodem en waterbodem vraagt
om een gezamenlijke aanpak van Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en de sector.
Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid om deze opgave aan te pakken. Dit vraagt
om het delen van kennis en inzichten. Op die manier kunnen we samen stappen zetten
naar een gefundeerd handelingskader, waarbij we oog houden de mogelijke knelpunten
in de uitvoeringspraktijk. Als er zich tussentijds naar aanleiding van gesprekken
met de sector en/-of experts nieuwe ontwikkelingen voordoen, waarmee we het tijdelijk
handelingskader verder kunnen verduidelijken of aanvullen voor specifieke situaties,
zal ik u daarvan op de hoogte stellen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer