Brief regering : Eerste Voortgangsbrief Visie Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere gevangenisstraffen

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 532
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2019

Op 17 juni 2018 ontving uw Kamer mijn visie «Recht doen, kansen bieden; naar effectievere
gevangenisstraffen».1 Hierbij informeer ik u graag zoals toegezegd, ook namens alle betrokken partners,
over de voortgang. Daarnaast gaat deze brief over de stand van zaken bij het programma
Koers en Kansen.

Inleiding

Belangen van slachtoffers, de veiligheid van de samenleving en belangen van gedetineerden
spelen een rol bij de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen. Het evenwicht tussen
deze belangen, dat te veel doorsloeg naar de belangen van de gedetineerde, wordt in
de visie hersteld. Een straf moet echt een straf zijn, en daarmee recht doen aan de
slachtoffers en de samenleving. Daarnaast moeten recidiverisico’s in beeld zijn: de
uitvoering van de straf moet erop gericht zijn herhaling in de toekomst te voorkomen.
Niet pas aan het einde van de detentie, maar meteen vanaf dag één werken we aan een
veilige terugkeer naar de samenleving. Een belangrijke pijler hierbij is de persoonsgerichte
benadering van de gedetineerde en de inzet op gedragsverandering. Dit zijn de kernelementen
van de visie. We werken hier samen aan. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de
reclassering en gemeenten met zorginstellingen, onderwijsinstellingen en het bedrijfsleven.
De motivatie is groot om met elkaar Nederland veiliger te maken.

De implementatie van de visie «Recht doen, kansen bieden» is een meerjarig traject.
Ik informeer uw Kamer over de belangrijkste ontwikkelingen langs de drie sporen uit
de visie:

Spoor 1: Straf is straf

Spoor 2: Gedrag telt

Spoor 3: Werken aan een veilige terugkeer

Om de ambities waar te maken, moet de organisatie op orde zijn. Daarvan doe ik verslag
onder het kopje de basis op orde.

Spoor 1: Straf is straf

Straf is straf: De kern van elke gevangenisstraf is dat de vrijheid van de veroordeelde wordt benomen,
waardoor hij gedurende een bepaalde termijn uit de samenleving wordt verwijderd. Gevangenisstraffen
hebben een vergeldend kenmerk, ze moeten genoegdoening bieden aan de samenleving,
en aan slachtoffers en nabestaanden in het bijzonder.

Maatregelen

• Een maximale termijn van twee jaar voor de voorwaardelijke invrijheidstelling

• Toekenning van de voorwaardelijke invrijheidsstelling op basis van een individuele
afweging

• Verlof wordt in de laatste fase van detentie verleend op basis van een individuele
afweging

Wanneer veroordeelden voor ernstige strafbare feiten geruime tijd voordat hun straf
is uitgezeten vergaande vrijheden krijgen, doet dat afbreuk aan de geloofwaardigheid
van de straf. Ik heb aangekondigd dat ik de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling
(v.i.) wil herzien, om meer recht te doen aan het rechtvaardigheidsgevoel van slachtoffers,
nabestaanden en de hele samenleving. Deze herziening is opgenomen in het wetsvoorstel
straffen en beschermen dat op 25 juni 2019 met brede steun van uw Kamer is aangenomen.
Dit wetsvoorstel regelt onder meer dat de v.i.-termijn wordt gemaximeerd op twee jaar
en dat v.i. alleen zal worden toegekend op basis van een individuele afweging (persoonsgerichte
benadering). Hierbij worden drie criteria gehanteerd: het gedrag van de gedetineerde,
de risico’s bij vrijlating en de belangen van slachtoffers. In het verlengde hiervan
wordt de verlofregeling (Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting) aangepast.
Verlof wordt in de laatste fase van de detentie toegekend, het is geen automatisme
en niet vrijblijvend.

Spoor 2: Gedrag telt

Gedrag telt: een gedetineerde is zelf verantwoordelijk voor het verloop van de eigen detentie.
Goed gedrag wordt beloond, slecht gedrag bestraft. Gedrag van gedetineerden weegt
sterker mee bij de invulling van detentie.

Maatregelen

• Verbeterde intake, toepassing detentie- en re-integratieplan en begeleiding

• Risico’s bij het verlenen van vrijheden continu in beeld

• Professionalisering samenwerking met de reclassering in de penitentiaire inrichting

• Voorbereiding op re-integratie ook voor kortgestraften

• Meer arbeid tijdens detentie

Om gedrag zwaarder mee te wegen tijdens detentie is een persoonsgerichte aanpak nodig,
waarbij we vanaf dag één weten wie we in detentie voor ons hebben, de risico’s in
beeld hebben, werken met een persoonlijk plan, de gedetineerde nauwgezet volgen en
waar nodig ondersteunen. Een gedetineerde wordt gestimuleerd tot actieve inzet tijdens
detentie. Het wetsvoorstel straffen en beschermen voorziet in de wettelijke basis
hiervoor.

Integrale intake en detentieverloop

De persoonsgerichte aanpak start bij binnenkomst in de penitentiaire inrichting. De
afgelopen periode is een nieuwe vorm van screening bij binnenkomst succesvol getest
in 14 inrichtingen: de integrale intake. Een team van medewerkers schetst in korte
tijd samen met de reclassering en waar mogelijk met gemeenten, een zo volledig mogelijk
beeld van de gedetineerde met bijvoorbeeld eerdere veroordelingen, schuldenproblematiek,
woonsituatie, et cetera. Per november 2019 zal deze werkwijze in alle penitentiaire
inrichtingen zijn ingevoerd.

De integrale intake is de basis voor een persoonlijk detentie- en re-integratieplan
(D&R-plan) met concrete gedrags- en re-integratiedoelen. De wijze waarop de gedetineerde hieraan werkt, is van invloed op de vrijheden
die de gedetineerde krijgt. Het zogenoemde systeem van promoveren en degraderen2 heeft DJI de afgelopen periode zodanig aangepast dat het vertonen van gewenst en
ongewenst gedrag centraal staat in de bejegening en beoordeling van iedere gedetineerde.
Zo is onder meer gedefinieerd wat ontoelaatbaar wordt geacht en direct leidt tot degradatie.
Na een proefperiode in 2019, staat 2020 in het teken van implementatie bij alle inrichtingen.

Risico’s in beeld

Vanaf het begin van detentie, al bij de integrale intake, moeten veiligheidsrisico’s
in beeld zijn. In het bijzonder ook voor het nemen van beslissingen over in- en externe
vrijheden. DJI ontwikkelt daarvoor op dit moment in nauwe samenwerking met onder andere
de reclassering een risicobeoordelingsinstrument (= risicoscreener) dat ondersteunt
bij alle beslissingen over vrijheidsverlening, bijvoorbeeld over re-integratieverlof
of plaatsing in een beperkt beveiligde afdeling (BBA). Per oktober 2019 is de risicoscreener
gereed voor toetsing in de praktijk. De bedoeling is om medio 2020 het definitieve
instrument landelijk in te voeren. De informatie uit de risicoscreener wordt aangevuld
met informatie over het gedrag van de gedetineerde tijdens detentie en ook de belangen
van slachtoffers worden meegewogen. Dit kan aanleiding geven geen vrijheden te verlenen,
dan wel te besluiten tot een verdiepende risicotaxatie, alvorens vrijheden worden
verleend. Zodoende wordt gehandeld op basis van een actueel beeld van de gedetineerde,
dat eveneens gedeeld kan worden met betrokken ketenpartners.

Casemanagers

De persoonsgerichte aanpak houdt niet alleen in dat we iets vragen van gedetineerden
– namelijk dat zij naar vermogen verantwoordelijkheid nemen – maar ook dat zij de
hulp en begeleiding krijgen die zij nodig hebben. Dit is een taak van de casemanager;
het stimuleren en ondersteunen van gedetineerden. Elke penitentiaire inrichting heeft
voor de jaren 2019 en 2020 extra budget gekregen voor het aanstellen van een extra
casemanager. Daarnaast wordt op dit moment in samenwerking met de Hogeschool Utrecht
in drie penitentiarie inrichtingen (Dordrecht, Leeuwarden en Nieuwersluis) onderzocht
hoe de invulling van de functie van casemanager kan worden verbeterd. Na de zomer
2019 worden de aanbevelingen uit dit onderzoek landelijk doorgevoerd. In mijn brief
van 26 november 20183 is uw Kamer daarnaast geïnformeerd over de positieve uitkomsten van de experimenten
met de doorzorgfunctionaris.4 Ik zal de inzet van de doorzorgfunctionaris in de gevangenissen in 2019 en 2020 voortzetten
en uitbreiden.5

Stevige positie reclassering

Het wetsvoorstel straffen en beschermen biedt ook een wettelijke basis om de reclassering
bij het opstellen van het D&R-plan te betrekken. Zoals in de visie aangegeven wil
ik de reclassering nog steviger positioneren in het gevangeniswezen. In vervolg op
de succesvolle experimenten in PI Sittard en PI Alphen, is de reclassering inmiddels
aanwezig in alle penitentiaire inrichtingen ten behoeve van de uitvoering van haar
adviestaken. De manier waarop dat ingevuld wordt, verschilt nog per penitentiaire
inrichting en vraagt om verdere uitwerking. Er is budget beschikbaar gesteld voor
de periode 2019–2021 (1,5 miljoen euro per jaar). Op basis van een landelijke uitvraag
hebben DJI en de reclassering acht locaties geselecteerd om de samenwerking tussen
de reclassering en de gevangenis verder vorm te geven. Dit zal de basis leggen voor
een meer uniforme werkwijze binnen alle penitentiaire inrichtingen waar het gaat om
de samenwerking met de reclassering. Ook wordt met dit budget een selectiemodel ontwikkeld
om te kunnen bepalen voor welke gedetineerde de inzet van de reclassering meerwaarde
heeft. Voor de zomer 2020 is het model, inclusief de bijbehorende ICT, ontwikkeld
en kan de testfase beginnen.6

Arbeid

Om de kansen op de arbeidsmarkt na detentie te vergroten, investeert DJI in arbeid
tijdens detentie. Ook hierbij is gedrag bepalend. Op dit moment verrichten gedetineerden
doorgaans 20 uur penitentiaire arbeid per week. Ik wil dit uitbreiden tot 32 uur.
Niet voor alle gedetineerden draagt dit bij aan een geslaagde terugkeer in de samenleving.
Voor kortgestraften geldt dat het beter is te investeren in de voorbereiding op re-integratie.
De uitbreiding naar 32 uur heeft forse consequenties voor bijvoorbeeld het dagprogramma,
bezoek en personeel. Vijf penitentiaire inrichtingen gaan vanaf oktober 2019 met deze
uitgebreide werkweek starten. Gedurende een periode van twee jaar, worden verschillende
varianten getoetst en een business case opgesteld, op basis waarvan besluitvorming
over een landelijke uitrol zal plaatsvinden.

Korte detentieduur

In geval van een (zeer) korte detentieduur is een andere invulling van die periode
nodig om de re-integratie voor te bereiden. Dit speelt bijvoorbeeld bij gedetineerden
in het arrestantenregime. Ook hier zijn noemenswaarde ontwikkelingen. Zo beschikt
de PI Alphen over een re-integratiecentrum speciaal voor arrestanten, waar enkele
grote gemeenten regelmatig aanwezig zijn. In de PI Grave loopt voor deze doelgroep
een pilot gericht op onder andere een verkorte screening op de vijf basisvoorwaarden
voor re-integratie. Daarmee kan de casemanager samen met gemeenten meteen de nazorg
organiseren. Deze werkwijze introduceert DJI nog dit jaar ook op de andere locaties
voor arrestanten. Het streven is dit voor de zomer van 2020 volledig ingevoerd te
hebben.

Spoor 3: Veilige terugkeer

Veilige terugkeer: een gevangenisstraf moet bijdragen aan een veilige terugkeer van ex-gedetineerden
in de samenleving. Gedetineerden krijgen kansen om te werken aan een beter leven na
detentie. Hiermee kan herhaalde criminaliteit worden voorkomen.

Maatregelen:

• Versterken van de samenwerking tussen de penitentiaire inrichting, de reclassering
en gemeente ten behoeve van een veilige terugkeer en succesvolle re-integratie in
de samenleving

• Wegnemen van belemmeringen voor de gegevensdeling bij (tijdelijke) terugkeer in de
samenleving

Bestuurlijk akkoord

Op 1 juli heb ik samen met de voorzitter van de VNG, de directeur van Reclassering
Nederland namens de drie reclasseringsorganisaties en de DJI het bestuurlijk akkoord
«Kansen bieden voor re-integratie» ondertekend.7 Hierin committeren deze partijen zich om meteen bij aanvang van de detentie nauw
samen te werken aan een veilige terugkeer en succesvolle re-integratie van (ex-)justitiabelen.
Zij richten zich daarbij op de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie:
1) werk en inkomen 2) huisvesting 3) schuldenaanpak 4) identiteitsbewijs en 5) zorgverzekering
en continuïteit van zorgaanbod. Bij het akkoord komt een handreiking die tips geeft
voor samenwerking en good practices voor een veilige en geslaagde re-integratie.

De periode na ondertekening van het convenant staat in het teken van de uitvoering
van deze afspraken in de praktijk.8 Hiervoor sluiten we aan op de vele initiatieven rondom het versterken van de samenwerking
bij de terugkeer van gedetineerden. Bijvoorbeeld in de gemeenten Breda en Tilburg
als onderdeel van de City Deal «Zorg voor veiligheid in de stad».9 Daarnaast sluiten we voor de uitvoering aan bij de ondersteuningsstructuur die op
dit moment voor de aanpak van kwetsbare personen wordt ingericht.

Gegevensdeling bij terugkeer

Samen werken aan een veilige terugkeer en re-integratie kan niet zonder gegevensdeling.
De uitwisseling van persoonsgegevens is vanzelfsprekend gebonden aan regels uit de
privacywetgeving. Hiervoor zijn specifieke wettelijke grondslagen nodig.

Met het oog op de openbare orde geldt sinds 2011 de zogenaamde BIJ-regeling (Bestuurlijke
Informatievoorziening Justitiabelen). Gemeenten ontvangen een melding bij de terugkeer
van ex-gedetineerden die veroordeeld zijn voor ernstige gewelds- of zedendelicten.
Daarnaast voorziet het wetsvoorstel straffen en beschermen in een verplichte gegevensverstrekking
als er kans is dat een (ex-)gedetineerde (opnieuw) een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf
zal plegen, zodat tijdig maatregelen kunnen worden genomen.10

Voor de re-integratie is er al veel in gang gezet op het terrein van gegevensdeling.
Gemeenten ontvangen een melding over het begin en einde van detentie, om actief en
tijdig de gedetineerden te benaderen om (samen) te werken aan hun re-integratie. Dit
kan sinds 1 januari 2019 op grond van de wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel straffen en beschermen een grondslag voor gegevensdeling
tussen DJI, gemeenten en de reclassering over de vijf zogenoemde basisvoorwaarden.
De uitvoering van het bestuurlijk akkoord is zonder deze grondslag niet goed mogelijk.
Ik hoop dan ook op spoedige verdere behandeling van het wetsvoorstel straffen en beschermen
in de Eerste Kamer.

Basis op orde

Basis op orde: om de ambities voor effectievere gevangenisstraffen de komende jaren waar te maken,
moet de basis op orde zijn: een veilige omgeving voor personeel en gedetineerden,
een solide personeelsbeleid en een flexibel, wendbaar apparaat.

Maatregelen:

• Veiligheid in de penitentiaire inrichting vergroten, onder meer: extra speurhonden,
strafbaarstelling binnenbrengen smokkelwaar

• Capaciteit: sluitingen vier gevangenissen en zorgen voor een flexibel apparaat

• Personeel: zorgen voor voldoende personeel en investeren in vakmanschap

Veiligheid

Een penitentiaire inrichting moet veilig zijn. Personeel moet in een veilige omgeving
kunnen werken, waar gedetineerden zich goed gedragen en zich volledig (kunnen) richten
op een veilige terugkeer. Incidenten met contrabande, zoals filmpjes van gedetineerden
die in de media zijn verschenen, criminaliteit binnen de gevangenismuren en geweld
tegen personeel, staan daar haaks op. Om dit nog verder tegen te gaan scherp ik het
veiligheidsbeleid aan. Ik informeer uw kamer met een aparte brief hierover. In de
voorjaarsnota is daarvoor een intensivering opgenomen van 3 miljoen euro structureel
voor de aanpak van contrabande. Dat betekent onder meer dat het aantal speurhonden
en hun begeleiders wordt verdubbeld en extra wordt geïnvesteerd in hekwerk, netten
en camera’s. Een ander belangrijk onderdeel van deze aanpak is mijn wetsvoorstel ter
strafbaarstelling van de invoer van contrabande. Ik ben verheugd dat de Eerste Kamer
op 21 mei 2019 dit wetsvoorstel heeft aangenomen.

Detentiecapaciteit

In mijn brief van 16 november 2018 heb ik toegelicht hoe het proces van overplaatsing
van personeel uit de te sluiten locaties PI Zoetermeer, PI Zwaag, PI Almere en DC
Zeist (excl. de Gesloten Gezinsvoorziening) zou gaan verlopen.11 Ik kan uw Kamer hierover het volgende melden.12

De operatie is inmiddels afgerond. Aan iedere DJI-medewerker kon een passende functie
worden aangeboden. Per 1 januari 2019 zijn alle medewerkers op hun nieuwe werkplek
geplaatst. Het overplaatsen van de betrokken gedetineerden naar andere inrichtingen
is inmiddels ook helemaal afgerond. Ik heb grote waardering voor de medewerkers van
DJI die hierbij betrokken waren. Iedereen binnen het gevangeniswezen weet nu waar
hij of zij aan toe is. Dat biedt ruimte om te bouwen aan de toekomst. Van belang is
dat de transitie niet heeft geleid tot een afname in de operationele capaciteit (dat
wil zeggen: cellen waarvoor personele bezetting beschikbaar is en waarin gedetineerden
geplaatst kunnen worden). De operationele capaciteit van het gevangeniswezen is na
de transitie vergelijkbaar met voor de transitie.

De bezetting in het gevangeniswezen lag in de eerste vier maanden van 2019 echter
bijna 500 plaatsen hoger dan in dezelfde periode in 2018. Een belangrijke oorzaak
is de toegenomen duur van opgelegde vrijheidsstraffen sinds medio 2017. De bezetting
is hoger dan aanvankelijk geraamd, maar valt binnen de gehanteerde marges voor fluctuaties
in de capaciteitsbehoefte. Om in te spelen op een onvoorziene stijging in de capaciteitsbehoefte
beschikt DJI over een flexibele schil van 2100 plaatsen. Een deel hiervan is de afgelopen
periode door DJI in gebruik genomen, onder meer door ze te voorzien van personeel.
In de tijd die hiervoor nodig was, hebben we de beoogde termijn van 30 dagen waarbinnen
zelfmelders zich moeten melden bij de penitentiaire inrichting tijdelijk iets verlengd.
13 Inmiddels zijn de benodigde plaatsen voorzien van personeel en is dit niet meer nodig.

Overigens wordt in de regio Noord Nederland (Groningen, Drenthe en Friesland) in het
kader van Koers en kansen door gemeenten, het veiligheidshuis, DJI, het Centraal Justitieel
Incassobureau (CJIB) en het openbaar ministerie (OM) geëxperimenteerd met een werkwijze
om al voor detentie de zelfmelder te benaderen om een plan op te stellen voor de periode tijdens
en na detentie. Dit is erop gericht om enerzijds detentieschade te voorkomen (zoals
verlies van baan of problemen bij de kinderen) en anderzijds om te stimuleren dat
zelfmelders zich op tijd melden. Daardoor hoeven minder zelfmelders te worden opgepakt
voor het uitzitten van de straf. Om deze stappen voorafgaand aan de detentie te kunnen
zetten, hebben de partijen verzocht om een afwijkende oproeptermijn van 6 tot 8 weken.
De eerste ervaringen zijn positief. De vorderingen worden in het kader van Koers en
kansen gevolgd.

Personeel DJI

Sinds mei 2017 werft DJI op volle kracht personeel. Eind april 2019 zijn in totaal
ongeveer 1.200 nieuwe medewerkers aangenomen. Het personeel uit de vier gesloten locaties
is geplaatst bij andere inrichtingen. Hiermee komt er balans tussen de benodigde personele
formatie en de feitelijke bezetting. Wel is er nog sprake van relatief hoge inhuur
om alle dienstroosters te vullen. DJI zet de werving met kracht voort om de externe
inhuur af te bouwen en de natuurlijke uitstroom op te vangen. Voor de komende jaren
wordt, mede door de aantrekkende arbeidsmarkt, uitgegaan van een jaarlijkse personele
uitstroom van 7%. Indien nodig wordt de werving verder geïntensiveerd. Ook richt DJI
zich op het terugdringen van het ziekteverzuim om te zorgen dat de mensen die in dienst
zijn ook daadwerkelijk inzetbaar zijn.

DJI investeert in het vakmanschap van de medewerkers. Daarvoor is 100 miljoen euro
vrijgemaakt in het convenant «Werken aan een solide personeelsbeleid». In 2018 zijn
er ruim 900 opleidingen en EVC trajecten (Eerder Verworven Competenties) gevolgd.
Het Opleidingsinstituut DJI heeft in 2018 ruim twee keer zo veel opleidings- en ontwikkeltrajecten
uitgevoerd ten opzichte van 2017 (2018: 1.150, 2017: 500 trajecten).

Koers en kansen

Het programma «Koers en kansen» werkt aan verbetering van de sanctie-uitvoering en
verbindt daarvoor vele partners uit het lokaal domein, de zorg en de justitieketen.
Deze brede benadering is nodig om de recidive verder te verminderen.

Koers en kansen vormt een aanvulling op de maatregelen vanuit de visie op gevangenisstraffen.
De projecten en de onderzoeks- en leeromgeving daaromheen zijn nadrukkelijk bedoeld
om de gezamenlijke focus op de recidive- en re-integratieopgave te vergroten en nieuwe
werkwijzen te ontwikkelen. Het (her)inrichten van effectieve samenwerking tussen de
betrokken partners, bijvoorbeeld als het gaat om kortgestraften, weegt zwaar. Ook
biedt het programma gelegenheid om nieuwe arrangementen van zorg, begeleiding en toezicht
te ontwikkelen waarmee partners betere aansluiting op lokaal niveau kunnen organiseren.
Koers en kansen beperkt zich daarbij niet tot daders met een gevangenisstraf. Het
programma richt zich op alle personen – jeugdigen en volwassenen – die een vrijheidsbenemende
of vrijheidsbeperkende sanctie opgelegd kregen of verdacht worden van een delict.
In de bijgevoegde rapportage kunt u hier meer over lezen14.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker