Brief regering : Onderzoek naar de werking van de Ladder voor duurzame verstedelijking

Nr. 30 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 augustus 2019

Inleiding

Hierbij wil ik uw Kamer informeren over de uitkomsten van het onderzoek naar de werking
van de Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: Ladder) voor woningbouw. U heeft
gevraagd te onderzoeken om de Ladder zodanig aan- of toe te passen dat knelpunten
die gemeenten bij woningbouwprojecten ervaren weggenomen worden (motie leden Ronnes
en Laan-Geselschap).1

Naar aanleiding van deze motie heb ik het bureau Stedelijke Planning2 opdracht gegeven onderzoek te doen naar de ervaringen van gemeenten en provincies
met de toepassing van de Ladder bij woningbouwprojecten. De belangrijkste uitkomst
van dit onderzoek is dat zowel provincies als gemeenten in het algemeen weinig knelpunten
ervaren bij de uitvoering van de Ladder op het gebied van wonen. Wel wordt een aantal
aanbevelingen gedaan die de werking kunnen verbeteren. Op dit moment zie ik geen aanleiding
om de Ladder op het gebied van wonen te wijzigen. Wel wil ik enkele relevante aanbevelingen
overnemen.

Naast een toelichting op de uitkomsten van dit onderzoek en de maatregelen die ik
zal treffen, zal ik in deze brief ook ingaan op de genoemde maatregelen in deze en
enkele andere moties over de Ladder3 en in de initiatiefnota van het lid Koerhuis4. Uw belangrijkste oproep is om de Ladder niet belemmerend te laten werken bij de
aanpak van het woningtekort. Dit onderschrijf ik en ik heb dit betrokken bij de onderstaande
voorstellen.

In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), waarvoor op 20 juni jl. het ontwerp is gepubliceerd
(Kamerstuk 34 682, nr. 27), is een verstedelijkingstrategie opgenomen. Met het definitief maken van de NOVI
(verwacht begin 2020) wordt deze verstedelijkingstrategie vigerend beleid. Om niet
vooruit te lopen op de uitwerking van deze verstedelijkingsstrategie (en de principes
en elementen van de huidige Ladder die daarin aan de orde komen) beperk ik mij in
deze brief evenwel tot de huidige Ladder in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna:
Bro).

Vereenvoudigde Ladder

De Ladder is in 2012 in artikel 3.1.6 Bro opgenomen. Per 1 juli 2017 is de Ladder
vereenvoudigd, waarbij de zogenoemde «treden» zijn geschrapt.5 Sinds deze vereenvoudiging geldt alleen bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten het stedelijk gebied nog een uitgebreide motiveringsplicht. Binnen bestaand stedelijk
gebied moeten gemeentebesturen beschrijven of behoefte bestaat aan nieuwe woningbouw
en andere nieuwe stedelijke ontwikkelingen zoals winkels, kantoren of bedrijventerreinen.
Voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied moeten gemeentebesturen
ook motiveren waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden
voorzien.

Verder is de verplichting vervallen om aan te tonen dat de ontwikkeling op een multimodaal
bereikbare locatie dient plaats te vinden. Ook is het voor provincies niet meer mogelijk
om naast de Ladder nog een eigen «laddersystematiek» te hanteren. Tevens is met deze
vereenvoudiging gezorgd voor vermindering van onderzoekslasten en is duidelijkheid
verschaft over de relatie tussen het bestemmingsplan en daarop gebaseerde wijzigings-
en uitwerkingsplannen.

Doel van de Ladder

Het doel van de Ladder is een zorgvuldig en duurzaam gebruik van de ruimte, met oog
voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving. De Ladder streeft
een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke besluiten
na. De Ladder schrijft niet voor wanneer en waar gebouwd mag worden.

De Ladder is gericht op het tegengaan van leegstand en overcapaciteit. De Ladder stimuleert
gemeenten om een goede afweging te maken tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen
en om onnodig bouwen in landelijk gebied te voorkomen. Daarbij is binnenstedelijk
bouwen het uitgangspunt.

De Ladder is niet alleen van belang in geval van afnemende groei zoals in krimpgebieden
en bij leegstand. Ook is zij van belang in spanningsregio’s om bijvoorbeeld te voorkomen
dat onnodig bebouwing, zoals bijvoorbeeld «verdozing» van het landschap plaatsvindt.

Belangrijkste resultaten van het onderzoek

Het bureau Stedelijke Planning heeft onderzoek verricht naar de effecten en knelpunten
van de Ladder voor duurzame verstedelijking op het gebied van wonen en heeft mogelijke
oplossingen en aanbevelingen voorgesteld. Het onderzoek heeft uitsluitend betrekking
op wonen, andere stedelijke ontwikkelingen zijn niet bij dit onderzoek betrokken.
Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd dat zowel provincies als gemeenten in het
algemeen positief zijn over de Ladder. Over het algemeen ervaren ze weinig knelpunten
bij de uitvoering van de Ladder op het gebied van wonen. Zowel provincies als gemeenten
zijn van mening dat de Ladder niet leidt tot een vertraging van woningbouwprojecten.

Uit het onderzoek komen twee belangrijke aandachtspunten naar voren; er wordt verschillend
omgegaan met planuitval van harde plannen en de relatie tussen provincies en gemeenten
verloopt wisselend. Aanbevolen wordt om aan te geven hoe in de Ladder beter rekening
gehouden kan worden met planuitval en om een aantal definities in de Ladder verder
te verduidelijken. Daarnaast vraagt de rol van de provincies ten opzichte van gemeenten
nadere aandacht. Ook wordt aanbevolen de evaluatie van de Ladder op het gebied van
wonen uit te breiden met de ervaringen van private partijen en met andere functies
zoals detailhandel, leisure, kantoren en maatschappelijke voorzieningen. Ik zal hieronder
ingaan op deze aanbevelingen.

Onderbouwing van behoefte en planuitval

Bij het opnemen van nieuwe woningbouwprojecten in een bestemmingsplan moet de behoefte
aan woningen worden onderbouwd. Dit volgt niet alleen uit de Ladder in artikel 3.1.6,
tweede lid, Bro, maar ook uit de Algemene wet bestuursrecht.

Gemeenten geven aan dat woningbouwontwikkelingen zonder al te veel problemen kunnen
worden onderbouwd. Lastiger vinden gemeenten het om rekening te houden met de planuitval
van harde plannen. Een aantal gemeenten is voorstander van een regeling waarbij rekening
wordt gehouden met de uitval van plancapaciteit. Ook door uw Kamer is gevraagd naar
de mogelijkheden van overprogrammeren of opschorten van plannen die nog niet tot uitvoering
kunnen komen.

Ik onderschrijf dat overprogrammeren op de korte en middellange termijn nodig kan
zijn om het woningtekort in te lopen en om vertraging en planuitval op te vangen.
De Ladder staat daarbij niet in de weg, mits deugdelijk wordt onderbouwd dat dit nodig
is. Bij de Ladder gaat het erom dat gemeentebesturen aannemelijk maken dat er behoefte
bestaat – binnen een door hen aangegeven periode – aan de in het plan voorziene woningbouw.
Daarbij kan de behoefte ook over een langere periode dan 10 jaar worden bezien, de
actualiseringsplicht in de Wro is immers geschrapt en daarmee ook de planperiode van
10 jaar.6

De Ladder vormt geen beletsel voor een werkwijze waar door het naar voren halen van
woningbouwplannen op korte of middellange termijn overcapaciteit optreedt, zolang
op langere termijn maar (weer) in de pas wordt gelopen met de voorziene behoefte aan
woningen in een regio.

Ik ben geen voorstander om een vast percentage van overprogrammeren voor harde plancapaciteit
in de Ladder mogelijk te maken, zoals lid Koerhuis in de initiatiefnota over de toekomst
van gemeentelijk grondbeleid voor woning- en bedrijvenbouw voorstelt.7 De onderbouwing van de behoefte is maatwerk. Hierbij kunnen verschillende aspecten
een rol spelen zoals de omvang van het tekort aan woningen, de mate van planvertraging
en planuitval, kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aan woningen en inzicht in het
planologisch schrappen van plannen die niet worden uitgevoerd.

Het standaard mogelijk maken van overprogrammering in regio’s met afnemende groei
of krimp gaat voorbij aan het doel van de Ladder, namelijk zorgvuldig ruimtegebruik
en het tegengaan van de negatieve ruimtelijke gevolgen van leegstand en overcapaciteit.
In regio’s die geen grote tekorten kennen kan overprogrammeren tot nieuwe problemen
leiden zoals verspreide bebouwing, onnodig bouwen in het groen en onrendabele investeringen
in voorzieningen en infrastructuur. Dergelijke overcapaciteit is in het kader van
de Ladder niet goed te onderbouwen.

Schrappen of opschorten van in bestemmingsplan (of straks omgevingsplan) opgenomen
woningbouw

Om ruimte te creëren voor nieuwe woningbouwplannen die aansluiten bij de marktvraag
en tijdig gerealiseerd kunnen worden, kan het nodig zijn om plannen die niet of niet
op redelijke termijn zullen worden gerealiseerd te schrappen. Daarbij kunnen gemeenten
planschade voorkomen door te zorgen dat de bestemmingswijziging, waarmee bouwtitels
worden wegbestemd, voorzienbaar is.

Onder de Omgevingswet kunnen in het omgevingsplan regels omtrent fasering van woningbouw
worden opgenomen waarbij woningbouwplannen op termijn kunnen worden gesteld. Ook is
het mogelijk om het realiseren van een bouwplan te koppelen aan de beschikbare behoefteruimte
binnen de afgesproken woningbouwprogrammering. Hiermee wordt een grotere flexibiliteit
binnen de programmering mogelijk gemaakt.

Structuurvisies, omgevingsvisies en de Ladder

De motie van de leden Ronnes en Laan-Geselschap vraagt om te overwegen de gemeentelijke
structuurvisie als toereikende grondslag voor de Laddertoetsing aan te wijzen. Ik
ben echter geen voorstander van dit verzoek. Structuurvisies zijn globale, vormvrije
beleidsmatige plannen.8 Dit geldt ook voor de omgevingsvisie onder de Omgevingswet. Tegen beide visies staat
ook geen beroep bij de bestuursrechter open. Tegen het toepassen van de Ladder bij
structuur- of omgevingsvisies bestaat het bezwaar dat de bestuursrechter zou moeten
gaan toetsen of de Ladder hierin correct is toegepast. Daarmee zouden impliciet eisen
worden gesteld aan structuur- of omgevingsvisies, terwijl zij nu vormvrij zijn. Hiermee
zouden Ladderaspecten in een structuur- of omgevingsvisie een normatief karakter krijgen.
Dat past niet bij de gewenste scheiding van beleid en normstelling die ten grondslag
ligt aan de Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet. Bovendien zijn deze visies
in veel gevallen te abstract om als toetsingskader voor concrete initiatieven te dienen.
Alleen op bestemmings- of omgevingsplanniveau kan de bestuursrechter toetsen of de
Ladder correct is toegepast.

Provinciale verordeningen en de Ladder

De motie van de leden Ronnes en Laan-Geselschap vraagt ook te overwegen om over te
gaan tot een verbod voor de provincies tot nadere regelgeving ter verfijning van de
Ladder.9 Met de vereenvoudigde Ladder is het al niet meer mogelijk dat provincies een eigen
«laddersystematiek» mogen hanteren. Provincies mogen nog wel aanvullende regels stellen
mits deze niet strijdig zijn met de Ladderregels in de Bro en zij rekening houden
met de eerder doorgevoerde vereenvoudiging. Een verbod tot het stellen van aanvullende
regels is mijns inziens te verstrekkend en overbodig. Het merendeel van de provinciale
verordeningen bevat geen regels over de Ladder. In een aantal verordeningen (bijvoorbeeld
provinciale omgevingsverordening Drenthe) is nog wel een verwijzing naar de Ladder
opgenomen, maar zijn geen aanvullende regels opgenomen die verder gaan dan de Ladder.

Regionale programmering en afstemming gemeenten – provincies

Hoewel de term «regionale» al is geschrapt bij de vereenvoudigde Ladder blijft regionale
afstemming wel van groot belang ter onderbouwing van de woningbouwbehoefte. Provincies
en gemeenten onderschrijven het belang van een goede samenwerking en afstemming, waarbij
zij elk hun eigen rol, taken en verantwoordelijkheden hebben. Provincies hebben bijvoorbeeld
een belangrijke rol bij het stimuleren van regionale samenwerking en het opstellen
van actuele provinciale of regionale woningbouwprogramma’s. Uit het onderzoek komt
naar voren dat inzichten tussen gemeenten en provincies over de wijze waarop door
provincies hieraan invulling wordt gegeven kunnen verschillen en in sommige gevallen
tot discussie kunnen leiden. Om tot een voor provincies en gemeenten bevredigende
handelwijze te komen, zal ik samen met onder meer IPO en VNG bekijken hoe een goede
balans tussen provinciale betrokkenheid en regie enerzijds en ruimte voor gemeenten
anderzijds kan worden gevonden.

Begrippenkader

Een aanbeveling in het onderzoekrapport is het verder verduidelijken van de Ladder
door deze te voorzien van duidelijke definities. Bij de vereenvoudiging van de Ladder
is er echter voor gekozen om de definities niet te wijzigen. Niet alleen omdat dankzij
de jurisprudentie de begrippen in de praktijk goed hanteerbaar zijn geworden, maar
ook omdat het aanpassen van definities in de praktijk weer nieuwe jurisprudentie tot
gevolg zal hebben. Ik wil de nog bestaande onduidelijkheden nog wel nader toelichten
in de Handreiking.10

NOVI

In de ontwerp NOVI is een programma Verstedelijking en Wonen aangekondigd waarin een
verstedelijkingsstrategie met o.a. provincies en gemeenten zal worden uitgewerkt.
Hiermee wil ik de afstemming en de samenwerking verbeteren over de grenzen van beleidsterreinen
en bestuurslagen heen om zo tot snellere resultaten en duurzame oplossingen te komen.
In het kader van dit programma zal ook bezien worden voor welke elementen van de strategie
het wenselijk is om deze juridisch vast te leggen en wat dit betekent voor de huidige
Ladder. Een uitbreiding van de evaluatie van de Ladder naar de ervaringen van partijen
met de andere functies zoals kantoren, detailhandel en leisure wil ik dan in dat licht
bezien.

Tot slot

Ten slotte wil ik samen met VNG en IPO de komende periode gebruiken om concrete voorbeelden
bijeen te brengen die kunnen helpen bij de toepassing van de Ladder. Deze zal ik opnemen
in de Handreiking. Daarbij betrek ik nadrukkelijk de mogelijkheden voor provincies
om een bandbreedte te hanteren voor de regionale woningprogrammering inclusief de
werkwijzen hoe om te gaan met planuitval en genoemde overprogrammering. Daarnaast
blijf ik vanuit mijn departement ondersteuning bieden aan gemeenten bij de toepassing
van de Ladder. Het Expertteam Woningbouw kan gemeenten ondersteunen met betrekking
tot diverse vraagstukken rond gebiedsontwikkeling, waaronder ook de toepassing van
de Ladder. Ook kunnen gemeenten vragen over de Ladder voorleggen aan de helpdesk.11

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren