Brief regering : Beleidsreactie op evaluatie Wederopbouw tender, Strategische partners chronische crises programma en ARC tender

Nr. 218
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2019

Deze brief vormt de beleidsreactie van het kabinet op de evaluatie «Less pretention, more realism»
1 van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken. IOB onderzocht in hoeverre het door het ministerie gefinancierde
Wederopbouw Programma (2012–2015) en het Programma Strategische Partnerschappen Chronische
Crises (SPCC, 2014–2016) de beoogde resultaten hebben opgeleverd. Aanvullend bekeek
IOB het tenderproces van het programma Addressing Root Causes (ARC); ARC werd eind 2016 opgestart als opvolger van de wederopbouw en SPCC-programma’s.

Het kabinet is IOB erkentelijk voor het rapport dat oog heeft voor de complexiteit
van de thematiek en aangeeft wat goed heeft gewerkt en wat niet. De evaluatie bevat
belangrijke aanwijzingen voor verbetering van de beleidsuitvoering op het gebied van
Veiligheid en Rechtsorde, maar biedt ook lessen voor uitvoering van andere delen van
het OS-beleid.

Context: het beleid voor Veiligheid en Rechtsorde

Veiligheid en Rechtsorde (V&R) is sinds 2010 een van de kernthema’s binnen het OS-beleid.
Het V&R-beleid bevordert legitieme stabiliteit en duurzame vrede in fragiele landen.
Afhankelijk van de situatie gaat het om het verbeteren van de veiligheid en het perspectief
van burgers, om vredesonderhandelingen en conflictbemiddeling of de opbouw van rechtsprekende
instanties en democratische instellingen. SDG-16 (rechtvaardige, vreedzame en inclusieve
samenlevingen) vormt de leidraad voor het beleid. De afgelopen jaren is steeds meer
thematische en geografische focus aangebracht.

Naast diplomatieke inzet, werkt het ministerie bij de uitvoering van het V&R-beleid
met programma’s en projecten via uitvoeringsorganisaties. Daarvoor worden meerdere
kanalen gebruikt, die elk hun eigen meerwaarde hebben, zoals ambassadeprogramma’s,
multilaterale trust funds, gespecialiseerde organisaties op het gebied van conflictbemiddeling en via projecten
van ngo’s en kennisinstellingen.

De door IOB geëvalueerde programma’s zijn opgezet voor het financieren van ngo-activiteiten
die bijdragen aan respectievelijk wederopbouw na conflict, de overgang van humanitaire
crisis naar wederopbouw en het aanpakken/wegnemen van grondoorzaken van conflict en
migratie. Binnen het V&R-beleid vormen deze programma’s een relatief klein deel: ongeveer
een achtste deel van het budget.

Reactie op de conclusies en aanbevelingen

Het kabinet herkent de bevinding van IOB dat de Wederopbouw en SPCC-programma’s hebben
geleid tot zichtbare resultaten: vredescomités zijn opgezet, lokale vredesakkoorden
zijn gesloten, een groot aantal mensen ontving training op conflictoplossing en werd
geholpen met activiteiten voor inkomensverbetering, spaargroepen zijn opgezet, enzovoort.

Een belangrijke en zorgwekkende constatering in de evaluatie is echter dat deze resultaten
op output-niveau zich onvoldoende hebben doorvertaald in duurzame effecten op langere
termijn voor grotere delen van de bevolking. Deels lijkt dit het gevolg van de complexiteit
van de context: uiterst fragiele omstandigheden en (weer) oplaaiende conflicten.2 Maar ook de geconstateerde fragmentatie van de activiteiten en de beperkte invloedssfeer
van de gefinancierde interventies spelen hierbij een rol. Hoewel sommige van de knelpunten
ook volgens IOB zijn verbeterd in de ARC-tender, geven de bevindingen aanleiding tot
het nemen van maatregelen op het gebied van V&R, en waar relevant voor andere delen
van het OS-beleid.

Hieronder worden de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie behandeld
en is aangegeven hoe het ministerie hiermee zal omgaan.

Fragmentatie tegengaan

IOB constateert allereerst dat de realisatie en duurzaamheid van de resultaten van
de wederopbouw en SPCC-programma’s beperkt is gebleven door een hoge mate van fragmentatie
van de inzet van de betrokken ngo’s. Ook vanwege de wijze van financieren vanuit het
ministerie, werd de inzet te veel uitgesmeerd over een groot aantal kleine en geografisch
verspreide activiteiten. IOB beveelt aan dit structureel te verbeteren.

Deze aanbeveling wordt herkend. Niet alleen bij V&R, maar ook bij andere beleidsthema’s
wordt inmiddels scherper getoetst of voldoende impact op schaal wordt bereikt bij
de uitvoering van het beleid. Daarbij wordt onder andere gewerkt aan beter gestructureerd
portfolio management. Verminderen van het aantal activiteiten, en het tegengaan van
geografische spreiding is daarbij onontbeerlijk. Meer focus komt de impact van de
programma’s die Nederland financiert ten goede. Ook ontstaat hierdoor ruimte om de
inzet op succesvolle programma’s te verhogen en kan personele capaciteit worden vrijgespeeld
om de kwaliteit van programma’s te verhogen. IOB beveelt ook aan de samenhang tussen
de direct door het ministerie in Den Haag (centraal) gefinancierde activiteiten en
de activiteiten van de ambassades in de betreffende landen (decentraal) te versterken.
De vorig jaar opgestelde meerjarige landen strategieën geven hiertoe de mogelijkheid,
en vormen een ijkpunt voor de afstemming. Overigens was de opzet van de ARC-tender
die in 2016 is gepubliceerd op deze punten al een verbetering, zoals ook IOB concludeert.

Realistische doelen en projectontwikkeling op basis van bewijs

IOB ziet een kloof tussen invloed die kan worden bereikt door de geëvalueerde projectactiviteiten
op lokaal niveau en de hoger liggende beleidsambities vanuit het ministerie. Uitgaande
van de literatuur over wat wel en niet werkt in de fragiele context en ook vanwege
de korte looptijd van de programma’s, waren de verwachtingen over het resultaatbereik
van deze V&R-programma’s niet realistisch. IOB beveelt aan om explicietere en realistischere
doelstellingen te formuleren, die context-specifiek zijn en binnen de invloedsfeer
van uitvoerders liggen.

Deze bevindingen worden ten dele herkend. Het operationaliseren van beleid is een
enorme uitdaging in een instabiele en snel veranderende context. Zo brak nog geen
jaar na de publicatie van de wederopbouwtender de burgeroorlog uit in Zuid Soedan.3 In overleg met de betrokken ngo’s is toen per project beoordeeld welke aanpassingen
nodig waren. In sommige gevallen betekende dat het loslaten van wederopbouw ambities
en het verschuiven van de activiteiten naar het lenigen van de allerergste noden.
Mede als gevolg daarvan werd in Zuid Soedan een aantal van de oorspronkelijke doelen
en beoogde resultaten niet gehaald.

In de huidige programmering is deze aanbeveling reeds meegenomen. Voortbouwend op
de ervaringen met het wederopbouwprogramma, is steeds meer focus in de doelstellingen
aangebracht in de V&R-programma’s met ngo’s. Zo zijn tijdens de ontwikkeling van het
ARC-programma in overleg met de ambassades specifieke doelstellingen geïdentificeerd
voor elk land. Vervolgens is het resultatenraamwerk gezamenlijk met de uitvoerende
organisaties opgesteld. Ook zijn er bij het ARC-programma meer mogelijkheden om projecten
aan te passen gedurende de uitvoering.

Niettemin is meer aandacht nodig voor de formulering van haalbare doelen en de onderbouwing
hiervan met onderzoek, zoals IOB aangeeft. Met input vanuit het kennisplatform Security and Rule of Law zijn het V&R-resultatenraamwerk en de bijbehorende ToC de afgelopen jaren vorm gegeven.4 Deze verdienen verdere uitwerking en onderbouwing met beter gebruik van empirisch-,
academisch- en evaluatieonderzoek. Dit pakt het ministerie op, samen met onder andere
het kennisplatform en de Conflict Research Unit van Clingendael instituut. Tot slot zal worden bezien hoe meer flexibele planning
gebruikt kan worden met meer mogelijkheden voor tussentijdse aanpassingen in fragiele,
conflict-gevoelige landen.

Monitoring, evaluatie en leren versterken

IOB constateert dat monitoring en evaluatie (M&E) binnen de programma’s vooral was
gericht op verantwoording naar het ministerie toe en onvoldoende op leren. Daarbij
was de kwaliteit van individuele projectevaluaties veelal teleurstellend. Ook constateert
IOB dat de onderlinge concurrentie tussen ngo’s kan leiden tot overmatige fixatie
op resultaten en het over-rapporteren daarvan.

Het ministerie herkent het dilemma dat IOB schetst over de balans tussen verantwoording
en leren: hoe meer en strenger de verantwoordingseisen, hoe moeilijker het is voor
uitvoerende organisaties om te investeren in eigen leren en adaptieve programmering.
Organisaties zijn vanuit concurrentieoogpunt wellicht minder snel geneigd geleerde
lessen en verbeterpunten te delen. Het ministerie zoekt naar een balans in resultaatgericht
werken waarin verantwoording en leren beide tot hun recht komen. Leren van ervaringen
vergt van alle partners een meer open houding en durf om aan te geven wat niet goed
ging en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. Het ministerie zal voor toekomstige
programma’s een expliciete leeragenda afspreken met de uitvoerende organisaties.

Om betrouwbare rapportages over de uitvoering van activiteiten te verzekeren, moet
de kwaliteit van de monitoring en evaluatie van projecten over de hele linie meer
aandacht krijgen. Dat geldt niet alleen voor V&R-activiteiten. Naast meer nadruk hierop
in programmafinanciering met uitvoerende organisaties, is het ook gewenst om de capaciteit
op het gebied van monitoring, evaluatie en leren op het ministerie en de posten te
vergroten en te versterken. Daartoe zal de komende tijd capaciteit worden vrijgemaakt
(zie hierboven onder Fragmentatie) en zullen medewerkers worden opgeleid.

Voor onregelmatigheden in de uitvoering geldt zero tolerance. Het ministerie onderzoekt de volgens IOB gefingeerde opgave van een tweetal resultaten
(waterputten) in de resultaatrapportage van één van de lokale organisaties in het
wederopbouw-programma. Mocht deze constatering bevestigd worden, dan zal het ministerie
passende maatregelen nemen.

Investeren in relaties en alternatieven voor tenderprocedures

IOB zet vraagtekens bij het gebruik van tenders voor het selecteren van uitvoeringspartners
voor complexe programma’s zoals onder V&R. In plaats daarvan zou onder meer in langjarige
relaties met effectieve samenwerkingspartners kunnen worden geïnvesteerd.

Subsidietenderprocedures beogen effectiviteit, transparantie en efficiëntie te bevorderen
door het creëren van concurrentie tussen organisaties. De organisaties of projecten
die het best voldoen aan de vooraf opgestelde objectieve criteria komen in aanmerking
voor financiering.

De IOB-evaluatie geeft aan dat deze praktijk geen garantie vormt voor goede uitvoering
in het veld. Daarbij moet echter worden aangetekend dat de vorm waarin de tender is
gegoten medebepalend is voor goede selectie van uitvoerders en projecten. Zoals hierboven
aangegeven, heeft het ministerie geleerd van de ervaring van de afgelopen jaren, en
zijn enkele van de aanbevelingen reeds doorgevoerd.

Niettemin is het kabinet van oordeel dat altijd scherp moet worden beoordeeld of de
tender de beste financieringsvorm is voor het betreffende doel. Mede op basis van
de IOB-evaluatie zal vaker dan voorheen worden gekozen voor een andere vorm van selectie
en financiering, zeker als dit complexe thema’s betreft zoals V&R in fragiele situaties.

Bredere implicaties voor uitvoering van het OS-beleid

Deze IOB-evaluatie heeft niet alleen implicaties voor het V&R-thema, maar is ook van
belang voor andere delen van het OS-beleid. Samenvattend neemt het ministerie de volgende
maatregelen om de bevindingen en aanbevelingen van IOB mee te nemen in de resultaatgerichte
uitvoering van het beleid.

• Tegengaan van fragmentatie door – waar nodig – programma’s op minder landen te richten
en te zorgen voor voldoende schaal van afzonderlijke activiteiten.

• Meer focus op het opschalen van succesvolle activiteiten, ook op posten en samen met
andere donoren.

• Meer context- en land-specifiek werken, met grotere nadruk op de rol van ambassades
bij het vormgeven van programma’s, in aansluiting op de meerjarige landen strategieën.

• Versterking van de capaciteit voor monitoring, evaluatie en leren op het ministerie
en de posten, en meer nadruk hierop binnen programma’s van uitvoeringsorganisaties.

• Scherper afwegen wat de best passende financieringsmodaliteit is (waaronder subsidietender),
gezien de gewenste kwaliteitsverbeteringen in de beleidsuitvoering.

Met het oog op de publicatie van het nieuwe beleidskader voor versterking van het
maatschappelijk middenveld en het AO hierover op 7 november aanstaande, zal ik de
Kamer een aanvullende brief sturen. Daarin zal worden aangegeven op welke wijze de
lessen van deze IOB-evaluatie en de IOB-studie over de strategische partnerschappen5 zijn verwerkt.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag