Brief regering : Reactie op het burgerinitiatief “Internetpesters aangepakt”

Nr. 2 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2019

Op 27 oktober 2016 heeft de Vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie aan de
toenmalig Minister van Veiligheid en Justitie verzocht om een reactie op het burgerinitiatief
«Internetpesters aangepakt». Op 13 september 2018 heeft uw Kamer een rappel gestuurd
voor dit verzoek, aangezien deze reactie nog niet aan uw Kamer was toegezonden. Dit
verzoek is door mij als Minister voor Rechtsbescherming opgepakt in het kader van
de bescherming van horizontale privacy.

In deze brief zet ik nader uiteen hoe dit kabinet internetpesters wil aanpakken. Dat
zal ik doen door een nieuw juridisch kader te schetsen om onrechtmatige gedragingen
online tegen te kunnen gaan. De beleidskaders die daarbij van toepassing zijn, heb
ik geschetst in mijn brief over horizontale privacy, die op 7 juni jl. aan uw Kamer
is aangeboden.

Burgerinitiatief

De initiatiefnemers vragen aandacht voor wat zij «vormen van internetterreur» noemen:
pesten, stalking, bedreiging, het posten van (seksueel) getinte privéopnames en anderszins onrechtmatig
en/of strafbaar gebruik van persoonsgegevens. Zij zien deze verschijnselen als een
groot maatschappelijk probleem, maar constateren vooralsnog geen prioriteit bij de
politie en het Openbaar Ministerie. Volgens de initiatiefnemers weigeren socialemediabedrijven
of -platformen en beheerders van internetsites (inclusief zoekmachines) gegevens te
verstrekken waarmee daders achterhaald kunnen worden. Personen die schade ondervinden
zouden daarom geen mogelijkheden hebben om daders aan te pakken.

De initiatiefnemers vragen de positie van internetslachtoffers te verbeteren.

Concreet suggereren zij een wettelijke verplichting voor platformen tot het verstrekken
van de hen ter beschikking staande accountgegevens in te voeren. Dit zou zowel mogelijke
slachtoffers als ook de platformen zelf ten goede komen, omdat deze laatste categorie
zou aangeven terughoudend te zijn om gegevens te verstrekken vanwege privacy-verplichtingen.
Bovendien hopen de initiatiefnemers dat van het stellen van een duidelijke norm ook
een preventieve werking uit zal gaan.

Duiding

De initiatiefnemers stellen terecht, dat het huidige juridische instrumentarium mensen
die schade ondervinden van online uitingen onvoldoende in staat stelt om snel en accuraat
hun recht te halen. De huidige wetgeving, die vanzelfsprekend vooral is ontwikkeld
voor de fysieke wereld, blijkt niet altijd direct en met hetzelfde resultaat toepasbaar
voor de online wereld. Naar aanleiding van dit burgerinitiatief wordt het huidige
juridische instrumentarium daarom opnieuw bezien in het licht van de uitdagingen die
het online gegevensverkeer met zich meebrengt.

Met de initiatiefnemers is het kabinet van mening dat bepaalde content op internet
tot ongewenste gevolgen kan leiden. Niet in alle gevallen is het echter een taak van
de overheid om deze ongewenste gevolgen te redresseren. Terughoudendheid om te interveniëren
is geboden, omdat – ook op het internet – het beperken van de vrijheid van meningsuiting
slechts in zeer uitzonderlijke en bij wet vastgelegde gevallen aangewezen is.

Het staat echter buiten kijf dat de overheid een taak heeft ten aanzien van cybersecurity
en het tegengaan van vormen van cybercrime. Daarnaast speelt de overheid een actieve
rol bij verwijdering van strafbare content, zoals kinderpornografie, online discriminatie
(in Europees en internationaal verband aangeduid met de term hate speech) en terroristische content. Ook smaad en laster kunnen een grond bieden om strafrechtelijk
op te treden. Daarbij geldt steeds weer dat hetgeen in de fysieke wereld strafbaar
is, dat ook online zou moeten zijn. De taak van de politie beperkt zich in de digitale
wereld, net als in de fysieke wereld, tot het opsporen en vervolgen van gedragingen
die strafbaar zijn ingevolge de strafwetgeving.

Met de al bestaande – maar ook met de toekomstige – strafbepalingen zijn echter lang
niet alle gevallen gedekt waarbij iemand schade kan ondervinden van online content.
Online pesten, stalking, bedreiging, wraakporno, het posten van (seksueel getinte) privé opnames en slut shaming zijn voorbeelden van online content die kunnen leiden tot schending van de openbare
orde of schade voor individuen, bijvoorbeeld omdat zij in hun privacy worden aangetast.
Zij zijn echter maar in bepaalde mate, of soms helemaal niet strafbaar in die zin
dat ze vallen onder een van de verbodsbepalingen in het Wetboek van Strafrecht1.

Als iemand van mening is dat zijn persoonsgegevens op onrechtmatige wijze worden verwerkt
dan is er, op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de mogelijkheid
om een klacht in te dienen bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). Als iemand zonder
toestemming van betrokkene foto’s of video’s heeft geplaatst of als het platform geen
gehoor geeft aan een verzoek tot verwijdering van de desbetreffende persoonsgegevens,
dan zal al snel sprake kunnen zijn van onrechtmatige gegevensverwerking. De AP is
op grond van de AVG verplicht om een dergelijke klacht over gegevensverwerking in
behandeling te nemen2 en zal een uitspraak doen over de vraag of er inderdaad sprake is van een verwerking
in strijd met de AVG. Als de AP binnen haar bevoegdheid tot de conclusie komt dat
daarvan sprake is (geweest), dan kan de AP ook bestuursrechtelijke sancties opleggen
aan de verwerkingsverantwoordelijke (boete, dwangsom, het stopzetten van de verwerking).
Zowel de betrokkene als de verwerkingsverantwoordelijke kunnen bezwaar en beroep aantekenen
bij de bestuursrechter als zij het niet eens zijn met de wijze waarop de AP diens
klacht heeft afgehandeld.

Verbetering positie internetslachtoffers

Het kabinet zet in op het beter toepasbaar maken van het reeds bestaande juridische
instrumentarium op onrechtmatige handelingen op het internet, met als doel om de positie
van slachtoffers van onrechtmatige uitingen op het internet te verbeteren. Daarbij
zet ik in op twee trajecten:

1. Iemand die wordt geconfronteerd met online content die hem of haar schade toebrengt
is er in eerste instantie bij gebaat dat die content zo snel mogelijk van het internet
wordt verwijderd. Het eerste traject ziet daarom op het schetsen van de juridische
instrumenten voor het snel verwijderd kunnen krijgen van niet-strafbare, maar wel
onrechtmatige uitingen, ook als (nog) onbekend is wie de content geplaatst heeft.

2. Naast verwijdering is van belang dat een slachtoffer te weten kan komen wie de onrechtmatige
content heeft geplaatst, zodat deze persoon kan worden aangesproken via een civiele
procedure. Dit traject ziet vooral op het ontwikkelen van gedragscodes die het mogelijk
maken om personen aan te spreken op het plaatsen van onrechtmatige content.

Ad 1: Verwijdering van onrechtmatige content

Voor gedragingen waarbij de content niet strafbaar is of politie en OM besluiten de
zaak verder niet in behandeling te nemen dan wel zij naar de mening van het slachtoffer
niet snel genoeg acteren om verdere schade te voorkomen, zijn mensen in eerste instantie
aangewezen op de bereidheid van degene die de content geplaatst heeft of het platform
om bepaalde content te verwijderen.

Socialemedia-platformen als Facebook, Twitter en YouTube hanteren hiervoor eigen huisregels
(«Community Standards»), mede om daarmee te voldoen aan de bepalingen in de AVG. Deze huisregels bevatten
veelal striktere bepalingen dan de grenzen die aan content worden gesteld door het
Wetboek van Strafrecht.

Mede als gevolg van de Gedragsregels («Code of Conduct») die zijn opgesteld door de Europese Commissie, hebben de platformen maatregelen genomen
zodat gebruikers eenvoudiger ongepaste content kunnen melden. Daarnaast is de wijze
waarop de huisregels worden toegepast transparanter geworden en zijn er door de Europese
Commissie afspraken met de socialemediaplatformen gemaakt over de snelheid waarmee
de meldingen dienen te worden beoordeeld.

In niet alle gevallen zal een melding echter tot verwijdering leiden. Platformen zijn
soms ook terughoudend om verwijderverzoeken toe te kennen, bijvoorbeeld omdat zij
de onrechtmatigheid van de content betwisten. Ook kan het platform van mening zijn
dat bepaalde content weliswaar schade kan toebrengen aan (de goede naam van) een individu,
maar dat er zwaarwegender redenen zijn om die content toch online te plaatsen. Gedacht
kan worden aan een bekende persoon die een hem of haar onwelgevallig interview met
een krant verwijderd wil hebben. In dat geval zal de vrijheid van meningsuiting al
snel prevaleren boven het individuele belang van de persoon in kwestie.

Een investering in snelheid

Mocht een melding niet tot verwijdering door het platform leiden, dan kan een betrokkene
in een civiele procedure om een gerechtelijk bevel tot verwijdering vragen. Deze procedure
kan zich richten tegen degene die de content heeft geplaatst, het platform waarop
de content is verschenen of allebei. Een civiele bodemprocedure biedt in de praktijk
niet de gewenste acute beëindiging van de onrechtmatige toestand, zoals een ervaren
inbreuk op iemands privacy. Andere mogelijkheden zijn een kort geding bij de civiele
rechter of de hiervoor genoemde bestuursrechtelijke procedure via de AP. Gezien het
belang om in deze digitale wereld zo snel mogelijk, liefst binnen enkele uren, onrechtmatige
content te verwijderen, bieden ook deze routes in dergelijke specifieke gevallen niet
altijd een adequate oplossing.

Verdere versnelling is nodig gezien de snelheid waarmee online uitingen kunnen worden
verspreid en waarmee de schade voor de betrokkene dus groter wordt.

Een procedure tot verkrijging van een bevel tot verwijdering van de content kan sneller
plaatsvinden als de persoon die, of het platform dat, de content moet verwijderen
niet wordt opgeroepen in de procedure (ex parte). De rechter kan in een dergelijke procedure een bevel tot voorlopige verwijdering
geven.

Mocht degene die de opdracht tot (tijdelijke) verwijdering heeft gekregen, dit (voorlopige)
oordeel willen bestrijden, dan kan deze persoon/dit platform daartegen opkomen. Een
voorlopige verwijdering maakt dat een dergelijke discussie in alle rust kan worden
gevoerd, omdat het acute probleem van de persoon die schade ondervindt – in ieder
geval tijdelijk – is opgelost en de schade zo wordt beperkt.

Een dergelijke oplossing lijkt op de ex parte-procedure uit het intellectuele eigendomsrecht (zie artikel 1019e van het Wetboek
van Burgerlijke Rechtsvordering). Die procedure houdt in dat een verzoeker de rechter
kan vragen om een voorlopig bevel ter voorkoming van een inbreuk van het intellectuele
eigendomsrecht van de betrokkene. De rechter kan dit verzoek honoreren zonder daarbij
de wederpartij te horen. Dankzij deze spoedprocedure is het mogelijk om snel de gevolgen
van een schending van intellectueel eigendom tegen te gaan.

In het licht van deze behoefte om mensen die van oordeel zijn dat zij schade ondervinden
door online content beter te faciliteren, zal het kabinet de mogelijkheid om een dergelijke
laagdrempelige en snelle ex parte procedure voor privacyschendingen in het leven roepen gaan verkennen. Een dergelijke
procedure maakt het mogelijk om content (voorlopig) te verwijderen op grond van een
marginale toets: indien aannemelijk wordt gemaakt dat de content als onrechtmatig
beschouwd kan worden (ook na afweging tegen de vrijheid van meningsuiting) en er sprake
is van spoedeisend belang, dan kan een opdracht tot verwijdering worden gegeven op
zeer korte termijn. Het gaat dus om de evidente gevallen. Na het bevel tot verwijdering
van de rechter zou het platform (en eventuele andere platforms/websites) de content
binnen een zeer korte termijn moeten verwijderen. Het gerechtelijke bevel tot verwijdering
kan gepaard gaan met een dwangsom die kan worden opgelegd indien het platform de content
niet verwijdert.

Voor een dergelijke procedure is het van belang dat er een duidelijke verplichting
bestaat voor het platform om mee te werken aan verwijdering van content die onrechtmatig
is. Er moet, met andere woorden, een wettelijke basis zijn op grond waarvan de rechter
het platform kan veroordelen mee te werken aan verwijdering van de content. Dat is
nodig omdat niet vanzelfsprekend is dat het platform als derde partij (buiten het
slachtoffer en degene die content online heeft gezet) moet meewerken aan verwijdering
van de content. Onderzocht zal worden of kan worden aangesloten bij een bestaande
grondslag, of dat een nieuwe grondslag moet worden geïntroduceerd. Van belang is verder
dat een in te voeren procedure enerzijds garandeert dat illegale en onrechtmatige
content zo snel mogelijk wordt verwijderd, terwijl anderzijds wordt gewaakt voor overmatige
preventieve verwijdering en daarmee potentieel het beperken van de vrijheid van meningsuiting.

Ad 2: Verstrekken van persoonsgegevens ten behoeve van het verhalen van de geleden
schade

Na de initiële verwijdering kan het slachtoffer er behoefte aan hebben schadevergoeding
te vorderen van degene die content online heeft gezet. Voor het verhalen van de schade
zal echter wel altijd de degene die de content online heeft geplaatst moeten worden
opgeroepen. Dat leidt bij online uitingen nogal eens tot problemen, bijvoorbeeld wanneer
de onrechtmatige uitingen zijn geplaatst onder een pseudoniem, wanneer dit anoniem
gebeurt, of wanneer degene die de content online heeft geplaatst zich heeft uitgegeven
voor iemand anders. Het kabinet vindt dat wanneer er grond bestaat om content (voorlopig)
te verwijderen, er in beginsel ook een grond zou zijn om te verlangen dat het platform
waarop de uiting is geplaatst kenbaar maakt door wie dat is gedaan, door deze bij
een ingewilligd verwijderverzoek te verstrekken. Het kabinet wil bezien of er – aanvullend
op de huidige (Europese) afspraken omtrent illegale online content – vrijwillige afspraken
met platformen gemaakt kunnen worden om dit te bewerkstelligen. Indien dat geen soelaas
biedt, dan zal worden onderzocht of de verplichting tot het verstrekken van gebruikersinformatie
kan worden afgedwongen via wetgeving, met inachtneming van de nodige waarborgen voor
de platformen en de persoon die de content heeft geplaatst.

Haalbaarheidsonderzoek

Om de mogelijkheid van een ex parte procedure te toetsen op haalbaarheid zal het kabinet laten onderzoeken in hoeverre
de voorgenomen procedure een aanvulling vormt op bestaande procedures (bij de civiele
rechter en bij de AP), en hoe een dergelijke ex parte procedure er precies uit zou kunnen zien. Daarnaast is, met het oog op de praktische
uitvoerbaarheid van een ex parte procedure over online content, van belang vast te stellen, of tenminste een inschatting
te maken, wat de omvang is van de huidige problematiek. De antwoorden die uit het
onderzoek voortvloeien zullen richting kunnen geven aan het situeren van een dergelijke
procedure ten opzichte van bijvoorbeeld de rechtspraak, de autoriteit persoonsgegevens
en reeds bestaande meldpunten. Ook kan daarmee inzicht worden verkregen in de kosten
die gepaard zullen gaan met het instellen van een dergelijke voorziening.

Het antwoord op de vraag naar de omvang is ook bepalend voor de inrichting van een
structuur waarbinnen een dergelijke procedure vorm kan worden gegeven.

Het haalbaarheidsonderzoek zal daarom tevens ingaan op de vraag of de procedure bij
de burgerlijke rechter of wellicht bij een reeds bestaande toezichthouder kan worden
ondergebracht. Immers, voorkomen moet worden dat de rechtspraak voor een te grote
werklast zou worden geplaatst. Ook is van belang te onderzoeken welke kosten gepaard
gaan met een oplossing zoals uiteengezet in deze brief.

Conclusie

Om de positie van internetslachtoffers te verbeteren ziet het kabinet een taak voor
de overheid weggelegd. Slachtoffers zijn erbij gebaat dat onrechtmatige content zo
snel mogelijk van het internet wordt verwijderd. Daarnaast is van belang dat een slachtoffer
te weten kan komen wie de onrechtmatige content heeft geplaatst, zodat deze persoon
kan worden aangesproken via een civiele procedure.

De huidige wetgeving, die vanzelfsprekend vooral is ontwikkeld voor de fysieke wereld,
blijkt niet altijd direct en met hetzelfde resultaat toepasbaar voor de online wereld.
Naar aanleiding van dit burgerinitiatief wordt het huidige juridische instrumentarium
daarom opnieuw bezien in het licht van de uitdagingen die het online gegevensverkeer
meebrengt. In deze brief wordt een mogelijke uitbreiding van het huidige juridische
instrumentarium gepresenteerd: de introductie van een eenvoudige, snelle en goedkope
ex parte procedure, die het voor gedupeerde individuen mogelijk maakt onrechtmatige content
snel van het internet verwijderd te krijgen.

Met een voorziening als hier beoogd, wordt ook uitvoering gegeven aan de motie van
het lid Van Nispen3, waarin de regering wordt verzocht een voorstel uit te werken voor een snelle, laagdrempelige
procedure die slachtoffers niet met hoge kosten confronteert, met als doel privacy-schendingen
snel te beëindigen en slachtoffers beter te ondersteunen, voor zover het om privacy-schendend
materiaal op internet gaat. Tevens sluit het aan bij de intentie van de Initiatiefnota
Onderlinge privacy van het lid Koopmans (VVD)4.

Voorafgaand aan de invoering van een dergelijke procedure moet worden nagegaan wat
de omvang van het probleem is; hoe een dergelijke procedure er in de praktijk uit
zou kunnen zien; hoe zo’n procedure gesitueerd dient te worden ten opzichte van bijvoorbeeld
de rechtspraak, de autoriteit persoonsgegevens en reeds bestaande meldpunten; en welke
kosten gepaard zullen gaan met het inrichten van een dergelijke procedure. Ik heb
met het WODC constructief overleg gevoerd om een dergelijk onderzoek in het kader
van een spoedprocedure per direct op te starten. Het onderzoekstraject kan zo worden
ingericht dat reeds begin 2020 een tussenrapportage van de verkennende fase van het
onderzoek naar uw Kamer kan worden gestuurd. Het WODC verwacht het onderzoek in de
loop van datzelfde jaar te kunnen afronden. Ook hierover zal ik uw Kamer uiteraard
informeren.

Het kabinet zal aanvullend, op Europees dan wel op nationaal niveau, inzetten op gedragscodes
met sociale mediaplatformen die zien op verstrekking van persoonsgegevens van gebruikers
die onrechtmatige content plaatsen, zodat zij daarop in een juridische procedure kunnen
worden aangesproken.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker