Brief regering : Beleidsdoorlichting BHOS begrotingsartikel 1, Duurzame economische ontwikkeling, handel en investeringen

Nr. 17
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 augustus 2019

Ter uitvoering van de motie van het lid Harbers c.s. van 25 september 2014 (Kamerstuk
34 000, nr. 36) bied ik u hierbij de opzet en vraagstelling aan van de in 2020 op te leveren beleidsdoorlichting
van het BHOS begrotingsartikel 1, Duurzame economische ontwikkeling, handel en investeringen.
De opzet en vraagstelling van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
(IOB) voor deze beleidsdoorlichting is als bijlage aan deze brief toegevoegd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag

Annex A: Beleidsdoorlichting Ministerie van Buitenlandse Zaken, begrotingsartikel
1 Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS), Duurzame Economische Ontwikkeling,
Handel en Investeringen

Context

In 2012 besloot het kabinet Rutte-II om een Minister voor Buitenlandse Handel én Ontwikkelingssamenwerking
aan te stellen. Voor het eerst werden de beleidsterreinen van «hulp en handel» in
één portefeuille, één begroting en één beleidsagenda gecombineerd onder de afkorting
BHOS. Deze wijziging ging gepaard met een verhuizing van het Directoraat Generaal
Buitenlandse Economische Betrekkingen (DGBEB) van het Ministerie van Economische Zaken
(EL&I) naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Een jaar later verscheen de
beleidsnota «Wat de wereld verdient» (Kamerstuk 33 625, nr. 1, 2013). Deze benoemt drie ambities: (1) het uitbannen van extreme armoede binnen
één generatie, (2) het bevorderen van duurzame en inclusieve economische ontwikkeling
wereldwijd en (3) het faciliteren van succes voor Nederlandse bedrijven die zaken
doen in het buitenland. Deze nota besteedt aandacht aan het belang van samenhang/coherentie
tussen verschillende beleidsterreinen in de verwachting dat de combinatie van hulp
en handel wederzijds voordeel kan opleveren voor zowel Nederland als lage- en middeninkomenslanden.

Vanaf 2017 heeft het kabinet Rutte-III de ingeslagen route in grote lijnen voortgezet,
zoals ook beschreven in de nota «Investeren in perspectief» (Kamerstuk 34 952, nr. 1, 2018). Deze nota onderstreept opnieuw het streven naar synergie tussen hulp, handel
en investeringen, plaatst een aantal nieuwe (geografische en thematische) accenten
en legt expliciet nadruk op de Sustainable Development Goals (SDG’s). De beleidsnota
is onder meer uitgewerkt in een Handelsagenda (Kamerstuk 34 952, nr. 30, 2018) en een Financieringsbrief (Internationaal financieren in perspectief: kansen pakken, resultaten boeken, Kamerstuk 34 952, nr. 44, 2019). De koppeling tussen hulp en handel manifesteert zich vooral in artikel 1
van de BHOS-begroting (duurzame economische ontwikkeling, handel en investeringen),
maar tot op zekere hoogte ook in artikel 2 (duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid,
water en klimaat).

Tijdsafbakening

De beleidsdoorlichting richt zich op de periode 2012–2019. Als beginpunt geldt de
start van het kabinet Rutte-II en daarmee de totstandkoming van BHOS als één portefeuille
en de verhuizing van DGBEB naar BZ. De beleidsreconstructie zal de gehele periode
omvatten, en daarmee twee kabinetten beslaan: Rutte-II en een relatief groot deel
van Rutte-III. Naar verwachting kan over de effectiviteit van nieuwe beleidsinstrumenten
ingezet door de huidige Minister voor BHOS nog weinig worden gezegd.

Afdekking

De beleidsdoorlichting omvat het gehele artikel 1 van de BHOS-begroting. Dit artikel
bestond aanvankelijk uit vier sub-artikelen1. Het vierde sub-artikel is vanaf begrotingsjaar 2019 bij het derde sub-artikel (1.3)
ondergebracht. De sub-artikelen betreffen de volgende beleidsthema’s:

1.1 Een duurzaam handels- en investeringssysteem, inclusief MVO

De Minister voor BHOS zet zich in voor een eerlijk en modern multilateraal handelssysteem,
waarin ook verduurzaming van waardeketens en toegang van producten uit ontwikkelingslanden
op ontwikkelde markten een plaats krijgen. Het bilaterale handels- en OS-beleid beoogt
via technische assistentieprogramma’s douanes en belastingdiensten in ontwikkelingslanden
te versterken en waardeketens te verduurzamen. Dit gebeurt ook via programma’s gericht
op (Internationaal) Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen van Nederlandse bedrijven
(waaronder sectorconvenanten). Op het terrein van handelspolitiek en investeringsbeleid
spant de Minister voor BHOS zich in EU-verband in voor versterking van het multilaterale
handelssysteem, het afsluiten van bilaterale handelsakkoorden met voor Nederland in
economisch opzicht interessante landen en regio’s, en verduurzaming van investeringsregels.

1.2 Versterkte Nederlandse handels- en investeringspositie

Nederlandse bedrijven die activiteiten op buitenlandse markten willen ontplooien,
kunnen hiervoor van de staat ondersteuning krijgen via een breed palet aan instrumenten:
van generieke dienstverlening door het postennetwerk en de Rijksdienst voor Ondernemers
(RVO) tot de inzet van financiële instrumenten gericht op specifieke doelgroepen zoals
exportstarters en bedrijvenclusters.

1.3 Versterkte private sector en arbeidsmarkt in ontwikkelingslanden

Met inclusieve economische groei en armoedebestrijding als achterliggende doelen zet
Nederland in op ontwikkeling van de private sector. Dit gebeurt door te investeren
in het ondernemingsklimaat, ondernemerschap en duurzame productie en handel. De nadruk
ligt daarbij op vrouwen en jongeren. Nederlandse bedrijven kunnen innovatieve oplossingen
aandragen voor de uitdagingen waarmee ontwikkelingslanden worden geconfronteerd. De
beleidsaanpak is gestoeld op vijf pijlers: (1) Versterking economisch bestuur en instituties,
(2) Financiële sectorontwikkeling, (3) Infrastructuur ontwikkeling, (4) Verduurzaming
productie en handel, en (5) Bedrijfsontwikkeling en banengroei.

1.4 Het Dutch Good Growth Fund (DGGF)

Het Dutch Good Growth Fund (DGGF) is een revolverend fonds met drie loketten dat langere-termijnfinanciering
en exportkredietverzekering verschaft aan bedrijven en investeringsfondsen, in Nederland
en in lage- en middeninkomenslanden, voor ontwikkelingsrelevante investeringen en
exporttransacties waar reguliere marktpartijen tekortschieten. Het hoofddoel van het
DGGF is intensivering van dergelijke investeringen in lage- en middeninkomenslanden
door het Nederlandse en het lokale bedrijfsleven met een focus op het midden- en kleinbedrijf.
Het streven is het DGGF als geheel revolverend te laten zijn, rekening houdend met
individuele verlieslatende activiteiten vanwege het risicovolle karakter van innovatieve
investeringen in (deels) onontgonnen markten.

Sub-artikel 1.3 is voor het laatst doorgelicht in 2014, over de periode 2005–2012.
Deze beleidsdoorlichting private-sector-ontwikkeling (Kamerstuk 33 625, nr. 96) valt buiten de hier voorgestelde evaluatieperiode, maar biedt wel een goed ankerpunt
voor het private-sector-ontwikkelingsbeleid. De activiteiten onder sub-artikelen 1.1
en 1.2 zijn voor het laatst doorgelicht in 2007 (Handelspolitiek, Kamerstuk 30 991, nr. 3) en in 2009 (Internationaal ondernemen, Kamerstuk 30 991, nr. 9) toen het DGBEB nog onder het Ministerie van EZ viel.

Voor alle activiteiten binnen de hierboven opgesomde sub-artikelen zijn ruim voldoende
(tussentijdse) programma- en projectevaluaties beschikbaar (zie Tabel 1). Een aantal
beleidsevaluaties onder sub-artikel 1.1 wordt nog het komende jaar (2019–2020) uitgevoerd.
Een aantal evaluaties van inhoudelijk belangrijke en financieel omvangrijke instrumenten
onder sub-artikel 1.3 (met name DGGF, FMO-A, MASSIF, IDH, Agriterra en Solidaridad)
wordt volgens planning pas uiterlijk medio 2020 opgeleverd. Dit zet het tijdschema
voor de afronding enigszins onder druk in het licht van het voornemen om de doorlichting
inclusief de beleidsreactie eind 2020 op te leveren.

Tabel 1:Overzicht van effectevaluaties en overig onderzoek artikel 1 BHOS

sub-artikel 1.1

sub-artikel 1.2

sub-artikel 1.3 (en 1.4)

Ex-post onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid

Technische Assistentie voor handelsbeleid en regelgeving (2017)

Casestudies integratie hulp, handel en investeringen (2019)

IMVO-beleid (2019)

NCP OESO-richtlijnen (2019)

Verduurzaming waarde-ketens (2020)

MVO-sectorconvenanten (2020)

NBSO’s (2014)

PIB (2017)

DHK/DHI (2018, midterm)

Economische Diplomatie (2019)

SIB (2019)

IDH (2014)

FMO (2014)

Health Insurance Fund (2015)

ORET (2015)

CBI (2015)

PUM (2016)

MASSIF (2016)

PSOM/PSI (2017)

DECP (2017)

TF (2017, midterm)

IBA (2017)

TXC (2018)

IDF (2018)

Access to Energy (2018)

TransitieFaciliteit (2019)

Solidaridad (2019)

ORIO (2019)

Agriterra (2020)

FMO-A (2020)

FMO-MASSIF+ (2020)

DGGF (2020)

IDH 2020

Overig onderzoek

Effect belastingbeleid op ontwikkelingslanden (2014)

Invloed bilaterale hulp op NL export (2014)

MVO Sector Risico Analyse (2014)

ISDS in TTIP (2014)

Impact TTIP lage-inkomenslanden (2015)

Nederlandse IBO’s (2015)

Zorgplicht IMVO (2016)

Effecten EU-handelsakkoorden (2017)

Internationale vergelijking IMVO-beleid (2018)

Nederlands handels- en investeringsbeleid (2020)

Effecten EPA’s (2020)

Samenwerking belastingen (2020)

Schoklandakkoorden (2014)

DGGF (2015, midterm)

Budgettair beslag

Sinds 2013 kent BHOS een eigen begroting, apart van de BZ-begroting, met vanaf 2014
een uniforme indeling. De totale uitgaven onder artikel 1 BHOS over de periode 2013–2019
bedragen circa EUR 3,2 miljard (zie Tabel 2). Naast uitgaven zijn er binnen twee sub-artikelen
van artikel 1 voor de meeste jaren bescheiden inkomsten, met name betaalde premies
voor exportkredietverzekering voor transacties onder het derde loket van DGGF (art.
1.3) en het exportloket van het Dutch Trade and Investment Fund (DTIF) (artikel 1.2).
Een eerste verkenning van de begrotingen over deze jaren wijst uit dat ongeveer 80
procent van de begroting besteed wordt aan activiteiten onder sub-artikel 1.3, inclusief
een investering van EUR 750 miljoen in het revolverende Dutch Good Growth Fund (DGGF)
onder artikel 1.4 tot 2018. Het budgettair beslag van sub-artikel 1.1 is relatief
beperkt (3 à 4 procent).

Om een goed inzicht te krijgen in het financieel belang van het beleidsartikel is
het ook nuttig een idee te krijgen van de daarmee gemoeide apparaatsuitgaven. Bij
sommige beleidsonderdelen zoals het handelsbeleid gaat het grotendeels om personeelsuitgaven.
De beleidsdoorlichting zal een inschatting maken, daarbij aantekenend dat dit sterk
kan verschillen per sub-artikel en programma’s daarbinnen. Dat kan slechts bij benadering
worden gedaan door middel van toerekening van een deel van de kosten voor personeel,
een deel van de kosten van de RVO en het postennetwerk voor onder andere economische
diplomatie en het beheer van uitbestede private-sector fondsen.

Beantwoording van de RPE-vragen

De beleidsdoorlichting richt zich op het beantwoorden van de 15 RPE-vragen. Deze vragen hebben niet alleen betrekking op de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid en de verschillende instrumenten, maar ook op de onderlinge samenhang
tussen instrumenten en eventuele (positieve of negatieve) neveneffecten. Naar verwachting
zijn alle vragen uit de RPE goed te beantwoorden op basis van beschikbare effectevaluaties
en overige onderzoeken (RPE-10), met daarbij de volgende kanttekeningen en mogelijke
beperkingen:

• De verantwoordelijkheid en rol van de rijksoverheid (RPE-4) worden in veel effectevaluaties
en onderzoeken als een gegeven beschouwd.

• Effectevaluaties doen voldoende uitspraken over doeltreffendheid (RPE-11 en RPE-12),
maar missen veelal een gezamenlijke meetlat waardoor resultaten onder het beleidsartikel
niet eenvoudig geaggregeerd en/of onderling vergeleken kunnen worden.

• Evaluaties besteden in de regel weinig aandacht aan (onbedoelde) positieve of negatieve
neveneffecten (RPE-12).

• Evaluaties komen tot conclusies over de doelmatigheid van het beleid en instrumenten
(RPE-13), maar de onderbouwing is vaak anekdotisch en niet op basis van een vergelijking
met alternatieven. De vraag of met een andere beleidsmix hetzelfde effect tegen minder
kosten had kunnen worden bereikt, of een groter effect tegen dezelfde kosten, wordt
in de regel onvoldoende beantwoord.

• De beantwoording van de 20% besparingsvariant (RPE-15) – welke beleidsopties zijn
er mogelijk indien er significant minder middelen beschikbaar zijn op het beleidsartikel? –
is aan de beleidsdirecties, na afronding van het onderzoek naar de eerste veertien
RPE-vragen.

De hieronder beschreven aanpak geeft aan hoe IOB in de beleidsdoorlichting met deze
beperkingen omgaat.

Centrale onderzoeksvraag

Naast het beantwoorden van de 15 RPE-vragen richt de beleidsdoorlichting zich in het
bijzonder op de vraag of de hierboven beschreven koppeling tussen hulp en handel inderdaad
de gewenste meerwaarde (synergie) heeft opgeleverd. Deze vraag houdt niet alleen verband
met de (aard en) samenhang (coherentie) van het ingezette instrumentarium (RPE-5),
maar ook met het antwoord op de vragen over doeltreffendheid en doelmatigheid (RPE-10
t/m 14).

Aanpak

De beleidsdoorlichting zal gebaseerd zijn op een systematische analyse van de beschikbare
evaluaties en onderzoeken en beperkt aanvullend onderzoek (zoals desk research, data-analyse
en interviews). De beoogde systematische analyse vereist twee activiteiten:

1. Een reconstructie van het beleid onder artikel 1 BHOS en een daarbij behorende beleidstheorie
(Theory of Change) die inzicht verschaft in activiteiten, doelen, veronderstellingen
en voorwaarden waaronder die doelen bereikt kunnen worden. Deze reconstructie zal
aandacht moeten besteden aan hoe de koppeling tussen hulp en handel is vormgegeven
en hoe de meerwaarde van deze koppeling in theorie tot stand komt.

2. Een gemeenschappelijk begrippenkader waarin veelvuldig gebezigde termen als synergie,
coherentie en duurzaamheid nader worden geduid, en voor zover mogelijk in verband
gebracht met doeltreffendheid en doelmatigheid.

De analyse ten aanzien van samenhang en meerwaarde in de koppeling tussen hulp en
handel richt zich primair op het beleid en de interventies onder artikel 1 van de
BHOS-begroting. Daarnaast wordt ook gekeken naar bestaande en geplande evaluaties
van een aantal instrumenten en beleidsterreinen die buiten dit artikel vallen, en
in een aantal gevallen zelfs buiten de BHOS-begroting. Deze instrumenten vallen strikt
genomen buiten de afdekking, maar worden vanwege de coherentievraag wel meegenomen:

• Het Fonds Duurzame Ontwikkeling en Voedselzekerheid (onder zowel artikel 1.3 als 2
BHOS) en het Fonds Duurzaam Waterbeheer (artikel 2 BHOS), voor zover het gaat om het
versterken van de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven;

• De Exportkredietverzekering (EKV) die valt onder de begroting van Financiën, maar
waar de Minister voor BHOS medeverantwoordelijkheid draagt;

• Het Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA), gegeven de taak om buitenlandse
investeringen naar Nederland te trekken (grotendeels onder de begroting van EZK).

In aanvulling op de RPE-vragen besteedt de beleidsdoorlichting ook aandacht aan institutionele
aspecten: de overgang van DGBEB naar BZ en vooral de afstemming tussen DGBEB en DGIS
gezien het streven naar samenhang tussen hulp en handel.

Kwaliteitsborging en onafhankelijkheid

De beleidsdoorlichting wordt uitgevoerd door de Directie Internationaal Onderzoek
en Beleidsevaluatie (IOB) van BZ. IOB opereert onafhankelijk van de beleidsdirecties
en kent een eigenstandige positie binnen het ministerie. Naast de interne collegiale
toetsing (binnen IOB) wordt de beleidsdoorlichting begeleid door een externe commissie
(referentiegroep) waarin onafhankelijke deskundigen zitting nemen, naast vertegenwoordigers
van de betrokken beleidsdirecties en belanghebbenden.

Veel onderliggende evaluaties en onderzoeken zijn ofwel uitgevoerd door IOB of door
beleidsdirecties en begeleid door IOB via deelname aan een referentiegroep. Bij de
meeste evaluaties en onderzoeken was sprake van kwaliteitsborging via begeleiding
of uitvoering door onafhankelijke, externe deskundigen. Dit impliceert dat gebruikte
methoden zijn gevalideerd en dat de beleidsdoorlichting zich kan baseren op (conclusies
die voortvloeien uit) methodologisch verantwoord onderzoek.