Brief regering : Voortgang duurzaam hergebruik grond

Nr. 60
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2019

Op 11 december 2018 heb ik u geïnformeerd over mijn visie op duurzaam hergebruik van
grond1 en op 20 november 2018 over de problemen met AVI-bodemas2. Hierbij heb ik aangekondigd dat ik diverse onderzoeken in gang heb gezet dan wel
zal laten uitvoeren om beter zicht te krijgen op de keten van het bodembeheer waarna
ik samen met de overheden en betrokken partijen maatregelen kan treffen om deze te
verbeteren. Ik doe dit in stapjes aangezien het stelsel van regelgeving en certificering
complex is. Bij het verbetertraject is kwaliteitsborging in het bodembeheer en het
identificeren van de risico’s in de keten een belangrijk aandachtspunt. Gezien de
risico’s voor mens en milieu vind ik een actieve opstelling van de overheid noodzakelijk,
zowel door de focus te leggen op het verbeteren van gerichte handhaving alsook door
het waarborgen van de kwaliteit voordat de daadwerkelijke toepassing van grond of
bagger plaatsvindt.

Met deze brief informeer ik u over de wijze waarop ik invulling heb gegeven aan een
aantal acties die ik op 11 december 2018 heb aangekondigd en de overleggen die ik
heb gevoerd in het kader van de voorgenomen verondieping van de Vonkerplas.

Tevens doe ik u toekomen het rapport van het onderzoek naar de mechanismen achter
de import van grond en baggerspecie3, het RIVM-rapport «Risicogestuurd toezicht en handhaving: Ranking ongewenste gebeurtenissen
in de bodemketen»4 en de ILT-signaalrapportage «analyse risico’s in de keten van bodemassen»5.

Analyse van de bodemketen

In opdracht van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is door het RIVM een
onderzoek uitgevoerd naar de grootste risico’s in de bodemketen (ketenanalyse). In
het kader van het onderzoek zijn de volgende schakels onderscheiden: bodemonderzoek,
saneren, vrij grondverzet, partijkeuring, behandelen, toepassen, storten/immobiliseren
en transport. Per schakel zijn de drie belangrijkste risico’s in beeld gebracht. Ook
zijn voor de totale bodemketen de 20 risico’s met de grootste maatschappelijke impact
geïdentificeerd. Het RIVM geeft aan dat van de 20 meest ongewenste gebeurtenissen
bij bodemwerkzaamheden in ten minste een derde van deze gevallen bewust de regels
niet worden opgevolgd. Het onderzoek doet geen uitspraken over de mate waarin die
gebeurtenissen daadwerkelijk optreden, maar signaleert waar de kwetsbaarheden in het
systeem zitten. Van deze 20 risico’s met de grootste maatschappelijke impact is driekwart
gerelateerd aan opslag, menging en het labelen van partijen grond. Ongewenste gebeurtenissen
die bepalend zijn voor een risico zijn bijvoorbeeld een nalatige eindkeuring van een
sanering en illegaal mengen van grondstromen of illegale afgifte van grond. Ook onvoldoende
toezicht door gemeenten en een tekort aan kennis bij gemeenten kunnen leiden tot overtredingen
en daarmee ongewenste gebeurtenissen met een maatschappelijke impact. Aan de hand
van de door het RIVM geïdentificeerde risico’s zal de ILT – in samenwerking met de
handhavingspartners – in de lijn met het risico gestuurd toezicht haar toezichtactiviteiten
prioriteren. Hiermee moet de naleving in de hele bodemketen worden verbeterd. Om de
handhaving in de breedte te versterken, heeft de ILT extra budget toegewezen gekregen.
Dit wordt deels ingezet op de versterking van de prioritaire onderwerpen, bodem is
daar één van.

Ik zal verder, bij de in juni gestarte evaluatie van het «Kwalibo stelsel», rekening
houden met de uitkomsten van de ketenanalyse. Het «Kwalibo stelsel» staat voor een
vorm van privaat-publieke kwaliteitsborging met als doel om de kwaliteit van de uitvoering
van de regelgeving voor de bescherming van de bodem, grond- en het oppervlaktewater
te verbeteren. Bij de evaluatie betrek ik de overheden en andere betrokken partijen.
Het rapport van de beleidsevaluatie zal begin 2020 aan uw Kamer worden aangeboden.

AVI-Bodemas6

Door de ILT is in samenwerking met een aantal handhavingspartners een analyse uitgevoerd
naar de specifieke risico’s in de keten van AVI-bodemas. De analyse is gestart nadat
de ILT met regelmaat signalen heeft ontvangen van de omgevingsdiensten. De analyse
richt zich op de hele AVI-bodemas keten. Hierin zijn de volgende schakels onderscheiden:
import, productie, kwaliteitsverbetering, opslag, toepassing en monitoring van de
bodemas. De ILT signaleert onder meer risico’s bij een onjuiste toepassing van AVI-bodemassen,
onvolledige meldingen, onvoldoende monitoring van toegepaste bodemassen, verkeerde
verwerking van vervuild residu en te grote voorraden AVI-bodemassen bij de bedrijven.
Aangegeven wordt dat bij een te grote voorraad en onvoldoende afzet de grens van een
milieuvergunning kan worden bereikt, met als consequentie dat de productie moet worden
gestaakt. Het risico op een faillissement is daarmee aanwezig. De kosten voor het
verwijderen van de voorraden komen dan veelal ten laste van de overheid. Dat wil ik
voorkomen. Daarom wordt op dit moment een voorstel voorbereid om financiële zekerheid
te kunnen stellen bij afvalbedrijven, waardoor het risico kan worden beperkt dat bij
faillissement opruimkosten ten laste komen van de belastingbetaler.

Er is een aantal maatregelen genomen dan wel in voorbereiding om de risico’s in de
keten van AVI-bodemas te verminderen. Met de Green Deal «Verduurzaming nuttige toepassing
AVI-bodemas» moet de kwaliteit van de bodemassen in 2020 zodanig zijn verbeterd, dat
ze zonder risico vrij kunnen worden toegepast. Dit is een grote opgave die de nodige
investeringen van de sector vraagt. Met een wijziging van Besluit vrijstellingen stortverbod
buiten inrichtingen (Bvsbi) en het Landelijk Afvalbeheerplan zal de ambitie uit de
Green Deal juridisch worden geborgd. De planning voor de wijziging is gericht op inwerkingtreding
per 1 januari 2020. De wijziging van Bvsbi loopt daarmee vooruit op het voornemen
de toepassingsklasse IBC in de Omgevingswet geheel af te schaffen. Bij het overgrote
deel van de huidige IBC-toepassingen wordt AVI-bodemas toegepast.

Voor de in het verleden onder IBC-condities toegepaste AVI-bodemas ben ik gestart
met een inventarisatie van de locaties waar deze bodemassen zijn toegepast. Dit doe
ik samen met de provincies, gemeenten en de afvalenergiecentrales. Een overzicht wordt
in het derde kwartaal van 2019 verwacht. Ik stel deze lijst beschikbaar aan de provincies
en gemeenten. Daarna zal ik in overleg met de provincies en gemeenten onderzoeken
hoe met een programmatische aanpak het toezicht op en de naleving van de monitoringsverplichting
kan worden verbeterd. Daarnaast heb ik in het ontwerp Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet7 een meldingsplicht voor AVI-granulaat en immobilisaat opgenomen. De gegevens bij
de melding worden bewaard en daarmee de informatie over de toepassing geregistreerd.
Met de melding beschikt het bevoegd gezag vier weken voorafgaand aan de start van
een activiteit, langer dan bij andere gevallen, over de noodzakelijke informatie.
Hierdoor kan het toezicht beter worden uitgevoerd en eventueel noodzakelijk maatwerk
worden gesteld, dit zal een gunstige invloed hebben op de naleving.

In vervolg op de ketenanalyse van de ILT, wil ik voor het eind van dit jaar samen
met de ILT en de sector komen tot een gezamenlijke aanpak voor een veilig en duurzaam
gebruik van AVI-bodemassen. De prioritering en borging van het toezicht op zowel bestaande
als nieuwe toepassingen van AVI-bodemas is hierbij een belangrijk aandachtspunt.

Diepe plassen

Vergunning- en mer-beoordelingsplicht

Ik vind het belangrijk dat de regels voor het verondiepen van een diepe plas helder
zijn, dat er sprake is van een transparante besluitvorming en dat de omgeving goed
wordt betrokken. Daarbij vind ik het ook van belang dat de noodzaak en de meerwaarde
van een verondieping voldoende wordt aangetoond. Daarom heb ik in het ontwerp Aanvullingsbesluit
bodem Omgevingswet een vergunningplicht openomen in combinatie met een mer8-beoordelingsplicht. Met de vergunningplicht is er een mogelijkheid tot bezwaar en
beroep en kunnen locatie specifieke voorschriften in de vergunning worden opgenomen.
Daarnaast borgt de mer-beoordelingsplicht een integrale beoordeling van de milieuaspecten.

Invasieve soorten

Uw kamer heeft eerder zorgen geuit9 over het meevoeren van invasieve soorten bij de import van grond en baggerspecie.
Het wettelijk kader voor het transport van invasieve soorten – import en binnenlands
vervoer – is de «Europese verordening invasieve uitheemse soorten». Voldoende kennis
van de verordening is van belang voor de naleving van de eisen. De leden van Cascade,
de vereniging van Zand- en Grindproducenten, ontvangen ten behoeve van herinrichting
van de winningsgebieden met regelmaat grond en bagger van elders. Daarom heeft Cascade
het initiatief genomen om te onderzoeken of voor haar leden een protocol kan worden
ontwikkeld. Om deze ontwikkeling te ondersteunen heeft het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit overleg gevoerd
met Cascade. Het doel van het protocol is om de leden bewust te maken van de geldende
regelgeving en met een stappenplan te infomeren hoe en waar in de keten de grond en
baggerspecie kan worden getoetst op de aanwezigheid van invasieve soorten en welke
maatregelen kunnen worden getroffen.

Onderzoek mechanismen import grond en baggerspecie

Door uw kamer zijn zorgen geuit over de toenemende import van grond en baggerspecie
en de kwaliteit. Daarom is er een onderzoek uitgevoerd naar de mechanismen die met
de import samenhangen en de mogelijke maatregelen. Het onderzoek heeft zich gericht
op de import vanuit Frankrijk, Duitsland en België. Uit andere landen blijkt namelijk
nauwelijks import plaats te vinden. Het onderzoek toont aan dat, door het groot aantal
projecten voor het verondiepen van diepe plassen, de vraag naar grond en baggerspecie
groter is dan het aanbod vanuit Nederland. Daarom wordt er veel grond en baggerspecie
uit het buitenland geïmporteerd, in 2018 1,7 miljoen m3 van de in totaal 8 miljoen m3 die in diepe plassen is toegepast. Sinds 2013 is sprake van een forse toename van
de geïmporteerde hoeveelheden grond en baggerspecie, met vooral een sterke stijging
sinds 2016. De import is vooral economisch gedreven. Dit wordt veroorzaakt door de
lage transportkosten, de korte transportafstanden, de mogelijkheid tot het meenemen
van een retourvracht, de grote opslagcapaciteit in Nederland en het gegeven dat in
Nederland relatief korte tijd grote hoeveelheden kunnen en moeten – gelet op de 10
jaarstermijn voor het verondiepen – worden toegepast. Verschillen in normstelling
tussen landen heeft – uitgezonderd specifieke gevallen – maar een beperkte invloed
op de import.

Veruit de meeste grond en baggerspecie wordt geïmporteerd vanuit België. De overige
hoeveelheden zijn uit Duitsland en Frankrijk afkomstig. Door de aanleg van veel grote
infrastructurele werken in België is nu en in de toekomst sprake van een groot aanbod
aan grond en baggerspecie. De vraag naar grond en baggerspecie is Nederland groter
dan het aanbod. De grond uit België is, mits deze aan de kwaliteitseisen voldoet,
goed te gebruiken voor het verondiepen van diepe plassen. Om meer zicht te krijgen
op de kwaliteit heeft al een eerste overleg plaatsgevonden tussen de ILT en Rijkswaterstaat
met de Vlaamse overheidsdienst OVAM en de Vlaamse milieu-inspectie om te verkennen
of de samenwerking op het gebied van bodemtoezicht en handhaving kan worden geïntensiveerd.
Uit het onderzoek volgt ook dat het toezicht op de import door samenwerking kan worden
verbeterd. Tijdens dit overleg is informatie uitgewisseld om de verschillen tussen
de Nederlandse en Belgische regelgeving op het gebied van bodem te identificeren en
te zien welke informatie vanuit de beide landen beschikbaar is ten behoeve van toezicht.
Er wordt een vervolgbijeenkomst gepland om verder invulling te geven aan de samenwerking.

Uit het onderzoek volgt verder dat België en Duitsland pleiten voor een harmonisatie
van de complexe regelgeving rond grond en baggerspecie, bij voorkeur op Europees niveau.
Ik ben in principe voor een harmonisatie van regelgeving, omdat dit meer duidelijkheid
kan geven over de mogelijkheden van toepasbaarheid van grond en bagger uit het buitenland.
Ik zal dat met deze landen de mogelijkheden voor harmonisatie verder verkennen. Omdat
harmonisatie van de regelgeving op Europees niveau een lange weg is, zal ik parallel
daaraan bilateraal met België en Duitsland de mogelijkheden tot harmonisatie verkennen.

Vonkerplas

In het algemeen overleg van 7 maart 2018 (Kamerstuk 29 383, nr. 318) zijn de problemen rondom de verondieping van de Vonkerplas aan de orde geweest.
Ik heb daarbij aangegeven dat ik een zorgvuldige afweging en een goede beoordeling
van de ecologische kwaliteit belangrijk vindt. Zoals toegezegd is hierover met Rijkswaterstaat,
de gemeente West Maas en Waal, Staatsbosbeheer en het Burgercollectief Dreumelse Waard
overleg gevoerd. Er is overeenstemming dat eerst – door een onafhankelijk bureau –
de ecologische kwaliteit van de Vonkerplas in beeld moet worden gebracht, inclusief
de nulmeting. De opdracht voor het onderzoek naar de

ecologische kwaliteit wordt in overleg met het burgercollectief voorbereid. Daarnaast
wordt de mer-commissie verzocht om een onafhankelijk advies.

Thermische gereinigde grond (TGG)

Sinds 2017 zijn er problemen met de kwaliteit van TGG en de condities waaronder dit
materiaal wordt toegepast. Ik voer zoals aangegeven in mijn brief van 11 december
201810 overleg met de sector om te onderzoeken welke aanvullende maatregelen nodig zijn
om de kwaliteit van TGG te borgen zodat het vertrouwen in het product kan herstellen.
De reinigers geven op dit moment prioriteit aan het opnieuw vaststellen van de kwaliteit
van de bestaande voorraden TGG. Immers door de problemen met TGG is het vertrouwen
in het product en de afzet afgenomen. Hierdoor zijn de voorraden bij de bedrijven
sterk toegenomen.

In Nederland zijn twee reinigers die verontreinigde grond thermisch reinigen. Deze
reinigers zijn een onderzoekstraject opgestart om de kwaliteit van de bestaande voorraden
TGG in beeld te brengen. Dit onderzoekstraject is omvangrijk en complex. De onderzoeken
worden uitgevoerd conform de richtlijn die hiervoor door de ILT, in samenwerking met
de DCMR en de omgevingsdiensten, is opgesteld. De resultaten van de onderzoeken worden
in oktober verwacht. Het onderzoek bij de andere reiniger zal naar verwachting in
oktober worden afgerond. De onderzoeksresultaten zullen dan door de ILT worden beoordeeld.
Alleen wanneer de TGG aan de eisen voldoet, kan de TGG weer worden afgezet en toegepast.

In het ontwerp Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet heb ik voor de toepassing van
TGG een specifieke meldingsplicht opgenomen. Hiermee is de meldingstermijn verruimd
van vijf dagen naar vier weken. Het bevoegd gezag beschikt dan eerder over de noodzakelijke
informatie. Hierdoor kan het toezicht beter worden uitgevoerd; dit zal een gunstige
invloed hebben op de naleving. Verder wordt de melding door het bevoegd gezag bewaard
en daarmee de informatie over de toepassing geregistreerd.

Zoals toegezegd in de brief van 11 december 2018 heb ik onderzocht of gereinigde grond
– die voor reiniging is geïmporteerd – naar het land van herkomst retour kan worden
gezonden om op deze wijze de hoeveelheid TGG te verminderen. Op grond van de geldende
regelgeving, waarbij met name de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)
en het vrij verkeer van goederen van belang zijn, blijkt dat dit niet mogelijk is.
TGG kan dus vrij worden verhandeld. Alleen wanneer in een contract afspraken zijn
gemaakt kan een partij retour worden gezonden.

Tijdelijk Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie

Op 8 juli 2019 heb ik u het «Tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie» toegestuurd11. Het doel van dit handelingskader is om op een verantwoorde manier stagnatie in grondverzet
en baggerwerkzaamheden tegen te gaan. De stagnatie was op veel plekken in het land
ontstaan, omdat verschillende stoffen uit de PFAS groep diffuus verspreid worden aangetroffen
in de (water)bodem. Op meerdere plekken waren baggerwerkzaamheden en grondverzet stil
gelegd, omdat PFAS werden aangetroffen. Mede op verzoek van de betrokken decentrale
overheden, is daarom het Tijdelijk Handelingskader opgesteld.

Dit handelingskader zorgt ervoor dat onnodige risico’s voor mens en omgeving kunnen
worden voorkomen en biedt tegelijkertijd een verruiming in de toepassingsmogelijkheden
voor PFAS houdende grond of baggerspecie. Het moeten onderzoeken op PFAS en de consequenties
die het aantreffen daarvan kan hebben, vraagt veel van de uitvoeringspraktijk en de
laboratoria. De afgelopen weken zijn er zorgen geuit over knelpunten in de uitvoeringspraktijk,
waaronder de capaciteit bij laboratoria. Ik merk hierbij op dat de verplichting om
grond of baggerspecie te laten onderzoeken op PFAS reeds een bestaande verplichting
is, die volgt uit de zorgplicht en de Regeling Bodemkwaliteit. Op basis van de gesprekken
met de laboratoria is duidelijk geworden dat de knelpunten die men nu ervaart, van
tijdelijke aard zijn omdat de uitvoeringspraktijk en laboratoria op termijn het PFAS
onderzoek beter kunnen inpassen in de plannen. Zo heeft één van de grote laboratoria
aangegeven dat de doorlooptijd inmiddels is teruggelopen naar 1 á 2 weken. Uiteraard
blijf ik de situatie volgen en ga ik in gesprek met betrokken partijen over eventuele
knelpunten.

Hoe verder?

Ik streef naar een continue verbetering van de hele bodemketen. Bovenstaande acties
en bijgevoegde onderzoeken geven een nadere invulling aan mijn visie op duurzaam hergebruik
van grond en bijbehorende agenda, zoals ik deze ik op 11 december 2018 aan uw Kamer
heb gepresenteerd. Er is daarnaast nog een aantal lopende onderzoeken die begin 2020
zullen worden opgeleverd. Ik zal u begin 2020 informeren over de uitkomsten van deze
onderzoeken en tevens mijn beleidsreactie hierop geven.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Bijlage: Stand van zaken acties

Nr

Actie

planning

Stand van zaken

Regelgeving

1

Nieuwe procedure diepe plassen (via Ow)

2021

Opgenomen in het ontwerp Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet

2

Beperking plastics in grond en baggerspecie door aanpassing Regeling bodemkwaliteit

30-11-2018

Gereed

3

Uitfasering IBC voor bodemassen, incl. overgangsrecht (via Ow)

2021

Opgenomen in het ontwerp Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet

4

Nieuw milieuhygiënisch toetsingskader (MHT) diepe plassen in regelgeving verankeren
(via Regeling bodemkwaliteit, samen met Ow)

2021

Nieuw MHT ontwikkeld. Wordt in 2021 in de Regeling bodemkwaliteit opgenomen.

5

Meld- en registratieverplichting TGG (via Ow)

2021

Meldingsplicht opgenomen in het ontwerp Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet

Onderzoek

6

Beleidsevaluatie Kwalibo stelsel, met aandacht voor:

– Grondbanken

– Rol privaat toezicht

Eind 2019

In uitvoering

7

Nader onderzoek hergebruik grond Nederland versus buitenland.

Medio 2019

Gereed

8

Retourneren gereinigde grond naar aanbieder in het land van herkomst.

Medio 2019

Gereed

9

Onderzoek RIVM naar risicogrenswaarden PFOA en PFOS

Medio 2019

Gereed

10

Ontwikkelen aanpak hoe om te gaan met (p)ZZS

Eind 2019

In uitvoering

11

Onderzoek prikkels rondom de verwerking van afval/ grondstofstromen

Medio 2019

Tweede Kamer wordt met een separate brief geïnformeerd

12

Verkenning reinigen en immobiliseren van afvalstoffen

Eind 2019

In uitvoering

13

Onderzoek ecologische kwaliteit en toetsingscriteria diepe plassen

2022

In uitvoering

14

Evaluatie normen en onderzoeksmethode TGG door RIVM

Eind 2019

Voorbereiding

15

Overleg branche aanvullende maatregelen TGG

Medio 2019

Overleg met de sector is gestart, wordt in tweede helft van 2019 vervolgd

Handhaving

16

Ketenanalyse ILT

Medio 2019

Gereed

17

Overleg sector en LNV over naleving Europese verordening invasieve uitheemse soorten

Medio 2019

Gereed

18

Intensivering samenwerking buitenlandse inspectiediensten

Medio 2019

Over leg met de Vlaamse milieu-inspectie is gestart

19

Vervolg handhavingsactie ILT op import grondstromen

2019

(doorlopend)

Doorlopend

20

Toezicht op de grondreinigingsbedrijven en de certificerende instellingen ILT

2019

(doorlopend)

Doorlopend