Brief regering : Twee toezeggingen en een beleidswijziging met betrekking tot minderjarige vreemdelingen

Nr. 2530
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 september 2019

Met deze brief informeer ik u over een aantal ontwikkelingen die betrekking hebben
op minderjarige vreemdelingen. Daarmee kom ik tegemoet aan twee toezeggingen die mijn
voorganger vorig jaar heeft gedaan. Daarnaast maak ik van de gelegenheid gebruik om
uw Kamer te informeren over een beleidswijziging met betrekking tot inbewaringstelling
van minderjarige vreemdelingen.

In het Algemeen Overleg vreemdelingen- en asielbeleid van 13 december 2018 (Kamerstuk
19 637, nr. 2456) heeft mijn voorganger uw Kamer toegezegd na een half jaar een stand van zaken te
geven van de opvolging die gegeven wordt aan de aanbevelingen in het rapport «Leefomstandigheden
van kinderen in asielzoekerscentra en gezinslocaties». Daarnaast heeft mijn voorganger
in zijn brief van 20 december 2018 (Kamerstuk 27 062, nr. 107) toegezegd de Kamer te zullen informeren over de door COA en Nidos genomen verbetermaatregelen
naar aanleiding van het rapport van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en
de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJ&V) over de kwaliteit van de opvang en begeleiding
van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s).

Opvolging aanbevelingen rapport «Leefomstandigheden van kinderen in asielzoekerscentra
en gezinslocaties»

Het rapport van bureau Avance dat in mei vorig jaar verscheen, beschrijft de bevindingen
van het onderzoek dat tussen juli 2017 en maart 2018 is uitgevoerd in gezamenlijke
opdracht van de Werkgroep Kind in azc en het COA. Het rapport bevat 92 aanbevelingen
verdeeld over negen leefgebieden, zoals onder andere Recreatie en vrije tijd, Veiligheid
en Participatie. Mijn voorganger heeft uw Kamer bij brief van 12 november 2018 (Kamerstukken
19 637 en 30 573, nr. 2439) over dit onderzoek geïnformeerd. In die brief heeft mijn voorganger aangegeven dat
bepaalde randvoorwaarden een rol spelen bij de opvolging van de aanbevelingen. Zo
zijn aspecten als budgettering en regelgeving van belang. Verder is de aard van het
verblijf in een asielzoekerscentrum (azc) en een gezinslocatie en het verschil daartussen
bepalend voor of en hoe een aanbeveling wordt opgevolgd. Een overzicht van de stand
van zaken per aanbeveling is als bijlage gevoegd bij deze brief.1

Onderscheid azc en gezinslocatie

Het uitgangspunt is dat het verblijf in een azc en/of in een gezinslocatie tijdelijk
van aard is. Tijdens de asielprocedure wordt opvang geboden in een azc. Nadat iemand
een asielverzoek heeft ingediend, wordt erop ingezet om dit asielverzoek zo snel mogelijk
en op een zorgvuldige manier af te handelen. Hierdoor krijgen asielzoekers snel duidelijkheid
over hun situatie en kan gestart worden met het vervolgtraject. Bij een inwilliging
van het asielverzoek gaat het om huisvesting in de gemeenten. Bij een afwijzing staat
terugkeer naar het land van herkomst centraal.

De gezinnen die in gezinslocaties onderdak krijgen, hebben geen rechtmatig verblijf
meer. Hierdoor hebben zij geen recht meer op opvang in een regulier azc, maar wordt
in een gezinslocatie onderdak verleend met een soberder regime om humanitaire noodsituaties
te voorkomen. Op gezinslocaties wordt met de volwassen gezinsleden gewerkt aan terugkeer.
Voor dit doel zijn de DT&V en het IOM ook aanwezig op de locaties. Bij het bepalen
of en hoe een aanbeveling wordt opgevolgd, wordt dan ook door het Ministerie van Justitie
en Veiligheid (JenV) en het COA rekening gehouden met in hoeverre een aanbeveling
past binnen het meer sobere regime van de gezinslocaties en de inspanningen die geleverd
worden om terugkeer te bewerkstelligen van gezinnen die daar verblijven. In dit kader
is ook het onderzoeksrapport van de Commissie van Zwol «Langdurig verblijvende vreemdelingen
zonder verblijfsrecht» (juni 2019; Kamerstuk 19 637, nr. 2501) relevant. Één van de aanbevelingen in dit rapport is om de (onderwijs- en andere)
faciliteiten op gezinslocaties duidelijk(er) gericht op vertrek in te richten. In
de beleidsreactie op het onderzoeksrapport, die op korte termijn aan uw Kamer zal
worden verzonden, zal hierop nader worden ingegaan.

Stand van zaken

Het COA heeft zich sinds de publicatie van het rapport ingezet om opvolging te geven
aan de aanbevelingen die aan het COA zijn gericht als uitvoerende organisatie. Het
COA is direct gestart met inventariserende en verdiepende gesprekken over het opvolgen
(en de haalbaarheid) van de aanbevelingen. Het – interne – AMIF-project «Verbeteren
Leef- en Speelomgeving» dat al eerder was opgestart sloot hier goed op aan. Dit project
had als doel een verbetering van de leef- en speelomgeving van bewoners in de opvang
te realiseren, met een focus op kinderen en jongeren. Een deel van de aanbevelingen
overlapte met de doelstellingen van het AMIF-project en is hierin meegenomen.

Van de aanbevelingen zijn er 35 reeds opgepakt2, waaronder 12 aanbevelingen die al reguliere praktijk zijn, en worden er 23 momenteel
opgepakt3, deels door het bestaande beleid nogmaals goed uit te dragen. Na een aanvang gemaakt
te hebben met de uitwerking van de opvolging van de aanbevelingen, ligt dit jaar de
focus op de verdere uitrol. Van de reeds opgepakte aanbevelingen zijn er 10 opgenomen
in beleidsstukken van het COA. Deze zijn dit jaar geïmplementeerd en worden in de
loop van de tijd reguliere praktijk. Voorbeelden van opgevolgde aanbevelingen zijn
de ontwikkeling van kindvriendelijk voorlichtingsmateriaal in de vorm van de strip
getiteld «Ik woon gewoon» over het leven op een COA-locatie en het faciliteren van
zwemles aan kinderen in de opvang. Ook zijn activiteitenruimtes voor kinderen en jongeren
opgenomen in de Programma’s van Eisen voor COA-locaties, te weten speciale ruimtes
voor kinderen zowel binnen als buiten (sportvelden en buitenspeelplaatsen), speelvoorzieningen
(kinderspeelzaal) en recreatieplekken (recreatiezaal voor kinderen en een activiteitenruimte).
Zorg-gerelateerde aanbevelingen die zijn opgepakt zijn o.a. bewoners informeren over
de mogelijkheden van de GGZ en verduidelijking geven over het voorschrijven van paracetamol.
Ook is er een gescheiden multidisciplinair overleg opgericht voor kinderen (jeugd-MDO).

Sommige aanbevelingen waren gericht aan het COA en/of haar samenwerkingspartners,
zoals de Gezondheidszorg Asielzoekers (GZA) en de GGD. Sinds 1 januari 2018 organiseert
GZA de zorg voor asielzoekers in Nederland. GZA doet dit in opdracht van het COA.
Een voorbeeld van het opvolgen van deze aanbevelingen is dat het COA momenteel samenwerkt
met het GZA aan een aanbod dat meer kinderen en volwassenen bereikt dan nu het geval
is op het gebied van groepsgewijze preventieve GGZ (psychosociale zorg en veerkracht).
Overigens is jeugdhulp per 1 januari 2019 van het COA overgegaan naar gemeenten. Gemeenten
kunnen hierdoor hun jeugdhulpinfrastructuur, inclusief preventieve interventies, ook
inzetten voor kinderen op COA-locaties.

Een belangrijke aanbeveling die reeds is opgevolgd is dat op veel COA-locaties (zowel
azc’s als gezinslocaties) nu een contactpersoon voor kinderen aanwezig is. De reden
dat dit niet op alle locaties het geval is, is dat er in de praktijk locaties zijn
die kijken naar wat er op dat moment nodig is en medewerkers aanwijzen om een specifieke
activiteit of taak uit te voeren. Dit betekent dus niet dat er geen aandacht is voor
activiteiten voor kinderen op deze locaties, maar dat de activiteiten door alle medewerkers
kunnen worden uitgevoerd. Het COA stimuleert wel dat zo veel mogelijk locaties een
of meerdere medewerkers aanwijzen met een coördinerende rol als contactpersoon voor
kinderen. Twee keer per jaar wordt voor deze contactpersonen een bijeenkomst georganiseerd.
Zij hebben als taak om een basisaanbod aan activiteiten en voorlichting voor kinderen
en jongeren te verzorgen, waarin de elementen sport en spel, kunst en muziek, weerbaarheid
en voorlichting terugkomen. Deze activiteiten worden o.a. aangeboden door Stichting
De Vrolijkheid, TeamUp (een samenwerking tussen War Child, Save the Children en UNICEF
Nederland) en Vluchtelingenwerk Nederland. Een andere noemenswaardige ontwikkeling
is dat het COA de mogelijkheden voor samenwerking onderzoekt met de jongerenambassadeurs
van Defence for Children. De jongerenambassadeurs zijn jongeren die zelf de asielprocedure
in Nederland hebben doorlopen en voor de belangen opkomen van kinderen die nog in
de procedure zitten. Het COA ziet veel potentieel in samenwerking met de jongerenambassadeurs
om te kijken hoe de kinderen in de opvang het beste ondersteund kunnen worden. Als
eerste uitwerking van de samenwerking hebben de jongerenambassadeurs een workshop
gegeven aan de contactpersonen kinderen tijdens een recente vakdag. Hiermee wordt
een belangrijke stap gezet in het betrekken van migrantenkinderen bij het verbeteren
van hun leefomstandigheden.

Van 11 aanbevelingen4, zoals bijvoorbeeld het aanbieden van gepaste ouderschapsondersteuning, is het COA
momenteel aan het bezien hoe deze het best kunnen worden opgepakt. De overige 23 aanbevelingen
liggen buiten de mogelijkheden5 of verantwoordelijkheden van het COA, bijvoorbeeld omdat deze (deels) zijn gericht
aan gemeenten en/of lokale zorgverleners6, het Ministerie van JenV7 of het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en lokale samenwerkingsverbanden
voor passend onderwijs8. Voor een specifieke reactie op elke aanbeveling verwijs ik u naar het overzicht
in de bijlage. Het merendeel van de aanbevelingen die gericht zijn aan het Ministerie
van JenV ziet op (de verschillen in leefomstandigheden tussen azc’s en) gezinslocaties,
het Programma van Eisen voor woon- en slaapruimte en het verminderen van verhuisbewegingen.
Tijdens het algemeen overleg over de Integrale Migratieagenda van 13 juni 2018 (Kamerstukken
19 637 en 30 573, nr. 2401) heeft mijn voorganger al in reactie op het rapport aangegeven dat gezinslocaties
niet gesloten zullen worden. Op de laatste twee punten is ingegaan in de brief van
12 november 2018. Hier kan ik aan toevoegen dat ook de aanbeveling over het verhogen
van het eet- en leefgeld niet zal worden opgevolgd. De hoogte van het eet- en leefgeld
wordt vastgesteld op indicaties van het Nibud en wordt regelmatig geïndexeerd.

Verder zien enkele aanbevelingen op de snelle doorstroom van kinderen naar regulier
onderwijs en de toegang tot passend onderwijs. Er wordt door scholen hard gewerkt
om alle kinderen die nieuw zijn in Nederland zo goed mogelijk onderwijs te geven.
Uit de Staat van het Onderwijs blijkt dat de onderwijskwaliteit van de basisscholen
die nieuwkomersonderwijs geven voldoet aan de daarvoor gestelde eisen, de kwaliteit
van het nieuwkomersonderwijs is de laatste jaren stabiel voldoende. Het onderwijs
aan nieuwkomers stelt scholen wel voor een uitdaging. Het is een vak apart om kinderen
die nieuw zijn in het land Nederlands als tweede taal te leren. De schoolloopbaan
van nieuwkomers vertoont veel overgangen, vaak door verhuizingen horend bij de asielprocedure
of door de overstap naar een reguliere school. Het Ministerie van OCW ondersteunt
scholen bij deze uitdaging via de aanvullende bekostiging voor nieuwkomers en door
subsidie te verlenen aan LOWAN, de organisatie die scholen ondersteunt die het onderwijs
aan nieuwkomers verzorgen in het primair en het voortgezet onderwijs. De samenwerkingsverbanden
passend onderwijs hebben geen specifieke verantwoordelijkheid voor nieuwkomersonderwijs.
Die verantwoordelijkheid ligt namelijk bij scholen en gemeenten. Ook voor kinderen
die nieuw zijn in Nederland geldt dat scholen, schoolbesturen en samenwerkingsverbanden
moeten zorgen voor een passende onderwijsondersteuning als dat nodig is voor de ontwikkeling
van het kind. Daarbij is geen onderscheid tussen kinderen die nieuw zijn in Nederland
en kinderen die hier al langer wonen.

Tot slot, om goede leefomstandigheden voor kinderen ook in de toekomst goed te kunnen
borgen, ontwikkelt het COA momenteel een nieuw sturingsinstrument. Dit heeft een bredere
strekking dan alleen het toezien op de opvolging van de aanbevelingen uit het rapport.
Aan de hand hiervan zullen alle ontwikkelingen die betrekking hebben op de leefomstandigheden
van kinderen in azc’s en gezinslocaties worden gevolgd en bijgehouden. Het COA en
de Werkgroep Kind in azc zijn in gesprek over de voortgang van de aanbevelingen.

Verbetermaatregelen COA en Nidos ten aanzien van opvang en begeleiding van amv’s

Bij brief van 20 december 2018 heeft mijn voorganger uw Kamer het onderzoek dat de
IGJ en IJ&V (hierna: de inspecties) hebben verricht naar de kwaliteit van de opvang
en begeleiding van amv’s aangeboden. De inspecties noteerden in hun onderzoeksrapport
verbeterpunten voor het COA en Nidos op de thema’s passende opvang en begeleiding,
bestuurlijke organisatie, veiligheid en leefklimaat. Het COA en Nidos zijn door de
inspecties gevraagd verbeterplannen op te stellen. Dat hebben zij begin dit jaar gedaan.
In de verbeterplannen zetten COA en Nidos de verschillende maatregelen uiteen die
zij op de hierboven genoemde thema’s in het inspectierapport hebben genomen. Ik ga
in op de belangrijkste maatregelen.

In het verbeterplan meldt het COA dat de amv-methodiek is geëvalueerd en aangepast.
In de vernieuwde amv-methodiek zijn een aantal aspecten toegevoegd aan het begeleidingsplan
waarmee alle mentoren moeten werken. Zo is er nu specifieke aandacht voor toekomstgerichte
begeleiding en voor de sociaal-emotionele ontwikkelingsbehoefte van een amv. Ook is
het werkproces waarin mentoren de veiligheidsbeleving van een jongere meten aangescherpt.
Verder is aan de amv-methodiek toegevoegd hoe, wanneer hiertoe aanleiding is, een
veiligheidsplan moet worden opgesteld voor een amv. Daarnaast is in het voorjaar van
2019 een traject gestart dat ten doel heeft om amv’s zonder vergunning beter te kunnen
begeleiden in het terugkeerproces. Verder zijn de twee COA-locaties, waar uit de zelfrapportages
veiligheidsrisico’s naar voren kwamen en waarbij de inspecties de bestuurder van het
COA om directe maatregelen verzochten, door het COA aangepakt. Een van de twee locaties
biedt per 1 februari 2019 geen opvang meer aan amv’s. De andere locatie is tijdelijk
gesloten geweest en enige maanden later opgestart met een nieuw team dat werkt op
basis van de aanbevelingen in het verbeterplan dat specifiek voor deze locatie is
opgesteld.

Nidos heeft naar aanleiding van het inspectierapport in een praktijkronde verschillende
onderwerpen onder de aandacht gebracht bij haar contractpartners en binnen Nidos zelf,
zoals de inzet van een veiligheidsplan, aan de hand waarvan jeugdbeschermers veiligheidsrisico’s
kunnen beoordelen en escaleren, en het gebruik van een begeleidingsplan. Verder neemt
Nidos enkele aandachtspunten uit het rapport mee in haar opvangmethodiek, die momenteel
wordt vernieuwd. Ook is een verbetertraject ingezet voor betere informatieoverdracht
tussen mentoren bij verhuizing van een amv.

De inspecties zullen de uitvoering van de verbetermaatregelen het komende jaar monitoren
om te beoordelen of de kwaliteit van de opvang en begeleiding zichtbaar is verbeterd.
Ook willen de inspecties hiermee zicht krijgen op de bestuurlijke verbeterkracht van
het COA en Nidos om daarmee de vraag te beantwoorden of zij op eigen kracht in staat
zijn om te komen tot de gewenste kwaliteitsverbetering en de borging daarvan.

Inbewaringstelling van amv’s

Tot slot wil ik uw Kamer informeren over een wijziging (aanvulling) van het beleid
inzake inbewaringstelling van amv’s. Het betreft een wijziging die ten doel heeft
te voorkomen dat amv’s in de illegaliteit verdwijnen en daardoor mogelijk slachtoffer
worden van uitbuiting. Concrete aanleiding voor deze aanpassing is de situatie dat
deze jongeren na aantreffen in het toezicht naar Ter Apel worden vervoerd, ongeacht
het feit of ze al dan niet asiel willen aanvragen. Een aanzienlijk deel vertrekt in
Ter Apel direct met onbekende bestemming.

Ik vind het onwenselijk dat deze jongeren, die veelal uitzetbaar zijn, in de illegaliteit
verdwijnen, in plaats van dat ze in het land van herkomst herenigd worden met hun
ouders, dan wel geplaatst worden in opvangvoorzieningen.

Binnen het huidige beleidskader zijn er echter geen mogelijkheden om amv’s die voor
het eerst in het toezicht worden aangetroffen en niet worden verdacht van een misdrijf
in bewaring te stellen, voorafgaand aan hun uitzetting.

In de Vreemdelingencirculaire is nu geregeld dat er, om een amv in bewaring te kunnen
stellen, naast de reguliere gronden van bewaring, aanvullende gronden gemotiveerd
moeten worden:

• De amv is verdacht van of veroordeeld voor een misdrijf, of;

• Het vertrek van de amv kan uiterlijk binnen veertien dagen gerealiseerd worden, of;

• De amv is eerder met onbekende bestemming vertrokken uit de opvang of heeft zich niet
gehouden aan een opgelegde meldplicht of vrijheidsbeperkende maatregel.

Bovengenoemde drie extra gronden blijken in de praktijk niet voldoende, met name waar
het de doelgroep amv’s betreft die in het toezicht worden aangetroffen terwijl ze
proberen in containers of vrachtwagens illegaal uit te reizen naar het Verenigd Koninkrijk.
Het betreft vaak jongeren die voor het eerst in het toezicht worden aangetroffen.
Het gevolg van de vereisten onder het huidige beleid is dat deze jongeren veelal alsnog
met onbekende bestemming vertrekken en een nieuwe poging ondernemen om illegaal naar
het Verenigd Koninkrijk te reizen. Deze situatie is niet in het belang van de jongere
en draagt evenmin bij aan een effectieve verwijdering van vreemdelingen die geen verblijfsrecht
in Nederland hebben. Voorts is, indien een amv vanuit het toezicht in bewaring wordt
geplaatst, de huidige termijn van veertien dagen vaak te kort voor een zorgvuldige voorbereiding
van de uitzetting. Anders dan in het geval van in de opvang verblijvende minderjarigen
zijn er nog geen gegevens bekend op basis waarvan de «warme» overdracht aan de familie
of adequate opvanginstelling in het land van herkomst kan worden geregeld.

Als oplossing voor boven beschreven situatie zal een wijziging worden opgenomen in
de Vreemdelingencirculaire. Na het opnemen van deze wijziging zal het mogelijk worden
om een amv die voor het eerst in het toezicht wordt aangetroffen en waarvan het vertrek
in beginsel uiterlijk binnen vier weken gerealiseerd kan worden, in bewaring te stellen
in de gesloten gezinsvoorziening. De termijn van vier weken is gekozen om te borgen
dat in de meeste gevallen van de (veelal Albanese) minderjarige vreemdelingen het
vertrek en de hereniging met familie dan wel een plaatsing in een adequate opvangvoorziening
kan worden gerealiseerd. Ten overvloede wijs ik erop dat bij vreemdelingen die vanwege
eerdere onttrekking aan het toezicht of gepleegde strafbare feiten in bewaring worden
gesteld, het staande beleid niet wordt aangepast.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol