Brief regering : Reactie op de motie van de leden Wiersma en Bruins over beleid gericht op arbeidsproductiviteit

Nr. 939 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2019

Met deze brief gaan wij in op motie van de leden Wiersma en Bruins, waarin het kabinet
wordt verzocht om te onderzoeken op welke manier overheidsbeleid kan bijdragen aan
een verhoging van de arbeidsproductiviteit (Kamerstuk 35 000 XV, nr. 41). Belangrijke innovaties uit het verleden zoals de uitvinding van de stoommachine
of elektriciteit transformeerden de manier waarop wij werkten en leefden. Toepassing
van de nieuwe techniek, bijvoorbeeld met de aanleg van het elektriciteitsnetwerk,
betekende een revolutie in onze levenstandaarden. Ook recenter kennen we dergelijke
voorbeelden; de computer, het internet en de smartphone zijn niet meer weg te denken
uit ons dagelijks leven en ons werk.

Voorgenoemde innovaties leidden ertoe dat we met dezelfde productiefactoren meer konden
produceren. Dit laat zien dat groei van de arbeidsproductiviteit bepalend is voor
de groei van onze welvaart. Daarbij gaat het niet alleen om grote revoluties, maar
ook om kleinere tussentijdse verbeteringen. De stijging van de productiviteit maakt
loonstijging mogelijk en komt op deze manier terecht bij werkenden. Zo kunnen werkenden
meedelen in de toename van de welvaart die door productiviteitsgroei wordt gerealiseerd.
Het CPB wijst op de arbeidsproductiviteit als belangrijke verklaring in de loonontwikkeling.

De vraag hoe beleid kan bijdragen aan de stijging van de arbeidsproductiviteit is
des te meer relevant, omdat de trendgroei van de productiviteit geleidelijk is afgenomen
sinds de jaren ’70. De IT-boom rond de eeuwwisseling zorgde voor een kortdurende stijging.
Daarna is groei van de arbeidsproductiviteit wederom afgenomen. Het CPB stelt dat
de productiviteitsgroei in de toekomst zonder nieuwe technologische doorbraken zal
uitkomen op 1 à 1,5% per jaar, of wellicht zelfs verder zal dalen. Hieronder gaat
de brief allereerst in op de arbeidsproductiviteit van Nederland en de drijvende factoren
hierachter. De brief vervolgt met de afnemende groei van de arbeidsproductiviteit
en mogelijke verklaringen daarvoor. Het tweede deel van de brief staat stil bij de
rol van overheidsbeleid.

1. Arbeidsproductiviteit: de feiten

De economie groeit op lange termijn doordat er meer uren worden gewerkt of doordat
de arbeidsproductiviteit toeneemt. De arbeidsproductiviteit is een maatstaf voor hoe
efficiënt productiefactoren gebruikt worden en wordt gedefinieerd als bbp per gewerkt
uur. De arbeidsproductiviteit was de afgelopen decennia een belangrijke bron van economische
groei. Doordat de arbeidsparticipatie al hoog is in Nederland en de samenleving vergrijst,
is de verwachting dat in de toekomst het arbeidsaanbod (en daarmee het aantal gewerkte
uren) niet verder toeneemt.1 Daarom zal Nederland in de toekomst vooral zijn aangewezen op de groei van de arbeidsproductiviteit
als motor van de economische groei.

Nederland scoort goed in termen van arbeidsproductiviteit en behoort tot een van de
meest productieve economieën van de wereld (figuur 1). Dat de arbeidsproductiviteit
in Nederland zo hoog is komt onder andere door het hoge niveau van de kennis en vaardigheden
van de Nederlandse beroepsbevolking (6e Global Competitiveness Index), de goede infrastructuur (4e Global Competitiveness Index), de sterke positie op het vlak van ICT technologie
(6eNetworked Readiness Index), en de innovatiekracht (2e Global Innovation Index).

Figuur 1. Arbeidsproductiviteit (bbp per gewerkt uur) in 2017 (USD, constante prijzen)

Bron: OESO

Drijvende factoren achter de arbeidsproductiviteit

Er is een veelheid aan factoren die bijdragen aan een hogere (of lagere) arbeidsproductiviteit.
Al deze factoren kunnen worden verdeeld over drie categorieën. De eerste categorie
is kapitaalverdieping. Onder deze categorie valt allereerst alles wat met tastbaar kapitaal te maken heeft,
zoals machines, gebouwen of vrachtwagens. Snellere machines, betere gebouwen of grotere
vrachtwagens kunnen ervoor zorgen dat we per gewerkt uur meer kunnen produceren, en
kunnen dus bijdragen aan een hogere arbeidsproductiviteit. Maar kapitaalverdieping
gaat ook over immaterieel kapitaal, zoals R&D, patenten, auteursrecht, een goede merknaam
of nieuwe technologische kennis. Een bedrijf dat in bezit is van een nieuwe, betere
productietechnologie kan werknemers per gewerkt uur meer laten produceren, en dat
draagt bij aan een hogere arbeidsproductiviteit.

De tweede categorie gaat over de kwaliteit van arbeid. De kwaliteit van arbeid wordt bepaald door bijvoorbeeld het opleidingsniveau, de
gezondheid of de werkervaring van werkenden. Werkenden die hoger zijn opgeleid, werkenden
die veel informeel leren of vaak relevante trainingen of cursussen volgen en werkenden
met meer werkervaring werken vaak sneller, of leveren kwalitatief beter werk en kunnen
dus de arbeidsproductiviteit verhogen. Werkenden die gehinderd worden door een slechte
gezondheid of werkenden die hun vaardigheden niet op peil houden, produceren vaak
minder per gewerkt uur en kunnen dus bijdragen aan een lagere arbeidsproductiviteit.
Er kan spanning bestaan tussen verschillende beleidsdoelen op de arbeidsmarkt. Zo
kan een hogere participatie op de arbeidsmarkt leiden tot een lagere gemiddelde arbeidsproductiviteit, bijvoorbeeld wanneer een groep mensen met een afstand tot
de arbeidsmarkt een baan vindt. Voor een individu is participatie wél gunstig. Met
een baan verdienen werkenden een inkomen, doen zij sociale contacten op, houden zij
bestaande vaardigheden op peil en doen zij nieuwe op. Hoewel de gemiddelde arbeidsproductiviteit van de totale groep werkenden op deze manier mogelijk kan afnemen,
gaat hoge participatie dus wel gepaard met een grotere arbeidsproductiviteit op individueel
niveau, en met een hogere economische groei.

De derde categorie van factoren die bijdragen aan een hogere of lagere arbeidsproductiviteit
gaat over de efficiëntie van het bedrijfsleven. Dit is de meest veelzijdige categorie. Deze categorie bevat alle overige factoren
die bepalen hoe efficiënt we met arbeid en kapitaal kunnen produceren, maar die in
de praktijk moeilijk zelfstandig meetbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan technologische
vooruitgang: door een nieuwe technologie toe te passen kunnen we goedkopere, betere
of snellere machines ontwikkelen, waarmee we per gewerkt uur meer produceren. Een
tweede voorbeeld is specialisatie: als werkenden op de juiste manier worden ingezet,
kunnen ze per gewerkt uur meer produceren. Nederland is relatief goed in het leveren
van hoogwaardige, complexe diensten en producten. Door daar meer op te richten heeft
de arbeidsproductiviteit de afgelopen decennia kunnen toenemen. Door globalisering
en toenemende handel heeft dat proces van specialisatie verregaande vormen aangenomen
en zijn we erin geslaagd om de arbeidsproductiviteit te verhogen. Verder is van belang
dat de arbeidsmarkt goed functioneert, dat er goede matches op de arbeidsmarkt tot
stand komen en dat bedrijven voldoende met elkaar concurreren. Bedrijven die geen
concurrentie ondervinden, ervaren minder prikkels om te innoveren of om zo productief
mogelijk te opereren. Om dit te bevorderen, stelt de overheid wetten en regels op
die daaraan bijdragen. Andere voorbeelden van factoren die in deze categorie vallen
en bijdragen aan een hogere arbeidsproductiviteit zijn sociale innovaties zoals vernieuwende
bedrijfsmodellen en nieuwe manieren van samenwerken, de stand van de economie, schaalvoordelen
of een hoge bezettingsgraad, maar ook niet-economische factoren kunnen de arbeidsproductiviteit
beïnvloeden. Zo kunnen filedruk, slechte weersomstandigheden of natuurrampen ervoor
zorgen dat we per gewerkt uur minder produceren en dat leidt tot een lagere arbeidsproductiviteit.

Uit de onderstaande figuur 2 blijkt dat de derde categorie, de efficiëntie van het
productieproces, in de meeste jaren de grootste bijdrage levert aan de verandering
van de arbeidsproductiviteit. Ook de stand van de economie heeft daarin een belangrijke
rol gespeeld, bijvoorbeeld in 2009: de productie liep in dat jaar terug, maar bedrijven
ontsloegen hun werknemers (nog) niet in de hoop dat het snel beter zou gaan, waardoor
de arbeidsproductiviteit per gewerkt uur sterk negatief werd beïnvloed (een fenomeen
dat ook wel labour hoarding wordt genoemd). Het effect van de kwaliteit van arbeid op de arbeidsproductiviteit
is in bijna alle jaren positief, maar beperkter in omvang. Het effect van kapitaalverdieping
is wat volatieler.

Figuur 2. Uitsplitsing groei arbeidsproductiviteit per jaar commerciële sector.

Bron: CBS Statline (eigen bewerking)

Afnemende structurele groei van de arbeidsproductiviteit

De (trend-)groei van de arbeidsproductiviteit is sinds de jaren ’70 afgenomen. Na
een hobbel begin 2000, die in verband wordt gebracht met de IT-revolutie, neemt de
groei geleidelijk verder af. Dit is niet enkel een Nederlands fenomeen; in veel westerse
economieën is de groei vertraagd.

Figuur 3. Afnemende trendgroei arbeidsproductiviteit

Bron: Grabska et al. (2017), Productivity Slowdown – Evidence for the Netherlands,
CPB Communication

Deze lagere arbeidsproductiviteitsgroei laat zich voor een deel verklaren door de
goede uitgangspositie die we hebben. Daardoor ligt een snelle groei van de arbeidsproductiviteit
door een inhaalslag met het buitenland, zoals bijvoorbeeld in China, niet voor de
hand.

Verklaringen afnemende groei van de arbeidsproductiviteit

Om beleid te maken dat de groei van de arbeidsproductiviteit kan aanjagen moeten we
eerst begrijpen waarom de groei afneemt. Er bestaat nog geen consensus in de wetenschap
over de voornaamste oorzaak van de afnemende groei, maar wel wordt een aantal factoren
vaak genoemd. Zo signaleren onderzoekers dat wereldwijd de investeringen in kapitaal
de afgelopen jaren zijn afgevlakt, zowel in tastbaar kapitaal als in immaterieel kapitaal.
De crisis heeft daarin een belangrijke rol gespeeld, via een aantasting van zowel
het investeerdersvertrouwen als de kredietverlening.2

Een andere belangrijke verklaring die onderzoekers noemen is de afzwakking van de
wereldhandelsgroei. In het verleden heeft de onstuimige groei van de wereldhandel
(samen met globalisering) een grote bijdrage geleverd aan de groei van de arbeidsproductiviteit.
Tijdens de crisis is de wereldhandel ingezakt, en daarmee is ook een fikse bijdrage
aan arbeidsproductiviteitsgroei weggevallen. Inmiddels is de wereldhandel weer terug
op het niveau van voor de crisis. Het valt echter te betwijfelen of we de komende
jaren veel winst kunnen behalen uit verdere globalisering, omdat de wereld al sterk
geglobaliseerd is. Daarnaast zal de opkomst van protectionisme in verschillende landen,
mogelijk ook resulterend in handelsoorlogen, eerder negatief dan positief uitpakken
voor de wereldhandel.

De OESO wijst in een aantal studies op uiteenlopende verschillen tussen zogenaamde
koplopers en volgers. Bij de meest productieve bedrijven (de koplopers) neemt de arbeidsproductiviteit
toe. De achterblijvers (de volgers) halen vervolgens de achterstand niet in. De OESO
schrijft de vertraging van de arbeidsproductiviteitsgroei deels toe aan het achterblijven
van de volgers, vanwege verslechterende verspreiding van de kennis en technologie
van koplopers naar andere bedrijven.

Daarnaast duiken tal van andere verklaringen op. Een van die verklaringen is de stijging
van de markups. Markups zijn de ratio van de verkoopprijs en kosten om één extra eenheid
te produceren. Als het verschil tussen de prijzen die bedrijven vragen en de productiekosten
van een extra eenheid toeneemt, dan maken bedrijven meer winst per eenheid en dan
stijgen de markups van deze bedrijven. Deze stijgende markups kunnen een uiting zijn
van grotere marktmacht en verminderde concurrentie en kunnen daarmee leiden tot minder
innovatie en lagere productiviteitsgroei. Andere verklaringen die in de internationale
literatuur worden genoemd zijn onder meer een minder snel stijgend opleidingsniveau,
vergrijzing, vrijetijdstechnologie (i.e. gamende jongeren), een afname van onderzoeks-
en innovatie-inspanningen en de constatering dat het steeds moeilijker wordt om iets
nieuws te bedenken. Deze veelheid aan mogelijke verklaringen laat zien dat het lastig
is om de oorzaak van de vertraging van de arbeidsproductiviteitsgroei precies aan
te wijzen.

Het CPB heeft voor een aantal van bovengenoemde verklaringen onderzocht of deze van
toepassing zijn op Nederland. In tegenstelling tot bovengenoemd onderzoek van de OESO,
vindt het CPB geen bewijs voor de divergentie in de arbeidsproductiviteit van koplopers
en volgers tussen 2006 en 2015. Een andere verklaring die het CPB zeer recent heeft
onderzocht is een stijging van de markups van bedrijven. Het CPB laat echter zien
dat de markups in Nederland een nagenoeg vlakke ontwikkeling kennen. Dit resultaat
wijst niet op afgenomen concurrentie.

Bovenstaande laat zien dat er nog een opgave ligt voor de wetenschap in het verklaren
van de afgenomen arbeidsproductiviteitsgroei. Het CPB schrijft dan ook in Werkplan
2019 dat de groei van de arbeidsproductiviteit één van de macro-economische ontwikkelingen
is die hoog op de agenda staat.

2. Rol van overheidsbeleid

Door de verschillende mogelijke oorzaken van de productiviteitsgroeivertraging en
het uitblijven van een wetenschappelijke consensus, blijft het keren van deze dalende
trend een complexe puzzel. Groei van de arbeidsproductiviteit is echter van groot
maatschappelijk belang. Deze groei maakt het immers mogelijk om ook in de toekomst
publieke voorzieningen, zoals zorg en pensioen, te blijven betalen en tevens de koopkracht
op peil te houden. Vanwege het belang van productiviteitsgroei wordt in antwoord op
motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 095, nr. 10) door de ambtelijke studiegroep Brede Maatschappelijke Heroverwegingen gekeken wat
de effecten van verschillende beleidsopties zijn, die bijdragen aan het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen, op o.a. de arbeidsproductiviteit.3 Hierbij kan gedacht worden aan beleidsopties voor het versterken van de groei van
de arbeidsproductiviteit in Nederland op terreinen als innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt.

Tegelijkertijd draagt het kabinet al met verschillende instrumenten bij aan het versterken
van de potentiële groei. Bijvoorbeeld met fiscaal beleid zoals de WBSO die de kosten
van technologische ontwikkeling verlaagt, en met beleid gericht op privaat-publieke
samenwerking zoals het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid4. Daarbij ligt de focus op het oplossen van maatschappelijke uitdagingen en de ontwikkeling
van sleuteltechnologieën. Door het aanbrengen van een focus op maatschappelijke missies
worden innovatiekrachten gebundeld en wordt er gericht toegewerkt naar innovaties
die Nederland duurzamer, gezonder en veiliger maken én de productiviteit en concurrentiekracht
versterken.

Daarnaast is ook de diffusie van technologie belangrijk voor de productiviteit. Een
belangrijk en dwarsdoorsnijdend thema voor dit kabinet is digitalisering. Met de Nederlandse
Digitaliseringstrategie wordt ingezet op het benutten van maatschappelijke en economische
kansen, en het versterken van het fundament voor digitalisering. De strategie is breed
opgezet en veel onderdelen hangen nauw samen met productiviteitsgroei. Zo wordt er
rekening gehouden met digitale vaardigheden, de weerbaarheid van burgers en bedrijven,
en onderzoek en innovatie op het vlak van digitalisering. De strategie zal de komende
jaren worden geïmplementeerd en zal op termijn bijdragen aan de potentiële groei.

Naast de ontwikkeling en het toepassen van nieuwe technologie is het ook essentieel
om te blijven investeren in het onderwijs om het opleidings- en vaardigheden niveau
van de beroepsbevolking te bevorderen. Naast investeringen in het formeel onderwijs
is het van belang dat mensen zich tijdens het werkende leven blijven ontwikkelen,
zodat hun vaardigheden aansluiten bij de banen van nu en banen van de toekomst. Het
kabinet wil een doorbraak realiseren op het gebied van Leven Lang Ontwikkelen (LLO)
en een positieve en sterke leercultuur tot stand brengen.5 Daarnaast werkt het kabinet aan een regeling voor een publiek leer- en ontwikkelbudget,
het zogenoemde «STAP-budget», dat mensen de (financiële) mogelijkheid geeft stappen
te zetten in hun ontwikkeling om duurzaam inzetbaar te blijven en vitaal de pensioenleeftijd
te behalen.6

Verder heeft de overheid een rol in het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor
economische groei, door ervoor te zorgen dat bedrijven kunnen floreren en de arbeidsmarkt
goed functioneert. Zoals eerder is toegelicht, speelt mededingingsbeleid daar een
belangrijke rol in. Maar er zijn ook forse uitdagingen om onze arbeidsmarkt op orde
te krijgen voor een toekomst die steeds dynamischer wordt. Dat vergt dat we de structurele
werking van de arbeidsmarkt verbeteren, dat mensen een baan vinden die bij ze past
en dat we iedereen inschakelen op de arbeidsmarkt die kan bijdragen. In de brief «Aanpak
krapte op de arbeidsmarkt» geeft het kabinet een overzicht van hoe zij dit doet, door
onder andere werken meer lonend te maken, de combinatie van arbeid en zorg te verbeteren,
de regulering van werk te moderniseren en door een impuls te geven aan de matching
in de arbeidsmarktregio’s, in het bijzonder voor kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt.7 Eveneens relevant is het verzoek van het kabinet aan de Commissie Regulering van
werk om te onderzoeken of de regels die gelden rondom het verrichten van werk nog
passen bij de manier waarop we werken, nu en in de toekomst.

Tot slot

Het kabinet onderschrijft het belang van arbeidsproductiviteit en geeft met deze brief
een beeld van de veelheid aan beleid waar arbeidsproductiviteit mee samenhangt. De
oorzaken van de vertraging van de groei van de arbeidsproductiviteit begrijpen we
echter nog niet volledig. Het keren van deze dalende trend blijft daarom complex.
Het kabinet ziet arbeidsproductiviteit dan ook als een dwarsdoorsnijdend thema, waarvoor
bij elk relevant beleidsterrein aandacht moet zijn. In het verlengde daarvan krijgt
arbeidsproductiviteit ook een plek in de studiegroep Brede Maatschappelijke Heroverwegingen.
Ook zet het kabinet met innovatiebeleid in op het vergroten van de potentiële groei
en werkt het kabinet aan een goed functionerende arbeidsmarkt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes