Brief regering : Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties 2019

Nr. 493
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Jaarlijks wordt in het kader van de Woningwet de Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties
(IBW) gepubliceerd1. De IBW geeft huurdersorganisaties en gemeenten een indruk van de financiële polsstok
van hun corporatie. Deze informatie kunnen zij gebruiken bij het maken van prestatieafspraken.
De gemeenten en huurdersorganisaties zullen op 4 oktober worden geïnformeerd over
de IBW per individuele corporatie. De cijfers zijn vanaf dan openbaar toegankelijk
via www.woningmarktbeleid.nl.

De IBW 2019 bevestigt het beeld dat er in deze prognoseperiode (2019–2023) op sectorniveau
voldoende additionele investeringsruimte is, bovenop de al voorgenomen investeringen
van corporaties.2 Het kabinet stimuleert corporaties om meer te investeren in nieuwbouw, renovatie
en verduurzaming. Zo zal om de bouw van betaalbare nieuwbouwwoningen in schaarstegebieden
en woondealregio’s te versnellen, het kabinet vanaf 1 januari 2020 een structurele
heffingsaftrek op de verhuurderheffing voor nieuwbouw introduceren. Hiermee komt er
over een periode van tien jaar € 1 miljard aan fiscale middelen vrij, waarmee de bouw
van 40.000 nieuwe corporatiewoningen kan worden versneld. Ook wordt er vanaf 2020
een bouwimpuls van € 1 miljard gegeven. Hiermee wordt een boost gegeven aan de bouw van betaalbare woningen, inclusief bijdragen aan de infrastructurele
ontsluiting die daarvoor nodig is, het adresseren van de stikstofuitspraak voor de
woningbouw en het zorgdragen voor een kwalitatief goede leefomgeving.

De IBW 2019 bedraagt € 28,8 miljard. Hierbij moet worden opgemerkt dat de IBW-cijfers
een indicatief karakter hebben. Dit jaar hanteren corporaties voor het eerst het nieuwe
waardebegrip, de beleidswaarde. De implementatie hiervan is nog in ontwikkeling. Tevens
zijn de effecten van het Sociaal Huurakkoord nog niet door de corporaties in hun prognoses
verwerkt. Corporaties zullen deze vanaf dit najaar in hun investeringsvoornemens verwerken.
Dit kan impact hebben op de investeringsruimte. Dit zal tot uitdrukking komen in de
IBW die medio volgend jaar zal worden gepubliceerd.

In de volgende paragrafen ga ik dieper in op de cijfers en in welk perspectief deze
geplaatst moeten worden. Ook ga ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën
in op de ontwikkeling van de belastingafdrachten door de corporatiesector, zoals toegezegd
aan het lid Ronnes (CDA) tijdens het plenaire debat van 26 september jongstleden over
stijgende woonlasten bij huurders (Handelingen II 2019/20, nr. 6, debat over de stijgende
woonlasten voor huurders).

Uitkomsten IBW 2019

De IBW geeft de extra ruimte weer bovenop de al voorgenomen investeringsplannen van
de corporaties, die in de prognoseperiode 2019–2023 circa € 43,6 miljard bedragen.
Dit bedrag betreft naast woningverbetering de bouw van jaarlijks gemiddeld 26 duizend
sociale huurwoningen. De voorgenomen productie is daarmee al fors hoger dan de realisatie
in de afgelopen twee jaar, die circa 15 duizend woningen per jaar bedroeg.

De IBW voor nieuwbouw DAEB-woningen bedraagt € 28,8 miljard. Vorig jaar bedroeg de
IBW € 16,2 miljard. De IBW voor woningverbetering neemt toe van € 13,9 miljard naar
€ 22,7 miljard en de IBW voor huurmatiging stijgt van € 0,5 miljard naar € 0,66 miljard.
Deze bestedingsrichtingen kunnen niet bij elkaar worden opgeteld. Wanneer een corporatie
de volledige beschikbare ruimte zou besteden aan bijvoorbeeld nieuwbouw, dan is er
geen extra ruimte meer beschikbaar voor verbetering of extra huurmatiging.

De voornaamste oorzaak van de toename van de IBW is de overgang in 2019 op de beleidswaarde
als waarderingsgrondslag. De beleidswaarde is voor bijna alle corporaties hoger dan
de bedrijfswaarde, die tot en met 2018 werd gehanteerd3. Deze hogere waarde leidt op sectorniveau tot betere financiële ratio’s en een grotere
potentiele leencapaciteit. Hierbij moet worden opgemerkt dat de invoering van beleidswaarde
niet voor alle corporaties en regio’s leidt tot eenzelfde toename. U16 (regio Utrecht)
en Holland Rijnland laten meer dan een verdubbeling zien. In twee van de 19 woningmarktregio’s
(Friesland en Metropoolregio Eindhoven) neemt de IBW per woning af, met circa 10%.
In de bijlage is de verandering van de IBW in alle woningmarktregio’s weergegeven4.

De investeringsruimte in de niet-DAEB-tak voor nieuwbouwwoningen bedraagt € 8,9 miljard.
Indien corporaties de additionele financiële ruimte in de niet-DAEB-tak willen aanwenden
voor de DAEB-tak, dan kan eenmalig € 5,0 miljard worden overgeheveld van de niet-DAEB-tak
naar de DAEB-tak.

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van de voorgenomen investeringen en de
extra investeringsruimte in de DAEB-tak in beeld gebracht. Omdat investeringen in
nieuwbouw rendabeler zijn dan investeringen in verbetering is de IBW voor nieuwbouw
hoger dan voor verbetering. In onderstaande tabel is dit aangegeven met «IBW DAEB
maximaal» (inzet voor nieuwbouw) en «IBW DAEB minimaal» (inzet voor woningverbetering).
In de tabel is ook aangegeven hoeveel de investeringsruimte in de DAEB-tak kan worden
vergroot door een eenmalige uitkering uit de niet-DAEB-tak (regel 4 in onderstaande
tabel). De afgelopen drie prognoseperiodes lag het totaal van de voorgenomen investeringen
en de theoretisch mogelijke investeringsruimte (IBW) rond de € 60 mld. In de nieuwste
prognose is dit toegenomen. Bij een inzet op woningverbetering en een maximale overheveling
van additionele middelen uit de niet-DAEB-tak, is de theoretische investeringsruimte
€ 73 miljard (regel 6, tabel 1). Indien de leenruimte volledig wordt aangewend voor
nieuwbouwwoningen is het circa € 79 miljard (regel 5).

Tabel 1 geplande investeringen en IBW x € 1 mld

 
 

2016–2020

2017–2021

2018–2022

2019–2023

1

Geplande investeringen (dPi)

27,1

34

39,7

43,6

2

IBW DAEB minimaal

28,4

17

13,9

22,7

3

IBW DAEB maximaal

37,2

22

16,2

28,8

4

IBW niet-DAEB ingezet voor DAEB1

nvt

Nvt

6

6,9

5

Geplande investeringen plus IBW maximaal (1+3+4)

64,3

64

61,9

79,3

6

Geplande investeringen plus IBW minimaal (1+2+4)

55,3

60,2

58,8

73,2

De IBW in perspectief

X Noot

1

De investering in DAEB is hoger dan de bijdrage vanuit niet-DAEB-tak als gevolg van
een afwijkende leenfactor. Dit wordt toegelicht in Indicatieve bestedingsruimte 2019,
Ortec-Finance 2019.

De IBW heeft als doel om een indicatie te geven van de financiële polsstok van een
corporatie. De IBW is het bedrag dat maximaal extra geleend kan worden bovenop de
voorgenomen plannen van corporaties voor de komende vier jaren, zonder dat de financiële
ratio’s van de Autoriteit woningcorporaties (toezichthouder) en het Waarborgfonds
Sociale woningbouw (borgsteller) worden overschreden.

Hierbij passen een aantal voorbehouden. Ten eerste geeft de IBW een indruk van de
potentiele extra leenruimte bij een corporatie. Of een corporatie daadwerkelijk gebruik
van die ruimte kan maken, hangt van verschillende factoren af. Zo zal het Waarborgfonds
Sociale woningbouw als borger van de leningen de business risks van een investeringsprogrammma toetsen alvorens daadwerkelijk extra borgingsruimte
wordt verstrekt. Ten tweede geldt dat op sectorniveau een beperking is om de volledige
potentiele investeringsruimte op korte termijn te benutten, zonder dat de risicogrenzen
voor de achtervangers (Rijk en gemeenten) zal worden overschreden. De realistische
intensivering op sectorniveau is daarom enkele miljarden euro’s lager dan de berekende
IBW. Om te voldoen aan de 99% zekerheid voor de achtervang is er een buffer nodig
in het stelsel van borging van corporatieleningen. Ten derde zullen corporaties mogelijk
een veiligheidsmarge op de financiële ratio’s willen hanteren, zodat zij in de nabije
toekomst sturingsruimte hebben bij eventuele onverwachte financiële tegenvallers op
hun lopende investeringsprogramma’s.

Tevens geldt bij de IBW van dit jaar nog een aantal specifieke kanttekeningen in verband
met het Strategisch Programma van het WSW en de invoering van beleidswaarde. Deze
punten licht ik hieronder toe.

Strategisch Programma van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw

Het Strategisch Programma van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw is onder meer gericht
op het in de toekomst blijven beheersen van de risico’s voor de achtervang, Rijk en
gemeenten. Vooruitlopend hierop heeft WSW (mede om de hoogste kredietwaardigheidsratings
te kunnen blijven handhaven) al aan zijn deelnemers laten weten vanaf volgend jaar
zijn Reglement van Deelneming zodanig te willen wijzigen dat het mogelijk wordt om
eerder obligo te gaan innen bij zijn deelnemers. Deze maatregel en eventuele verdere
maatregelen kunnen de toekomstige bestedingsruimte van individuele corporaties en
daarmee de IBW beïnvloeden. Binnenkort zal ik Uw Kamer in een brief informeren over
de uitwerking van de hoofdlijnen van het Strategisch Programma. Begin 2020 zal duidelijk
zijn of de maatregelen in het Strategisch Programma materieel effect hebben op de
potentiele investeringsruimte.

Ontwikkeling van de beleidswaarde

Sinds dit jaar dienen corporaties de beleidswaarde als waarderingsgrondslag te hanteren,
in plaats van de bedrijfswaarde. In maart heb ik Uw Kamer geïnformeerd dat ik de in
de Woningwet vastgelegde publicatie van de Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties
pas in het najaar zou publiceren5. Dit is gedaan omdat de corporaties in 2019 over zijn gegaan naar de beleidswaarde
als waarderingsgrondslag, maar de beleidswaarde in de in het voorjaar beschikbare
prognosegegevens van corporaties (dPi 2018) nog onvoldoende betrouwbare informatie
gaf om de IBW te kunnen bepalen. De beleidswaarde vervangt de bedrijfswaarde. De beleidswaarde
is transparanter en robuuster dan de bedrijfswaarde en sluit beter aan bij de reeds
wettelijk verplichte waardering op marktwaarde. Het geeft een beter beeld van de financiële
positie van een corporatie. Inmiddels is de kwaliteit van de beleidswaarde verbeterd
en kan er een betere indicatie worden gegeven van de additionele investeringscapaciteit
van corporaties.

De bepaling van de beleidswaarde zal het komende jaar nog verder worden verbeterd.
Eind dit jaar dienen corporaties nieuwe prognoses op te geven. In die nieuwe prognoses
zal worden gewerkt met verduidelijkte definities voor onderhoud en beheer, en zullen
corporaties de ingroei van de huur naar de streefhuren en de hoogte van de streefhuren
van de DAEB-tak opnieuw bezien in het licht van de passendheidstoets, de liberaliseringsgrens
en het Sociaal Huurakkoord dat Woonbond en Aedes met elkaar gesloten hebben. In de
huidige beleidswaardeberekening is de reguliere huurverhoging (na een ingroeiperiode)
voor alle jaren nog 0,5%-punt boven inflatie. Het Sociaal Huurakkoord ziet in principe
toe op een inflatievolgende reguliere huurverhoging vanaf 2020. Mogelijk dat op basis
van de nieuwe prognoses dit leidt tot een verkrapping van de additionele investeringsruimte
voor nieuwbouw en verbetering.

Tot slot moet worden opgemerkt dat Aw en WSW eind dit jaar de gezamenlijke financiële
ratio’s van hun beoordelingskader definitief zullen vaststellen. Indien dit leidt
tot een aanpassing, dan kan dit effect hebben op de additionele investeringsruimte.
De IBW 2020 en de sectorale doorrekening op lange termijn van opgaven en middelen
in het kader van de motie Ronnes, zullen op de nieuwe ratio’s worden gebaseerd.

Belastingafdrachten van woningcorporaties

In mijn brief van 9 november 20186 schreef ik dat het kabinet voor de langere termijn stijgende belastingafdrachten
van corporaties voorziet. Het is daarom van belang de ontwikkelingen goed te monitoren.
Bij het debat over het Belastingplan 2019 is toegezegd jaarlijks te rapporteren over
hoeveel corporaties aan vennootschapsbelasting en verhuurderheffing afdragen. Recentelijk
heeft ook het lid Nijboer (PvdA) hiernaar geïnformeerd in Kamervragen (2019Z15958) en zijn er schriftelijke vragen over gesteld bij de Miljoennota 2020. Bij dezen
verschaf ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het gevraagde inzicht
aan de hand van de op dit moment meest recente beschikbare gegevens.

Alvorens in te gaan op de belastingafdrachten, merk ik op dat bij het bepalen van
de IBW de door corporaties verwachte belastingafdrachten als uitgangspunt zijn gehanteerd.
De reden is dat die prognoses ook worden gebruikt in de financiële beoordeling van
corporaties door Aw en WSW.

Vennootschapsbelasting

In onderstaand overzicht zijn gegevens over aanslagen en de verwachtingen van corporaties
voor de vennootschapsbelasting opgenomen. Deze cijfers zijn niet direct met elkaar
vergelijkbaar. De gegevens van het Rijk hebben betrekking op de aanslagen over één
(belasting)jaar, terwijl de verwachtingen van corporaties kasstromen zijn die het
totaal betreffen van afdrachten vanwege de voorlopige aanslag voor het lopende jaar
alsmede (terug-)betalingen als gevolg van definitieve aanslagen voor eerdere jaren.
De gegevens over de aanslagen betreffen voor de latere jaren voornamelijk voorlopige
aanlagen.

Tabel 2 Vpb-ontvangsten van woningcorporaties (mln euro)

 

’12

’13

’14

’15

’16

’17

’18

’19

’20

’21

’22

’23

Corporaties (dVi, dPi)

 
 
 
 
 

208

499

541

612

662

790

901

Opgelegde aanslagen Belastingdienst

5

19

21

47

208

302

505

481

 
 
 
 

– wv definitieve aanslagen

5

19

21

39

72

49

3

0

 
 
 
 

– wv voorlopige aanslagen

0

0

0

8

136

253

502

481

 
 
 
 

Een verklaring voor de stijgende VPB-lastendruk vanaf 2016 is dat corporaties in de
periode tot 2015 veel hebben afgewaardeerd vanwege de dalende woningprijzen. Hierdoor
werd het fiscale resultaat sterk gedrukt, hetgeen leidde tot relatief lage Vpb-afdrachten
in die periode en tot opbouw van verliesverrekenings-mogelijkheden voor de jaren daarna.
Een gevolg van deze afwaarderingen is dat woningcorporaties vanaf 2016, toen de woningprijzen
weer sterk begonnen te stijgen, de afwaarderingen ook fiscaal moesten terugnemen.
De verliesverrekeningsmogelijkheden werden en worden hierdoor kleiner hetgeen leidt
tot toenemende Vpb-afdrachten sinds 2016. Dit leidt tot een hogere belastingdruk in
de komende jaren. Daarnaast speelt mee dat sommige woningcorporaties een relatief
grote fiscale voorziening voor (groot) onderhoud hebben gevormd.7 In de praktijk hebben sommige corporaties hun fiscale voorziening deels moeten terugdraaien,
met een hogere aanslag als gevolg. Daarnaast wordt opgemerkt dat het uitstellen van
de tariefsverlagingen voor de vennootschapsbelasting in 2020 (van 22,55% naar 25%)
en 2021 (van 20,5% naar 21,7%) in elk geval niet in de prognosecijfers van de sector
zelf is verwerkt, zoals in bovenstaande tabel 2 opgenomen.

ATAD1

Met ingang van 1 januari 2019 is ATAD1 in werking getreden. Deze maatregel beperkt
de renteaftrek die ten laste kan worden gebracht voor de Vpb. In welke mate de effecten
hiervan in de VPB-prognoses van de corporaties en/of in de voorlopige aanslagen is
opgenomen, is onduidelijk. De indruk bestaat dat ATAD1-effecten vooralsnog slechts
in beperkte mate in de prognoses door corporaties zelf zijn meegenomen. Op basis van
de aangiftecijfers over 2019 is het niet mogelijk om op korte termijn meer inzicht
te geven in het feitelijke effect van ATAD1 voor woningcorporaties, dan hetgeen waarover
de Kamer vorig jaar is geïnformeerd. In de Vpb-aangiften noch de corporatieprognoses
wordt het separate effect van ATAD1 uitgevraagd. Het verkrijgen van dieper, feitelijk
inzicht vergt nadere analyse, waarvoor aangiftes over meerdere jaren nodig zijn. Met
de sector, Aw en WSW zal het Rijk deze ontwikkelingen volgen.

Verhuurderheffing

De ontwikkeling van de verhuurderheffing is grotendeels afhankelijk van de ontwikkeling
van de WOZ-waarde. Het effect van nieuwbouw, sloop en verkoop is gezien de omvang
van de bestaande woningvoorraad zeer beperkt. In onderstaand overzicht is weergegeven
welke opbrengsten het Rijk verwacht en welke afdrachten corporaties zelf verwachten
te moeten doen. Na het doorvoeren van enkele correcties verschillen de reeksen beperkt
van elkaar. De verschillen kunnen mogelijk verklaard worden doordat de raming uit
de Miljoenennota 2020 gebaseerd is op de raming van het CPB voor de landelijke ontwikkeling
van de WOZ-waarde, terwijl de hier opgevoerde corporatieprognoses zijn gebaseerd op
door Aw en WSW medio 2018 voorgeschreven regionale verwachtingen, gebaseerd dan wel
afgeleid van de prijsindex bestaande koopwoningen van CBS en het Kadaster.

Ten aanzien van de ramingen van het Rijk is de aanname gedaan dat 95% van de totale
opbrengsten uit de verhuurderheffing afkomstig is van de woningcorporatiesector en
5% van andere heffingsplichtige verhuurders. Belangrijk verschil in de cijfers is
dat corporaties wel de per 1 januari 2019 ingevoerde tariefsverlaging kunnen inrekenen,
maar heffingsverminderingen (zoals voor verduurzaming en betaalbare nieuwbouw) pas
mogen inrekenen als die vermindering daadwerkelijk toegekend is. Ze zijn dus wel te
zien in de verantwoordingscijfers van 2017 en 2018, maar niet of niet volledig in
de prognoses voor 2019 en verder. Dit betreft bijvoorbeeld de heffingsvermindering
voor verduurzaming. De op Prinsjesdag aangekondigde heffingsvermindering voor betaalbare
nieuwbouw is niet terug te vinden omdat deze bij het opstellen van de dPi eind 2018
nog niet bekend was, terwijl deze wel verwerkt is in de ramingen van de Miljoenennota
2020.8 In onderstaande tabel is weergegeven hoe deze heffingsverminderingen conform bovengenoemde
stelregel de door corporaties verwachte afdrachten zouden verlagen.

Tabel 3 Verhuurderheffing corporaties x € 1 mln

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1. Corporaties (dVi, dPi)

1.518

1.679

1.707

1.881

1.998

2.076

2.083

2. Heffingsvermindering

 
 

-24

-148

-170

-190

-190

3. Som (1+2)

 
 

1.683

1.733

1.828

1.886

1.893

4. Raming rijksoverheid

1.497

1.657

1.671

1.701

1.785

1.835

1.891

Verschil (3–4)

21

22

12

32

43

51

2

Bovenstaande cijfers bevestigen het vorig jaar benoemde beeld dat de totale belastingafdrachten
van corporaties zullen toenemen. Het beeld blijft echter eveneens dat de sector de
komende jaren over voldoende middelen beschikt om extra te investeren, bovenop de
ruim € 43 miljard aan voorgenomen plannen die tot 2023 in de boeken staan. Voor de
langere termijn breng ik naar aanleiding van de motie van het lid Ronnes9 in kaart hoe de maatschappelijke opgaven en financiële middelen van corporaties zich
tot elkaar verhouden. Hierin worden ook de verwachte belastingafdrachten van corporaties
meegenomen. Zoals ik heb toegelicht in het debat op 26 september zal dit onderzoek
worden afgerond in het voorjaar van 2020.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren