Brief regering : Verslag van de Eurogroep en informele Ecofinraad van 13 en 14 september 2019 te Helsinki

Nr. 1626
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2019

Hierbij zend ik u het verslag van de Eurogroep en informele Ecofinraad van 13 en 14 september
2019 te Helsinki.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Verslag Eurogroep en informele Ecofinraad 13 en 14 september 2019

Eurogroep

Gedachtewisseling met de voorzitter van de Commissie economische en monetaire zaken

Dit agendapunt is in de aanloop naar de Eurogroep komen te vervallen.

Thematische discussie over groei en banen – beleidsonderzoeken en investeringen

De Eurogroep heeft een bespreking gehouden over beleidsonderzoeken en in bijzonder
de rol die deze onderzoeken kunnen spelen bij het bevorderen van investeringen.1 Dag Detter, een expert op dit onderwerp, gaf hierbij een presentatie waarbij hij
in ging op zogeheten «sovereign wealth funds» (fondsen waarvan de overheid eigenaar
is).2 Detter onderstreepte het belang van governance bij het beheren van dergelijke fondsen.
Zo stelde hij dat transparantie, voldoende afstand tot de politiek en duidelijke doelstellingen
voorwaarden zijn om dergelijke fondsen tot een succes te maken.

Tijdens het AO Eurogroep/Ecofin van 4 september jl. heb ik de Kamer toegezegd ervaringen
en lessen uit het andere EU landen ten aanzien van de kwaliteit van investeringen
mee te nemen in dit verslag (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1625). Uit de bespreking tijdens Eurogroep bleek dat beleidsonderzoeken in algemene zin
steeds vaker worden uitgevoerd maar dat in de praktijk het lastig blijkt om deze onderzoeken
ook toe te passen bij grote investeringsprojecten. Dit heeft onder andere te maken
met de lange tijdsspanne van dergelijke projecten en het feit dat de doelstellingen
van investeringsprojecten vaker breder geformuleerd zijn dan het geval is bij reguliere
overheidsuitgaven. Ondanks de complexiteit omtrent de uitvoering van beleidsevaluaties
van investeringen, onderstreepten lidstaten het nut van dergelijke evaluaties en gaven
zij aan hier nog veel potentie in te zien. Tot slot kwam tijdens de bespreking naar
voren dat benchmarking van investeringsprojecten een behulpzame manier kan zijn om
inzicht te krijgen in waar de grootste investeringsbehoeften liggen.

Beleidsonderzoeken staan internationaal in toenemende belangstelling. Nederland heeft
hier ruime ervaring mee (Interdepartementale Beleidsonderzoeken; IBO’s). In september
2016 heeft de Eurogroep enkele principes over beleidsonderzoeken aangenomen en haar
onderliggende ambtelijke voorportalen en de Europese Commissie gevraagd een specifieke
werkstroom gericht op beleidsonderzoeken te ontwikkelen. Sindsdien is in de Eurogroep
gesproken over praktische uitwerking van de principes (juni 2017) en het eigenaarschap
van beleidsonderzoeken (mei 2018).

Beleidsonderzoeken kunnen bijdragen aan inzicht in risico en rendement. Ze verschaffen
daarnaast informatie over en waardering van de kapitaalgoederenvoorraad. Verschillende
lidstaten gaven zodoende aan dat beleidsonderzoeken een belangrijke rol kunnen spelen
bij het verbeteren van de effectiviteit van publieke investeringen. Daarbij is het
vooral van belang dat publieke investeringen zorgen voor duurzame groei op lange termijn.

Transparantie-initiatieven Eurogroep

Tijdens de Eurogroep is gesproken over afspraken die de afgelopen jaren zijn gemaakt
om transparantie van de Eurogroep te vergroten.3 Zo worden geannoteerde agenda’s van Eurogroepen vooraf gepubliceerd, wordt na afloop
van een Eurogroep een samenvattende brief gepubliceerd en worden documenten ter voorbereiding
op thematische discussies in principe – onder voorwaarden – voor de Eurogroep en na
bespreking in de Eurowerkgroep (EWG) gepubliceerd. Ook wordt per half jaar een werkprogramma
voor de Eurogroep opgesteld waarin wordt opgenomen welke onderwerpen waarschijnlijk
besproken zullen worden per vergadering.4 Tijdens de Eurogroep is gesproken over manieren om de transparantie verder te vergroten.

Zoals in eerdere brieven aan uw Kamer gemeld, hecht Nederland veel waarde aan transparantie.5 Ten aanzien van de Eurogroep heeft Nederland zich daarom ook altijd hard gemaakt
voor meer transparantie.6 Nederland heeft de voorzitter van de EWG en de voorzitter van de Eurogroep al eerder
gevraagd transparantie nadrukkelijk op de agenda te zetten.

Lidstaten, waaronder Nederland, hebben in de Eurogroep het belang van transparantie
onderstreept Zij riepen daarbij op om de balans te bewaren tussen openheid en de wens
vrijelijk te kunnen discussiëren. Lidstaten, waaronder ook Nederland, konden instemmen
met de voorstellen die door het Eurogroep secretariaat werden gedaan ter vergroting
van de transparantie. Zo is voorgesteld om de samenvattende brief die na afloop van
een Eurogroep wordt gepubliceerd uit te breiden, om publieke Eurogroep documenten
centraal beschikbaar te stellen, de agenda van de EWG te publiceren en diens website
te verbeteren.

Post programma surveillance Ierland

De Eurogroep heeft een terugkoppeling ontvangen van de 11e Post Programma Surveillance (PPS) missie naar Ierland.7 De economie groeit gestaag en ook de overheidsfinanciën staan er goed voor. Grootste
risico’s voor de Ierse economie hangen samen met de gevolgen van een mogelijke Brexit.

Terugkoppeling G7

De Eurogroep heeft een korte terugkoppeling ontvangen van de recente G7 bijeenkomst
onder het Franse voorzitterschap. De G7 is een intergouvernementele samenkomst van
de zeven grootste industriële economieën. Relevante financiële onderwerpen binnen
de G7 zijn onder andere belasting op de digitale economie, internationale handelsspanningen,
stabiele munten en cryptomunten en dalende mondiale economische groei. De Eurogroep
heeft tevens stilgestaan bij de effecten van de beleidsmaatregelen van de ECB.

Overige zaken

De voorzitter van de Eurogroep heeft de procedure toegelicht voor de benoeming van
een nieuw directielid van de Europese Centrale Bank (ECB). Lidstaten kunnen potentiële
kandidaten aandragen tot 25 september aanstaande. Het doel is om bij de Eurogroep/Ecofin
van oktober een gezamenlijk kandidaat overeen te komen. Deze functie wordt tot 31 december
2019 vervuld door de Fransman Benoît Cœuré. Tevens hebben de nieuwe Ministers van
Financiën van Griekenland en Italië de beleidsprioriteiten van hun nieuwe regeringen
toegelicht. Tenslotte, hebben de Europese Commissie en de ECB kort stilgestaan bij
no-deal contingency voorbereidingen met betrekking tot Brexit. Daarbij werden ook
de recent voorgestelde wijzigingen in de verordeningen voor het Globaliseringsfonds
en het Solidariteitsfonds genoemd. De Kamer zal op korte termijn over deze wijzigingen
worden geïnformeerd middels een BNC-fiche.

Eurogroep (in inclusieve samenstelling8)

BICC

De Eurogroep heeft gesproken over de vormgeving van het begrotingsinstrument voor
convergentie en concurrentievermogen (BICC). Op 14 juni jl. heeft de Eurogroep overeenstemming
bereikt over een aantal kenmerken van het BICC.9 Hierover is uw Kamer geïnformeerd via het verslag van de Eurogroep.10 Tijdens de Eurotop van 21 juni jl. hebben de regeringsleiders kennisgenomen van de
overeenstemming (Kamerstuk 21 501-02, nr. 1468). De Eurotop heeft daarbij de Eurogroep en de Europese Commissie verzocht verder
te werken aan alle openstaande onderwerpen.11

Zo heeft de Eurotop de Eurogroep verzocht spoedig te rapporteren over de geschikte
financieringsopties voor het instrument. In de kenmerken van het instrument is opgenomen
dat de financiering zal worden bepaald in de context van het Meerjarig Financieel
Kader (MFK). Een aantal landen gaf aan dat zij voorstander is van een intergouvermentele
overeenkomst (Intergovernmental agreement; IGA) waarmee geregeld wordt dat eurolanden additionele bijdragen leveren aan het
instrument, bovenop de financiering uit de reguliere middelen van de EU-begroting.
Sommige van deze lidstaten pleiten voor een mandaat om een dergelijke IGA voor te
bereiden. Nederland heeft, samen met enkele andere landen, aangegeven dat het instrument
alleen gefinancierd dient te worden uit de reguliere middelen van de EU-begroting,
onder het MFK-plafond, om de eenheid van de EU-begroting te bewaken. De voorzitter
van de Eurogroep heeft voorgesteld om in de BICC-verordening de mogelijkheid op te
nemen dat het BICC, in aanvulling op de financiering uit de EU-begroting, gefinancierd
kan worden met aanvullende bijdragen van lidstaten. Deze zogenaamde «enabling clause»
lijkt op steun te kunnen rekenen van veel lidstaten, mits duidelijk is dat aanvullende
bijdragen van lidstaten vrijwillig en facultatief zijn.

Een ander openstaand punt is de procedure voor het variëren van de nationale cofinanciering.
De Europese Commissie heeft voorgesteld om een ernstige economische neergang als aanleiding
te nemen voor het verlagen van de nationale cofinanciering. Dit zou lidstaten beter
in staat stellen om projecten in economisch moeilijke tijden toch door te laten gaan.
De Raad zou, op voorspraak van de Europese Commissie, moeten beslissen of er sprake
is van een economische neergang. Deze benadering kreeg steun van diverse lidstaten.
Nederland heeft aangegeven dat andere redenen voor een verlaging van de cofinanciering
ook moeten worden verkend en dat daarbij naar goed naar de exacte vormgeving dient
te worden gekeken. Zo is voor de structuurfondsen momenteel leidend of lidstaten gebruik
maken van een steunprogramma (bijvoorbeeld betalingsbalanssteun).

Verder is de verdeelsleutel voor het toekennen van middelen nog onderwerp van discussie.

In het Commissievoorstel voor het hervormingsondersteuningsprogramma (waarin het BICC
in de ogen van de Europese Commissie moet worden ondergebracht) vindt de verdeling
plaats op basis van bevolkingsomvang.12 Diverse varianten passeren inmiddels de revue. Een verdeling op basis van een combinatie
van bevolkingsomvang en inkomen per hoofd van de bevolking kreeg de meeste steun van
lidstaten. Nederland heeft aangegeven belang te hechten aan een verdeelsleutel die
eenvoudig is en voorkomt dat teveel middelen neerslaan in een klein aantal lidstaten.

Inmiddels heeft de Europese Commissie een wetgevend voorstel gedaan voor een governanceraamwerk
voor het BICC voor de lidstaten van de eurozone. Daarin wordt de voor Nederland belangrijke
koppeling tussen het Europees Semester en het BICC gerealiseerd. De Kamer zal hierover
via een BNC-fiche worden geïnformeerd. Tijdens de Eurogroep spraken lidstaten overwegend
hun steun uit voor het voorgestelde governance raamwerk. Daarbij uitten sommige lidstaten
wel hun zorgen over de aansluiting op nationale begrotingsprocessen en op bestaande
instrumenten in het Europees semester.

De nog openstaande punten van de BICC zullen verder worden uitgewerkt tijdens de komende
Eurogroep in inclusieve samenstelling in oktober.

Informele Ecofinraad

Versterkte actie tegen klimaatverandering

De Raad heeft van gedachten gewisseld over de rol van Ministers van Financiën bij
het bevorderen van klimaatactie op Europees niveau, op basis van een Presidency Issues Note opgesteld door het Finse voorzitterschap.13

Het kabinet hecht belang aan een ambitieus klimaatbeleid en ziet hierbij ook een nadrukkelijke
rol voor Ministers van Financiën, die over diverse relevante instrumenten beschikken.
Vanuit deze rol is Nederland zelf ook actief op het gebied van klimaatactie en zet
onder andere in op het faciliteren van vergroening van de financiële sector, het stimuleren
van financiële middelen voor klimaatactie, en op nieuwe regels t.a.v. carbon pricing.
Het belang van deze rol werd tijdens de vergadering door de aanwezigen Ministers gedeeld
en het voorstel om regulier te spreken over klimaatacties werd breed gedragen.

Nederland is lid van diverse initiatieven die liggen op het werkterrein van de Ministers
van Financiën zoals de coalitie van Ministers van Financiën (Wereldbank), het Platform
for Sustainable Finance (EU), en het Paris Collaborative on Green Budgetting (OESO).
Nederland verwelkomt reguliere discussies over klimaatactie door Ministers van Financiën
op EU niveau.

Weerbaarheid van de financiële marktinfrastructuur

Tijdens de Informele Ecofin is gesproken over de weerbaarheid van de financiële marktinfrastructuur
tegen cyberaanvallen en hybride dreigingen, op basis van een Presidency Issues Note opgesteld door het Finse voorzitterschap.14

Een vertegenwoordiger van F-secure, een Fins cybersecuritybedrijf, gaf een inleidende
presentatie over de ontwikkelingen de afgelopen decennia ten aanzien van digitalisering
en het daarbij behorende risico van Cybercrime. Daarna presenteerde denktank Bruegel
een paper over de aanwezigheid van hybride dreigingen en cyberrisico’s.15 Hybride dreigingen zijn multidimensionale dreigingen waarbij conventionele en onconventionele,
en militaire en niet-militaire middelen gecombineerd worden door statelijke of niet-statelijke
actoren om een specifiek politiek doel te bereiken. Deze dreigingen zijn gericht op
het uitbuiten van kwetsbaarheden en op het creëren van verwarring en het frustreren
van besluitvorming. De meeste lidstaten, alsmede de Europese Commissie, de ECB en
EIOPA, onderschreven het belang van cyberweerbaarheid, alsmede van samenwerking op
dit vlak in Europees en internationaal verband. Sommige lidstaten gaven in dit kader
aan al met cyberaanvallen tegen banken te maken hebben gehad. De ECB gaf aan in de
«cyber resilience board» samen te gaan werken met instellingen en autoriteiten. Klaas
Knot, president van De Nederlandsche Bank (DNB), heeft aangegeven dat het van belang
is weerbaarheid te versterken en deze te testen, en dat met het EU-brede TIBER-raamwerk
(«Threat Intelligence Based Ethical Redteaming») in dat kader een belangrijke stap
is gezet. Verder is in G7 verband een test op cyberweerbaarheid uitgevoerd, waarbij
de les was dat samenwerking breder moet zijn dan alleen met financiële autoriteiten,
en dat goede interne en externe communicatie van belang is, alsmede een geharmoniseerde
manier om incidenten te rapporteren.

Het onderwerp van weerbaarheid en hybride dreigingen staat al langere tijd op de agenda.
Zo heeft de Europese Commissie in 2016 een mededeling16 uitgebracht met 22 actiepunten omtrent de ontwikkeling van een gezamenlijk kader
om hybride dreigingen te bestrijden, dit mede naar aanleiding van Conclusies van de
Raad uit 2015.17 Actiepunt 14 betrof het verbeteren van de cyberweerbaarheid van de financiële sector.
Dit heeft onder meer geleid tot aanpassingen in wet- en regelgeving.18 In het fintech-actieplan van de Europese Commissie uit 2018 wordt het belang van
cyberweerbaarheid van de financiële sector eveneens benadrukt.19 Dit actieplan heeft ertoe geleid dat de Europese toezichthoudende autoriteiten (de
«ESA’s») in april 2019 twee gezamenlijke adviezen hebben gepubliceerd omtrent cyberweerbaarheid.
Hierin benadrukken de ESA’s het belang van het bepalen van sectorbrede basislijnen
voor cyberweerbaarheid, standaardisatie van onder meer terminologie en rapportagewijzen,
en de ontwikkeling van een uniform testraamwerk.

Het Kabinet onderschrijft het belang van cyberveiligheid en weerbaarheid van de financiële
marktinfrastructuur, alsmede het belang van samenwerking op dit gebied op Europees
niveau. Nederland is in zowel Europees als internationaal verband actief in verschillende
overleggen op het gebied van cyberweerbaarheid van de financiële sector. Het betalings-
en effectverkeer is op nationaal niveau bovendien aangemerkt als onderdeel van de
vitale infrastructuur. DNB stelt eisen aan de financiële sector ten aanzien van cyberweerbaarheid
en houdt hier toezicht op. Hiernaast werkt DNB met het TIBER-NL raamwerk, waarbij
instellingen die onderdeel vormen van de financiële kerninfrastructuur en een aantal
grote instellingen uit de verzekerings- en pensioensector testen organiseren waarin
geavanceerde cyberaanvallen worden nagebootst, uitgevoerd door professionele ethische
testers. Dit TIBER-raamwerk heeft model gestaan voor de ontwikkeling van het EU-brede
TIBER-EU raamwerk dat in mei 2018 door de Europese Centrale Bank is gepubliceerd voor
de EU.20

Kapitaalmarktunie

In de Informele Ecofin is van gedachten gewisseld over de prioriteiten op het gebied
van de kapitaalmarktunie voor de komende institutionele cyclus, op basis van een Presidency Issues Note opgesteld door het Finse voorzitterschap.21

Douglas J. Elliot (Oliver Wyman) gaf een inleidende presentatie over het nut en de
uitdagingen van een kapitaalmarktunie en wat mogelijke stappen zijn om de kapitaalmarktunie
in Europa te versterken. Daarnaast presenteerde Fabrice Demarigny mondeling de tussentijdse
resultaten van de werkgroep kapitaalmarktunie (NextCMU), waar Nederland samen met
Duitsland en Frankrijk in mei van dit jaar het initiatief voor genomen hebben.22 De werkgroep heeft een viertal prioriteiten geformuleerd: (1) meer lange termijn
besparingen en investeringen, (2) ontwikkeling van een markt voor eigen vermogen financiering,
(3) grensoverschrijdende financiering en (4) de internationale rol van de euro.

De presentaties zijn positief ontvangen door de aanwezige partijen. Lidstaten, waaronder
Nederland, zijn het eens dat de kapitaalmarktunie van groot belang is voor de Europese
Unie. Een goed functionerende grensoverschrijdende kapitaalmarktunie draagt bij aan
de schokabsorptiecapaciteit van lidstaten binnen de EMU. Ook wordt breed gedeeld dat
het van belang is om verdere stappen te zetten voor de verdere verdieping en verbreding
van de kapitaalmarktunie. De prioriteiten van de werkgroepen komen voor een belangrijk
deel overeen met de thema’s die voor Nederland belangrijk zijn, te weten financieringsmogelijkheden
voor MKB, het wegnemen van barrières voor grensoverschrijdende financiering, innovatie
(fintech), duurzame financiering en het vergroten van toegankelijkheid van de kapitaalmarkt
voor consumenten.23

In 2015 heeft de EU het Actieplan Kapitaalmarktunie gepubliceerd. Het Actieplan omvatte
een uitgebreid programma aan maatregelen waarmee een geïntegreerde kapitaalmarktunie
voor 2019 werd beoogd. Inmiddels is uitvoering gegeven aan het overgrote deel van
de maatregelen en heeft de Unie het Actieplan daarmee min of meer afgerond. Ondanks
de grote voortuitgang die de afgelopen jaren is geboekt, is de Europese kapitaalmarktunie
nog niet voltooid. De Raad zal gaan nadenken over verdere verdieping en verbreding
van de Europese kapitaalmarktunie.

Nederland acht verdere verdieping en verbreding van de kapitaalmarktunie van groot
belang. Daarnaast zijn bedrijven in de EU, met name het MKB, voor hun financiering
nog sterk afhankelijk van leningen (van nationale banken) en kan een kapitaalmarktunie
voor meer diversificatie van financieringsbronnen zorgen.

Nederland heeft samen met Duitsland en Frankrijk het initiatief genomen voor de werkgroep
kapitaalmarktunie, waarover de Kamer eerder is geïnformeerd.24 De werkgroep heeft eind juli haar tussenrapport gepubliceerd.25 Eind september/begin oktober zal de werkgroep komen met een rapport met aanbevelingen
voor de toekomst van de kapitaalmarktunie. De Kamer zal hierover ook worden geïnformeerd.

Europese begrotingsregels

Tijdens de informele Ecofin is gesproken over de Europese begrotingsregels, op basis
van een Presidency Issues Note opgesteld door het Finse voorzitterschap.26 Niels Thygesen (European Fiscal Board; EFB) gaf een inleidende presentatie over het
door de EFB gepubliceerde rapport over de Europese begrotingsregels27. Zoals aangegeven in een recente Kamerbrief, geldt voor Nederland dat de Europese
begrotingsregels moeten leiden tot houdbare overheidsfinanciën.28 Dit principe is voor Nederland leidend in discussies over mogelijkheden om de voorspelbaarheid
en uitlegbaarheid van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) te vergroten. Daarbij is
het voor de effectiviteit van begrotingsregels volgens Nederland vooral van belang
dat ze op een consequente, transparante en voorspelbare manier worden gehandhaafd.
Nederland heeft langs deze lijnen geïntervenieerd.

Diverse lidstaten gaven in de discussie aan dat onvoldoende naleving en handhaving
het grootste probleem van de huidige begrotingsregels vormen. Veel lidstaten benadrukten
het belang van een vereenvoudiging van de complexe begrotingsregels. Met name het
structurele saldo kreeg kritiek als sturingsvariabele, omdat het onderhevig is aan
frequente bijstellingen. Veel lidstaten onderstreepten het belang van meer flexibiliteit
om rekening te kunnen houden met economische omstandigheden. Ook zouden de regels
te zeer hebben geleid tot procyclisch begrotingsbeleid. Uit de discussie bleek de
moeilijke afruil tussen de verschillende doelstellingen. Het huidige SGP bevat diverse
vormen van flexibiliteit, die volgens sommigen tenminste behouden moeten worden, maar
juist deze hebben bijgedragen aan de toegenomen complexiteit en een niet transparante
handhaving. Het structurele saldo wordt als een variabele en complexe indicator gezien,
maar is juist bedoeld om procyclisch begrotingsbeleid te voorkomen. Tot slot waarschuwden
sommige lidstaten voor een herziening van de regels, aangezien lidstaten wel eens
moeilijk tot overeenstemming zouden kunnen komen.

Energiebelasting

Tijdens de Informele Ecofin is gesproken over modernisering van de energiebelasting,
op basis van een Presidency Issues Note opgesteld door het Finse voorzitterschap.29

Het voorzitterschap heeft het klimaat en maatregelen hieromtrent als prioriteit gemaakt
gedurende haar voorzitterschap. Volgens hen noodzaakt klimaatverandering tot verdere
actie zoals bijvoorbeeld het aanpassen van de huidige belastingheffing op energieproducten.
Dit onderwerp sluit aan bij het op 12 oktober jl. verschenen verslag van de Europese
Commissie met daarin de evaluatie van de energiebelastingrichtlijn. Deze richtlijn
komt uit 2003 en regelt de belasting van energieproducten en elektriciteit. Bij een
eerdere poging om de richtlijn beter af te stemmen op de doelstellingen van de Unie
inzake energie en klimaatverandering bleek een dergelijke aanpassing van de richtlijn
niet haalbaar. Het kabinet is in beginsel voorstander van het moderniseren van de
belasting op energieproducten en elektriciteit en het aanpassen van de energiebelastingrichtlijn.
Dit past binnen het beleid dat is opgenomen in het Klimaatakkoord en bijvoorbeeld
uiting heeft gekregen in de door Nederland georganiseerde conferentie over het beprijzen
van de luchtvaart. Nederland heeft zich dan ook, net als meerdere andere lidstaten,
positief uitgesproken over maatregelen om de klimaatdoelen te behalen. Verschillende
lidstaten hebben een terughoudender positie aangenomen en aangegeven dat flexibiliteit,
concurrentiekracht en de afhankelijkheid van de luchtvaart belangrijke elementen zijn
om mee te nemen bij de totstandkoming van toekomstige maatregelen. Nederland heeft
ook benoemd welke maatregelen nationaal al zijn genomen of Nederland voornemens is
te introduceren, zoals de vliegbelasting.