Brief regering : Kabinetsreactie op de aanbevelingen op het terrein van draagmoederschap, meerouderschap en meerpersoonsgezag van de Staatscommissie Herijking ouderschap

Nr. 45 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2019

De samenleving verandert, opvattingen over relaties en ouderschap veranderen. Steeds
meer kinderen groeien op bij een ongehuwd samenwonende vader en moeder, bij een alleenstaande
ouder, bij twee moeders of twee vaders of bij zowel de juridische als sociale ouders,
bijvoorbeeld in een samengesteld gezin na echtscheiding of bij feitelijke meerouders.1 Ook medisch zijn de mogelijkheden toegenomen om mensen met een kinderwens te helpen
bij het vormen van een gezin. Het recht heeft die veranderingen deels gevolgd, waarbij
ook de nadruk op het recht op afstammingsinformatie voor kinderen is toegenomen. Voor
draagmoederschap of voor het opgroeien van kinderen in feitelijke meeroudergezinnen
biedt het huidige recht geen kader, terwijl beide in de maatschappij wel voorkomen.2

Op 7 december 2016 bracht de Staatscommissie Herijking ouderschap (hierna: Staatscommissie)
onder voorzitterschap van de heer A. Wolfsen haar rapport «Kind en ouder in de 21e eeuw» uit.3 De opdracht aan de Staatscommissie was een reactie op de maatschappelijke en medisch-technologische
veranderingen.4 De Staatscommissie gaat in haar rapport in op de vraag naar de wenselijkheid van
een wijziging van ons familierecht als het gaat om ouderschap en gezag. Wat betekenen
de maatschappelijke en medisch-technologische veranderingen voor het familierecht?
Hoe ver gaan we als samenleving in het vervullen van ieders kinderwens? En welke waarborgen
zijn er voor het kind als het gaat om informatie van wie hij afstamt en bescherming
tegen uitwassen? Wat is goed ouderschap en waarin moet de overheid wel of niet treden?

In zijn eerste reactie op het rapport heeft de toenmalige Minister van Veiligheid
en Justitie aangekondigd de meningen te peilen van kinderen over de thema’s in dit
rapport.5 Daarnaast kondigde hij aan een congres te organiseren om het draagvlak voor de aanbevelingen
van de Staatscommissie onder betrokken organisaties en personen te vernemen.6 Van beide activiteiten is verslag gedaan aan de Tweede Kamer.7

Het regeerakkoord «Vertrouwen in de Toekomst» stelt over de aanbevelingen van de Staatscommissie
op het terrein van juridisch meerouderschap, meerpersoonsgezag en draagmoederschap:

De Staatscommissie Herijking ouderschap heeft aanbevelingen gedaan op het terrein
van juridisch meer-ouderschap, gezag en draagmoederschap. De onderzoeken zoals aanbevolen
door de staatscommissie zullen worden uitgevoerd. Het gaat hierbij onder meer om de
fiscale consequenties, nationaliteitsrecht, vreemdelingenrecht, erfrecht, onderhoudsverplichtingen
en naamrecht. Het is vervolgens aan kabinet en Kamer om te bezien op welke wijze daaraan
een vervolg moet worden gegeven. Bij wetgeving die hieruit volgt is het belang van
het kind leidend.8

De in het regeerakkoord genoemde onderzoeken zijn u inmiddels toegezonden,9 uitgezonderd de analyse van de Staatssecretaris van Financiën inzake de fiscale consequenties
en de gevolgen voor toeslagen. Die analyse treft u bij deze brief als bijlage aan10. Tijdens het algemeen overleg personen- en familierecht op 24 januari 2019 heb ik
uw Kamer toegezegd een kabinetsreactie toe te zenden voor de zomer van 2019. Met deze
brief doe ik deze toezegging gestand.

Het kabinet stelt de bescherming van het belang van het kind voorop. Dit uitgangspunt
wordt binnen en buiten het kabinet breed gedeeld. Daarbij neemt het kabinet de zeven
kernen van goed ouderschap zoals geformuleerd door de Staatscommissie als uitgangspunt.
De Staatscommissie noemt in willekeurige volgorde: een onvoorwaardelijk persoonlijk
commitment, continuïteit in de opvoedingsrelatie, verzorging en zorg voor lichamelijk
welzijn, opvoeding tot zelfstandigheid en sociale en maatschappelijke participatie,
het organiseren en monitoren van de opvoeding in het gezin, op school en in het publieke
domein, zorg dragen voor de vorming van de afstammingsidentiteit van het kind en zorg
dragen voor contact- en omgangsmogelijkheden met voor het kind belangrijke personen,
onder wie de andere ouder. Het kabinet acht bij nieuwe vormen van ouderschap de ontwikkeling
van de afstammingsidentiteit en de contactmogelijkheden met biologisch of genetisch verwanten punten
die in het bijzonder de aandacht verdienen. Het belang van het kind dient uiteraard
afgewogen te worden tegen het belang van de (wens)ouders en andere betrokkenen. In
deze belangenafweging stelt het kabinet het belang van het kind voorop.

Verschillen in opvatting over deze complexe en deels hoogstpersoonlijke onderwerpen
zijn, binnen de samenleving maar ook binnen het kabinet, onvermijdelijk. Met respect
voor deze verschillen is het kabinet voornemens te komen tot een regeling voor draagmoederschap,
een versterking van het recht op informatie over de ontstaansgeschiedenis en tot een
vorm van deelgezag.11 Deze onderwerpen behoeven naar diens oordeel met voorrang behandeling. Draagmoederschap,
dat weliswaar een kleine groep betreft, gaat gepaard met grote risico’s voor het kind
en andere betrokkenen. Door een regeling worden kind en draagmoeder beter beschermd
en is voor wensouders duidelijk aan welke voorwaarden moet worden voldaan bij draagmoederschap.
Een register ontstaansgeschiedenis is nodig opdat een kind zijn afstammingsinformatie
eenvoudiger kan achterhalen. De introductie van deelgezag voor andere verzorgenden
dan de juridische ouders of voogden beschermt de relatie van het kind met die personen.
Het voorziet daarmee in een behoefte die bijvoorbeeld stiefouders, pleegouders, feitelijke
meerouders en ook andere familieleden kunnen hebben om de verantwoordelijkheid voor
de opvoeding en verzorging van een kind met de ouders of voogden te delen. Het vormt
daarbij een erkenning van de belangrijke positie die ook anderen dan de juridische
ouders in het dagelijkse leven van een kind kunnen innemen.

Hieronder wordt eerst kort ingegaan op de instelling en het advies van de Staatscommissie.
Vervolgens zet het kabinet uiteen vanuit welk kader het advies van de Staatscommissie
is beoordeeld. Daarna wordt achtereenvolgens ingegaan op draagmoederschap, een versterking
van het recht op informatie over de ontstaansgeschiedenis en deelgezag. Tenslotte
worden de onderwerpen meerouderschap12 en meerpersoonsgezag besproken.13 Bij al deze onderwerpen worden waar van toepassing de eerder genoemde onderzoeken
betrokken.

1. Advies Staatscommissie Herijking ouderschap

De Staatscommissie werd op 1 mei 2014 ingesteld in reactie op een door de Eerste Kamer
aangenomen motie Quik-Schuijt c.s.14 De opdracht aan de Staatscommissie was de regering te adviseren over de wenselijkheid
van wijziging van bestaande regelgeving die betrekking heeft op het ontstaan van juridisch
ouderschap en de invoering van een wettelijke regeling voor meerouderschap, meeroudergezag
en draagmoederschap.

In het huidige Nederlandse afstammingsrecht ontstaat juridisch ouderschap door geboorte
uit een vrouw, door het zijn van echtgenoot/echtgenote of geregistreerde partner van
die vrouw, door erkenning van het kind door een man of vrouw of door gerechtelijke
vaststelling van het ouderschap door de rechter. Deze ontstaanswijzen van juridisch
ouderschap zijn gebaseerd op een mengvorm van biologisch ouderschap, vermoedelijk
biologisch ouderschap en sociaal ouderschap. De Staatscommissie heeft gereflecteerd
op deze uitgangspunten.

Volgens de Staatscommissie heeft het kind in elk geval recht op «goed ouderschap»,
dat de Staatscommissie heeft gespecificeerd in de zeven eerdergenoemde kernen. Iedere
regeling voor ouderschap en gezag zal moeten verzekeren dat deze kernen voldoende
tot hun recht komen. Ook moet een regeling voldoende bescherming bieden aan anderen,
zoals de ouders en de draagmoeder. In dit verband heeft de Staatscommissie geadviseerd
het recht op afstammingsinformatie breed op te vatten, als een recht van kinderen
op informatie over hun eigen ontstaansgeschiedenis.

Aanbevelingen draagmoederschap

De Staatscommissie uit zorgen over sommige praktijken rond draagmoederschap. In verschillende
landen is de positie van de draagmoeder onvoldoende beschermd. In sommige landen ligt
zelfs kinderhandel op de loer. De Staatscommissie meent daarom dat het wenselijk is
om met een regeling te waarborgen dat het traject van draagmoederschap zorgvuldig
verloopt, met respect voor de menselijke waardigheid van de betrokkenen. Zij doet
de aanbeveling om onder strikte voorwaarden een wettelijke regeling voor draagmoederschap
in te richten, waarmee wensouders vanaf het tijdstip van geboorte de juridisch ouder
van het kind worden. Deze voorwaarden zouden onder meer moeten zijn:

• de mogelijkheid voor het kind om de ontstaansgeschiedenis te achterhalen;

• in beginsel genetisch verwantschap van ten minste één wensouder aan het kind. Van
dit vereiste kan in uitzonderlijke omstandigheden worden afgeweken;

• vrije instemming van de draagmoeder;

• geldelijk gewin mag niet de drijfveer zijn voor de draagmoeder, maar tegelijkertijd
moet goed voor haar gezorgd worden. De Staatscommissie stelde in dat kader een algemene
vergoeding naast onkosten voor van maximaal € 500,– per maand.

• verplichte voorlichting voor wensouders en draagmoeder;

• de afspraken tussen de draagmoeder en de wensouders moeten vóór de conceptie ter goedkeuring
aan de rechter worden voorgelegd. Daarbij zijn tevens afspraken mogelijk over financiële
vergoedingen aan de draagmoeder, gebonden aan een wettelijk maximum;

• de draagmoeder en ten minste een van de wensouders dient in Nederland te wonen.

Internationaal draagmoederschap dat onder dezelfde voorwaarden tot stand is gekomen
zou naar het oordeel van de Staatscommissie onder dezelfde voorwaarden in aanmerking
moeten komen voor erkenning in Nederland. Verder adviseert de Staatscommissie om kinderkoop
afzonderlijk strafbaar te stellen.

Versterking van het recht op informatie over ieders ontstaansgeschiedenis

De Staatscommissie adviseert het recht op afstammingsinformatie breed op te vatten,
namelijk als een recht van kinderen op informatie over de ontstaansgeschiedenis. Het
recht op informatie over de ontstaansgeschiedenis is zo fundamenteel, dat een wettelijke
verankering naar het oordeel van de Staatscommissie noodzakelijk is. Zij adviseert
in relatie daarmee een register ontstaansgeschiedenis (ROG) aan te leggen, waarin
informatie over de ontstaansgeschiedenis deels verplicht kan worden opgeslagen. Dit
betreft onder meer informatie over de draagmoeder en het draagmoedertraject, de genetische
band bij meerouderschap en de thans reeds geregistreerde donorgegevens. Het ROG, en
niet de gegevens op de geboorteakte, zou de waarborg voor de beschikbaarheid van deze
gegevens voor kinderen moeten vormen, aldus de Staatscommissie.

Aanbevelingen meerouderschap en meerpersoonsgezag

De Staatscommissie stelt vast dat het in de huidige maatschappij voorkomt dat een
kind wordt verzorgd en opgevoed door meer dan twee personen die samen als ouders met
het kind een gezin vormen. Het mogelijk maken dat deze personen een juridische ouderschapsband
met het kind kunnen vestigen, maakt zekerder dat de band tussen kind en ouders tijdens
het opgroeien, maar ook na de meerderjarigheid, in stand blijft. Waar meerdere personen
samen met het kind een gezin vormen, acht de Staatscommissie het doorgaans ook wenselijk
dat deze personen samen het gezag over het kind uitoefenen, als erkenning voor de
gelijkwaardige positie van al deze personen ten opzichte van het kind en van elkaar.
De Staatscommissie adviseert daarom juridisch meerouderschap en meeroudergezag onder
bepaalde voorwaarden mogelijk te maken.

De Staatscommissie beveelt tevens aan de overdracht van onderdelen van het gezag aan
pleegouders en stiefouders mogelijk te maken.15 In algemene zin gaat het daarbij om de situatie waarin anderen dan de ouder een substantieel
deel van de zorg en opvoeding van een kind op zich nemen, maar formeel geen beslissingen
over het kind kunnen nemen. De Staatscommissie stelt tevens dat het van belang is
dat het kind wordt beschermd tegen een onverhoedse scheiding van degene door wie hij
al langere tijd wordt verzorgd en opgevoed. Ook formele en informele stiefouders zouden
een blokkaderecht moeten hebben in die zin dat het kind niet zonder toestemming van
hen of vervangende toestemming van de rechter door een met gezag belaste ouder uit
het gezin mag worden weggehaald.

2. Beoordeling kabinet

Het kabinet heeft veel waardering voor het werk van de Staatscommissie. Net als de
Staatscommissie staat bij de beoordeling van de aanbevelingen van de Staatscommissie
het belang van het kind voorop.16 Daarbij neemt het kabinet de zeven kernen van goed ouderschap als uitgangspunt, aangevuld
met het belang van een veilige opvoedingssituatie voor het kind. Bij de beoordeling
zijn voor het kabinet in het bijzonder de volgende twee uitgangspunten van belang:
het belang van kind bij de vorming van de afstammingsidentiteit en de contact- en
omgangsmogelijkheden van het kind met voor hem of haar belangrijke personen, onder
wie de andere ouder. Het belang van het kind dient uiteraard afgewogen te worden tegen
het belang van de ouders en andere betrokkenen. Het kabinet denkt hierbij specifiek
aan het belang van de draagmoeder bij zelfbeschikking en de bescherming van personen
in een kwetsbare positie. In de belangenafweging stelt het kabinet het belang van
het kind voorop.

Het kabinet vindt het belangrijk dat lessen uit het verleden, bijvoorbeeld op het
terrein van adoptie en het gebruik van zaad- en eiceldonoren, worden betrokken bij
de beslissing over de vraag óf en zo ja, hoe een bepaalde regeling moet worden vormgegeven.
De ervaringen van donorkinderen en adoptiekinderen onderstrepen in de eerste plaats
het belang van de beschikbaarheid van betrouwbare informatie over de eigen ontstaansgeschiedenis,
van tijdige voorlichting aan het kind over die ontstaansgeschiedenis en van zorgvuldige
procedures. Én uit deze ervaringen is gebleken dat niet altijd met zekerheid kan worden
afgegaan op gegevens die afkomstig zijn uit andere landen over aldaar gevolgde procedures.
Daarbij houdt het kabinet er rekening mee dat het al dan niet treffen van een regeling
maar ten dele bepalend is voor de keuzes die mensen maken. Mensen kiezen een manier
om ouder van een kind te worden, met én zonder regeling voor draagmoederschap of meerouderschap.
Een regeling kan het gebruik van een bepaalde weg wel bevorderen of ontmoedigen. Gelet
op de ervaringen uit het verleden acht het kabinet het van belang dat nieuw te treffen
regelingen tijdig zullen worden geëvalueerd om de gevolgen voor de sociaalpsychologische
ontwikkeling van de betrokken kinderen te kunnen bezien. Tevens zal duidelijk moeten
worden of de regelingen de problemen in de praktijk van kinderen en (wens)ouders oplossen.

Ten slotte betrekt het kabinet in zijn afweging de consequenties van een mogelijke
regeling voor bestaande stelsels zoals de fiscaliteit, de sociale zekerheid, de zorg,
basisregistraties en uitvoeringsdiensten.

3. Een regeling voor draagmoederschap

Het kabinet is voornemens om met een regeling te komen voor draagmoederschap. Hoewel
nog niet veel ouders een kind krijgen met behulp van een draagmoeder, lijkt (internationaal)
draagmoederschap in opkomst.17 Draagmoederschap biedt mensen met een kinderwens de mogelijkheid om ouder van een
kind te worden. En hoewel de wens van mensen om vader of moeder te worden invoelbaar
is, brengt draagmoederschap ook risico’s met zich mee. Die risico’s raken alle direct
bij draagmoederschap betrokkenen:

• het kind, waarvoor uit de huidige praktijk blijkt dat zijn recht op betrouwbare afstammingsinformatie
nu nog te eenvoudig kan worden gepasseerd door wensouders en andere betrokkenen. Het
kind kan dan niet achterhalen met wie hij of zij genetisch verwant is. Bij draagmoederschap
binnen Nederland kan voor het kind na de geboorte nog langere tijd onduidelijk zijn
wie zijn ouders zullen zijn, welke naam hij zal dragen en wie de belangrijke beslissingen
over zijn verzorging en opvoeding zullen kunnen nemen. De risico’s voor een kind zijn
groter indien de wensouders kiezen voor een buitenlandse constructie. Daarbij kan
hij/zij slachtoffer worden van kinderkoop en uitbuiting. Het kind kan zelfs staatloos
worden, zonder juridische ouders en zonder naam, doordat het ouderschap van de wensouders
niet wordt erkend in Nederland, terwijl in het land van herkomst de juridische band
met de geboortemoeder inmiddels is verbroken;

• de draagmoeder die te maken kan krijgen met druk om zwanger te worden en het kind
af te staan en slachtoffer kan worden van uitbuiting. Zij kan ook het risico lopen
dat de wensouders zich terugtrekken gedurende het draagmoederschap;

• de wensouders die, samen met het kind, te maken kunnen krijgen met «hinkende rechtsverhoudingen»18 waardoor het moeilijk kan zijn om met het kind Nederland in te reizen en het ouderschap
van het kind erkend te krijgen. En zij lopen het risico dat zij niet de ouders van
het kind worden dat zij wel hebben helpen ontstaan.

Rechters moeten nu ad hoc reageren op situaties waarin deze risico’s naar voren komen.
Daardoor vormt zich in de rechtspraak geleidelijk een beoordelingskader voor de toetsing
van de uitkomsten van draagmoederschap.19 Maar voor alle betrokkenen is het wenselijk om waar mogelijk vooraf te waarborgen
dat het traject van draagmoederschap zorgvuldig en transparant verloopt en zo veel
mogelijk rechtszekerheid biedt. Een wettelijke regeling geeft het kind de beste kans
op zekerheid over wie zijn of haar ouders zijn, op kennis over de biologische afstamming,
op zekerheid omtrent naam en nationaliteit vanaf de geboorte en op bescherming tegen
verkoop. Dat is in overeenstemming met de zeven kernen van goed ouderschap. Een Nederlandse
regeling zal de draagmoeder bescherming en waarborgen bieden. En het zal de wensouders
de keuze bieden voor verantwoord draagmoederschap in eigen land.

Alles afwegend komt het kabinet op hoofdlijnen tot de volgende regeling voor draagmoederschap:

• de ontstaansgeschiedenis, waaronder de persoon van de draagmoeder en eventuele zaad-
of eiceldonoren, moet voor het kind op termijn te achterhalen zijn (art. 7 IVRK);

• de afspraken tussen de draagmoeder en de wensouders worden vóór de conceptie vastgelegd
en bij het verzoek aan de rechter gevoegd;

• de rechter toetst of wensouders en de draagmoeder zich hebben laten voorlichten en
adviseren, of de financiële risico’s van de draagmoeder zijn gedekt (via verzekeringen)
en of er geen contra-indicaties bestaan voor de overdracht van het ouderschap;

• tenminste één van de wensouders heeft een genetische band met het kind, behoudens
uitzonderlijke gevallen (bijv. medische onmogelijkheid);

• tenminste één van de wensouders én de draagmoeder wonen in Nederland; zij hebben de
Nederlandse nationaliteit, of hebben, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie
voor Vreemdelingenzaken,20 op andere grond recht op permanent verblijf in Nederland;

• er komt een (on)kostenvergoeding. De uitwerking hiervan wordt op korte termijn nader
onderzocht, waarbij het uitgangspunt is dat van kinderkoop geen sprake mag zijn en
geldelijk gewin niet de drijfveer mag zijn voor de draagmoeder;

• evidente vormen van kinderkoop worden strafbaar gesteld, ook als een Nederlander zich
hieraan in het buitenland schuldig maakt;

• de wensouders (en niet de draagmoeder) komen vanaf de geboorte als ouders op de geboorteakte
te staan;

• de draagmoeder kan tot het tijdstip van de geboorte en gedurende een korte periode
daarna de rechter verzoeken om ontbinding van de overeenkomst en doorhaling van de
erkenningsakte(n) van de wensouders.

Een Nederlandse regeling zal waarschijnlijk niet voorkomen dat er vraag blijft naar
buitenlands draagmoederschap. Buitenlands draagmoederschap dat overeenkomt met de
belangrijkste uitgangspunten van de Nederlandse regeling blijft toegankelijk. Voor
wensouders in Nederland die kiezen voor een draagmoeder in het buitenland en voor
uitvoeringsinstanties zal zo veel mogelijk duidelijk moeten zijn welke buitenlandse
wegen tot ouderschap in Nederland niet worden geaccepteerd en zo mogelijk in welke
gevallen buitenlandse wegen hiervoor wel in aanmerking komen. Er zal daartoe een regeling
worden getroffen voor de erkenning van ouderschap na buitenlands draagmoederschap,
gebaseerd op de groeiende internationale jurisprudentie op dit terrein.21 In die zin vormt de regeling tevens een codificatie van de ontwikkelde rechtspraak.
In afwijking van het advies van de Staatscommissie Internationaal Privaatrecht op
dit punt,22 zal duidelijk worden gemaakt wanneer een buitenlandse geboorteakte na draagmoederschap
in ieder geval niet eenvoudig zal worden geaccepteerd in Nederland. Dat is aan de orde als er geen informatie
over (delen van) de ontstaansgeschiedenis beschikbaar is voor het kind of als er geen
rechterlijke controle is geweest op de vrijwillige keuze van de draagmoeder tot afstand
van het kind. Als aan deze en overige criteria wordt voldaan, komt een buitenlands
draagmoederschap in aanmerking voor eenvoudige erkenning.

De voorlichting aan wensouders over deze voorwaarden krijgt prioriteit. Kiezen zij
toch voor een land dat niet aan de minimumvoorwaarden van de Nederlandse regeling
voldoet, dan weten wensouders dat dit een lange periode van onzekerheid betekent,
bovenal voor het kind. Die onzekerheid betreft onder andere of het kind tot Nederland
zal worden toegelaten dan wel hier langdurig zal mogen verblijven en de erkenning
van het juridisch ouderschap van de wensouders. Daarbij lopen wensouders het risico
op vervolging indien sprake is van kinderkoop, illegale adoptie of uitbuiting. Hiermee
beoogt het kabinet wensouders te bewegen om te kiezen voor binnenlands draagmoederschap
of ten minste voor buitenlandse draagmoederschap in een land met voldoende waarborgen.

4. Versterken van het recht op informatie over de ontstaansgeschiedenis

Het kabinet is met de Staatscommissie van mening dat het recht van kinderen op informatie
over hun ontstaansgeschiedenis versterkt moet worden. En dat hierin een grote verantwoordelijkheid
van de ouders ligt. Op dit terrein zijn lessen te leren uit de ervaringen op het terrein
van zowel donorouderschap als binnenlandse en interlandelijke adopties. Die ervaringen
zijn van belang bij draagmoederschap, maar ook in andere, vergelijkbare gevallen waarin
biologisch of genetisch ouderschap en juridisch ouderschap niet overeenkomen. Afstammingsvoorlichting
maakt onderdeel uit van de zorg en de verantwoordelijkheid voor het geestelijk welzijn
en de ontwikkeling van de persoonlijkheid van het kind.23 Het kabinet is daarom voornemens het door gezagdragers geven van voorlichting aan
het kind over de ontstaansgeschiedenis als een positieve wettelijke verplichting op
te nemen. Met informatie over de ontstaansgeschiedenis wordt hierbij in ieder geval
bedoeld: gegevens over de biologische ouders van het kind (waaronder mogelijke zaad-
of eiceldonoren), en de eventuele niet-genetisch verwante geboortemoeder, waaronder
contactgegevens, medische gegevens en gegevens die een beeld geven van de persoon
van de betrokkene. Daarnaast behoort ook informatie over de instanties die hebben
bemiddeld of medische assistentie hebben verleend bij de zwangerschap tot de ontstaansgeschiedenis.
Het kabinet onderkent daarbij dat de mogelijkheden tot controle op deze informatieplicht
beperkt zijn. Een dergelijke verplichting geeft wel een duidelijk signaal wat in onze
samenleving van ouders wordt verwacht en biedt kinderen houvast indien de informatie
niet is verstrekt.

Daarnaast is het kabinet voornemens de registratie van gegevens over de ontstaansgeschiedenis
uit te breiden. Registratie zou mogelijk en soms zelfs verplicht moeten zijn bij draagmoederschap
en in vergelijkbare situaties waarin juridische afstamming en biologische of genetische
afstamming uiteenlopen. Er komt één herkenbaar centraal punt waar kinderen en andere
betrokkenen die op zoek zijn naar afstammingsinformatie terecht kunnen voor toegang
tot beschikbare gegevens. Hier zouden in ieder geval zowel donorgegevens, gegevens
over de draagmoeder of de anonieme geboortemoeder,24 binnenlandse en buitenlandse adoptiegegevens en andere eventueel beschikbare gegevens
over biologische afstamming moeten kunnen worden opgeslagen. De uitgebreide registratiemogelijkheden
en centrale toegang zouden niet ten koste mogen gaan van de betrouwbaarheid van bestaande
gegevensverzamelingen, zoals die van het register donorgegevens kunstmatige bevruchting.
Bij de nadere uitwerking van het register zullen ook de kosten en regeldruk een overweging
vormen. Met het register versterkt het kabinet de positie van het kind dat op zoek
is naar zijn oorsprong.

5. Een regeling voor deelgezag

Het kabinet is voornemens met een regeling te komen voor deelgezag voor personen die
nauw betrokken zijn bij de verzorging of opvoeding van een kind, maar die nu geen
gezag krijgen. Dat kan een stiefouder zijn, een feitelijke meerouder, een pleegouder
of een familielid. Deelgezag is gericht op het oplossen van praktische problemen waar
sociale ouders tegen aan lopen, bijvoorbeeld in het contact met de school of bij een
bezoek aan de huisarts. Met de mogelijkheid om deelgezag te krijgen, wordt naar het
oordeel van het kabinet een regeling getroffen die tegemoet komt aan het belang van
zowel het kind als de verzorgende derden bij duidelijkheid in verantwoordelijkheden
en bevoegdheden. Het vormt tevens een erkenning van de positie van de verzorgende
derde. Deze regeling zou niet moeten leiden tot een toename van conflicten, die immers
niet in het belang van het kind zijn.

Het is ook in het belang van het kind dat hij niet onverhoeds gescheiden wordt van
degene door wie hij langere tijd is verzorgd en opgevoed. Dat kan bijvoorbeeld voorkomen
als de ouder in het stiefgezin waarin het kind woont overlijdt, en de andere ouder
bij wie het kind niet de hoofdverblijfplaats heeft de verzorging op zich wil nemen.
Dit raakt aan het belang van het kind bij continuïteit in de opvoedingsrelatie en
bij contact- en omgang met voor hem belangrijke personen. Op dit moment kent de wet
alleen een zogenoemd «blokkaderecht», waarbij pleegouders toestemming moeten geven
voor het uit het pleeggezin halen van een kind, als hij langer dan een jaar in dat
gezin heeft verbleven. Anderen dan de gezagdragende ouders of voogden die een substantieel
deel van de opvoeding op zich nemen, zouden ook een blokkaderecht moeten kunnen krijgen
ter bescherming van hun rol in de opvoeding. Dit betekent praktisch dat de regeling
van de verzorging en opvoeding van het kind door de verzorgende derde niet zonder
diens toestemming of de vervangende toestemming van de rechter kan worden aangepast
voor zover dit diens aandeel van de verzorging en opvoeding betreft. Dit versterkt
het recht op omgang tussen sociale ouder en kind ten opzichte van de huidige situatie
en is bijvoorbeeld relevant als een ouder met gezag en stiefouder hun relatie beëindigen.

Een regeling voor deelgezag ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

• Personen die een belangrijke rol in de verzorging/opvoeding van het kind spelen, kunnen
deelgezag krijgen (max. 2 personen naast max. 2 gezagdragende ouders of voogden);

• Deelgezag houdt de bevoegdheid in om met de gezagdragende ouders en voogden beslissingen
te nemen over de dagelijkse verzorging. Het gaat dan bijvoorbeeld om het bezoeken
van ouderavonden en het afleggen van een standaard doktersbezoek. De ouder met gezag
of voogd behoudt de volledige bevoegdheden en verplichtingen die bij het uitoefenen
van het gezag horen.

• De deelgezagdragers hebben recht op informatie en consultatie door de gezagdragers
omtrent gewichtige aangelegenheden met betrekking tot het kind, zoals een medische
behandeling. En de deelgezagdrager heeft recht op informatie van bijvoorbeeld de school
en de arts van het kind (vergelijk artikel 1:377b en 1:377c). Hierdoor is de deelgezagdrager
ook voor derden herkenbaar betrokken bij het kind.

• Als de (deel)gezagdragers het niet eens worden over een beslissing omtrent de dagelijkse
verzorging, is de beslissing van de gezagdragende ouders en voogden doorslaggevend.
Geschillen over de dagelijkse verzorging kunnen niet door de deelgezagdrager worden
voorgelegd aan de rechter.

• Deelgezagdragers hebben een vorm van blokkaderrecht bij een substantiële wijziging
van de zorgregeling van het kind die de verzorging door de betreffende deelgezagdrager
raakt. Stemt de deelgezagdragende verzorger niet in met de wijziging van de zorgregeling,
dan kunnen de gezagdragende ouders en voogden vervangende toestemming aan de rechter
vragen.

• Bij overlijden van de gezagdragende ouders heeft de deelgezagdrager een voorkeurspositie
voor het verkrijgen van de voogdij vergelijkbaar met de huidige voorkeurspositie van
de ouder zonder gezag (artikel 1:253g).

Deze regeling zal nog verder moeten worden uitgewerkt. De regeling biedt naar het
oordeel van het kabinet kinderen meer zekerheid in de organisatie van de verzorging
en opvoeding en biedt waarborgen voor de continuïteit in de opvoedingsrelatie, overeenkomstig
de kernen van goed ouderschap. Niet genoemde rechten en plichten (zoals het beheer
van het vermogen, het bestaan van een onderhoudsverplichting of toestemming geven
voor een medische behandeling) maken géén onderdeel uit van het deelgezag.

6. Meerouderschap en meerpersoonsgezag

Het kabinet heeft oog voor het feit dat de manier waarop mensen ouderschap invullen
meer divers wordt. Duidelijk is dat waar meer personen actief bij de opvoeding van
een kind betrokken zijn, de relatie met die personen ook van belang zijn voor het
kind. De Staatscommissie stelt terecht dat het een meerwaarde voor een kind kan hebben
als meerdere personen samen een kind verzorgen en opvoeden. Toch kiest het kabinet
op dit moment niet voor het treffen van een regeling voor meerouderschap of volledig
meerpersoonsgezag. Het kabinet wil voorkomen dat een toename van het aantal personen
met uitgebreide rechten tot een kind, leidt tot een toename van het aantal conflicten
rond dat kind. De ervaringen rond escalaties bij problematische echtscheidingen leert
dat deze situaties en de daaruit voorvloeiende loyaliteitsconflicten uiterst belastend
kunnen zijn voor kinderen. De vrees dat ouderschapsrechten voor meer dan twee personen
leiden tot meer conflicten betreft primair het meeroudergezag, maar raakt ook het
meerouderschap.25 Deze zorg wordt geuit, zowel vanuit de juridische praktijk, de gedragswetenschappelijke
hoek als de rechtswetenschap.26 Anderen stellen met de Staatscommissie dat meerouderschap en -gezag juist in belang
zijn van het kind.27 Daarbij stelt de Staatscommissie dat er geen empirisch bewijs bestaat voor de zorg
van escalaties en dat meer ouders mogelijk kan bijdragen aan meer oplossingen voor
conflicten. Het kabinet constateert dat meerouderschap op dit moment slechts op een
beperkt aantal plekken in de wereld voorkomt.28 Waar meerpersoonsgezag bestaat, betreft dit in veel gevallen een beperkte vorm van
gezag (België, Duitsland) of een vorm van gezag waarbij gezagdragers niet gezamenlijk
beslissen (Verenigd Koninkrijk). De ervaringen met de gevolgen van een uitbreiding
van het aantal juridische ouders of gezagdragers is daardoor beperkt. Dit is aanleiding
voor het kabinet om op dit punt behoedzaam te zijn in de te nemen stappen. Het kabinet
acht het niet raadzaam om de kans op conflicten rond een kind te vergroten door meer
dan twee personen te belasten met het ouderlijk gezag of met het ouderschap. Als samenleving
hebben we nu nog onvoldoende antwoord op situaties waarin ouders met elkaar in een
soms jarenlange strijd met elkaar zijn terecht gekomen en die er soms zelfs toe leidt
dat het kind geen contact/omgang heeft met één van zijn ouders.

Daarnaast constateert het kabinet op basis van de uitgebrachte adviezen en consultatie
van de betrokken beleidsdepartementen dat meerouderschap en meerpersoonsgezag leiden
tot toenemende complexiteit en daarmee samenhangende uitvoeringsconsequenties. Het
betreft dan onder meer de consequenties voor de registraties, de sociale zekerheid,
de zorg en de fiscaliteit. De uitwerking van meerouderschap en meerpersoonsgezag roept
nog vele beleidsvragen op. Vooral de gewenste doorwerking naar de verschillende kindregelingen
vergt een nadere afweging mede bezien in het licht van de doelstellingen van de regelingen
en de beoogde mate van facilitering van ouders. Een dergelijke afweging is niet meegenomen
in het advies van de Staatscommissie. Hierna worden kort de belangrijkste terreinen
genoemd waarop meerouderschap consequenties heeft.

Uit de analyse van de Staatssecretaris van Financiën naar de fiscale consequenties
en de gevolgen voor toeslagen (zie bijlage) komt naar voren dat het voorstel van de
Staatscommissie voor meerouderschap in ieder geval doorwerkt in de inkomstenbelasting,
de schenk- en erfbelasting, de vennootschapsbelasting en in inkomensafhankelijke regelingen
zoals het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag. Voor de Belastingdienst leidt
meerouderschap tot meer complexiteit in de uitvoering. Uit het rapport blijkt tevens
dat het voorstel voor meeroudergezag in de fiscaliteit een beperktere doorwerking
kent dan meerouderschap.

De invoering van meerouderschap werkt door in sociale zekerheidsregelingen van de
geboorte in het geboorteverlof tot aan de dood in de nabestaandenuitkering en het
wezenpensioen. En in alle tussenliggende regelingen die gericht zijn op de ondersteuning
bij de verzorging van een kind, zoals de algemene kinderbijslagwet, de kinderopvangtoeslag
en de wet kindgebonden budget. De uitbreiding van de kring van rechthebbenden leidt
tot een toename van de complexiteit voor de uitvoeringsorganisaties en voor de ouders.
In het geval van het geboorteverlof en ouderschapsverlof leidt meerouderschap tevens
tot een toename van de kosten, ook voor werkgevers.

Tevens zou invoering van meerouderschap grote gevolgen hebben voor de Basisregistratie
Personen. Om registratie van meer dan twee en maximaal vier ouders in de BRP mogelijk
te maken zou een grote technische wijziging in de BRP plaats moeten vinden. Het Rijk,
de gemeenten en de gebruikers van de BRP zouden hier kosten voor moeten maken.

Met een regeling van deelgezag in combinatie met het blokkaderecht, wordt naar het
oordeel van het kabinet tegemoet gekomen aan de praktische problemen van sociale ouders,
door bescherming van het belang van het kind en verzorgende derden bij continuïteit
van de verzorging en contact met diegenen die voor het kind belangrijk zijn. Bij de
evaluatie van de deelgezagsregeling zal de toegevoegde waarde ervan worden betrokken
en of die regeling inderdaad in voldoende mate tegemoet komt aan de problemen die
er bestaan voor sociale ouders. Ook zal daarbij het conflictpotentieel worden betrokken,
waaronder of er internationaal inmiddels meer inzicht bestaat in het conflictpotentieel
van meerouderschap en -gezag. Tenslotte zal in de evaluatie de vraag worden betrokken
of dit ertoe zou moeten leiden dat deelgezag, meerouderschap en -gezag anders zou
moeten worden beoordeeld.

7. Overige onderwerpen

De Staatscommissie heeft naast de hier genoemde onderwerpen nog verschillende andere
aanbevelingen gedaan die al dan niet samenhangen met draagmoederschap, meerouderschap
en meeroudergezag. Het kabinet zal in ieder geval werken aan de volgende onderdelen.

Bescherming minderjarige ouders

De Staatscommissie stelt dat ouderschap een volwassen aangelegenheid is. Zij adviseert
daarom de leeftijdsgrens voor erkenning en het geven van toestemming daarvoor op te
hogen tot de meerderjarigheid (thans geldt een leeftijdsgrens van 16 jaar voor de
erkenner, er geldt geen leeftijdsgrens voor toestemming voor erkenning). Daarnaast
adviseert zij om het mogelijk te maken dat minderjarige vaders die zelf de zorg voor
het kind op zich willen en kunnen nemen door de rechter meerderjarig kunnen worden
verklaard, zodat zij het ouderlijk gezag kunnen uitoefenen. Deze mogelijkheid bestaat
nu alleen voor de minderjarige moeder van 16 jaar en ouder. Naar het oordeel van het
kabinet versterken deze voorstellen de positie van de jonge ouder en passen zij in
de trend van een betere bescherming van minderjarigen, hoewel de doelgroep waarop
deze aanbevelingen zien beperkt is.

Herziening tenietgaan ouderschap

Het kabinet constateert met de Staatscommissie dat de regeling voor het tenietgaan
van ouderschap, de vernietiging van een erkenning of de herroeping van een adoptie
op verzoek van het kind knelt. Het kabinet zal deze regeling herzien en daarbij de
thans gehanteerde termijnen voor het kind schrappen. De mogelijkheden om de ouderschapsband
te verbreken zullen worden verruimd voor die gevallen waarin er een ernstig verstoorde
relatie bestaat tussen het inmiddels meerderjarige kind en diens ouders en waarbij
het voortbestaan van die relatie evident in strijd komt met het belang van dat kind.

Positie van minderjarigen in Nederlandse procesrecht

De Staatscommissie is van oordeel dat kinderen vanaf acht jaar in de gelegenheid moeten
worden gesteld om te worden gehoord in procedures rond afstamming en gezag. Deze verlaging
van de leeftijd moet volgens de Staatscommissie bezien worden in het bredere verband
van de procespositie van minderjarigen. Ook heeft de Staatscommissie aanbevolen om
de mogelijkheid c.q. wenselijkheid van een formele rechtsingang van kinderen nader
te bezien. Zoals reeds aangekondigd in mijn brief van 22 maart 2018, acht het kabinet
het van belang om de (praktische) consequenties te onderzoeken van een verruiming
van het hoorrecht en de procespositie voor kinderen en de rechtspraktijk.29 Het WODC is gevraagd nader onderzoek te doen naar het hoorrecht en de procespositie
van de minderjarige. Dit onderzoek zal naar verwachting kort na de zomer van 2019
worden afgerond. U zult afzonderlijk worden geïnformeerd over de uitkomsten van en
reactie op dit onderzoek.

Voorlichting over ontstaan juridisch ouderschap en gezag

Het kabinet acht van belang dat alle (toekomstige) ouders goed geïnformeerd zijn over
het ontstaan van juridisch ouderschap en het tot stand komen van gezag. Als de tweede
ouder het kind heeft erkend, moet het gezag na de geboorte nog afzonderlijk worden
geregistreerd bij de rechtbank om gezamenlijk ouderlijk gezag te laten ontstaan. Gebeurt
dit niet, dan heeft alleen de geboortemoeder gezag over het kind. Dit blijkt niet
bij alle ouders bekend, hetgeen kan leiden tot verkeerde verwachtingen. Als ouders
uit elkaar gaan, kan dit ook leiden tot (extra) conflicten. Het kabinet zet daarom
in op uitbreiding van de voorlichting van ouders op dit punt.

8. Conclusie

Steeds meer kinderen groeien op in nieuwe gezinsvormen. Ook medisch zijn de mogelijkheden
toegenomen om mensen met een kinderwens te helpen bij het vormen van een gezin. Het
kabinet zet met een regeling voor draagmoederschap, een versterking van het recht
op informatie over de ontstaansgeschiedenis én de introductie van deelgezag belangrijke
stappen die op evenwichtige wijze aansluiten bij de veranderingen en de behoeften
in de samenleving van vandaag en in de toekomst. Het kind staat hierbij centraal,
meer in het bijzonder de ontwikkeling van diens afstammingsidentiteit en de bescherming
van banden met personen die een belangrijke rol spelen in diens leven. Daarmee werkt
het kabinet aan oplossingen voor de praktische problemen waar betrokkenen mee geconfronteerd
worden. Het kabinet zal met voorrang werken aan wetgeving op deze onderwerpen, die
naar verwachting voor de zomer van 2020 aan de Tweede Kamer zullen worden gezonden.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven