Brief regering : Verkenning kwaliteitsborging en lasten hoger onderwijs

Nr. 777
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2019

Vorig jaar heb ik met de Vereniging Hogescholen en de VSNU sectorakkoorden afgesloten.
Onderdeel van de sectorakkoorden is dat gezamenlijk verkend wordt hoe een betere balans
gevonden kan worden tussen kwaliteitsborging van opleidingen enerzijds en administratieve
lasten anderzijds, waarbij bezien wordt of instellingsaccreditatie daartoe een middel
kan zijn.1 Deze verkenning is mede tot stand gekomen tegen de achtergrond van de werkdrukdiscussie
in het hoger onderwijs – een hoge prioriteit, nu en voor de komende jaren. Ik zie
het verminderen van werkdruk als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. We hebben
al vaker over dit thema met elkaar gesproken. Ik vind het van belang dat we hier het
gesprek over blijven voeren en ruimte blijven zoeken om de werkdruk te verminderen.
Ten aanzien van de werkdruk voortvloeiend uit kwaliteitszorg wil ik nu concrete stappen
zetten.

Naast de werkdruk die de verantwoording over kwaliteit met zich mee kan brengen zijn
er in het hoger onderwijs ook andere bronnen van werkdruk. Wet- en regelgeving, interne
regels van instellingen, regels rondom personeel en ook de buitenwereld zijn alle
belangrijke bronnen van werkdruk. Een aantal zaken zijn, met name in het wetenschappelijk
onderwijs, relevant bij het tegengaan van werkdruk:

1. instellingen gaan zelf aan de slag met het tegengaan van werkdruk;

2. minder tijdelijke contracten;

3. meer stabiliteit in de financiering en minder concurrentie (onderzoek);

4. instellingen moeten scherper omgaan met financiële reserves.

Ten aanzien van deze vier invalshoeken heb ik reeds diverse acties in gang gezet.
Ik heb aan de VSNU, NWO en KNAW gevraagd om dit jaar gezamenlijk met een plan te komen
om de druk op het systeem en het wetenschappelijk personeel te verlichten.

Ik verwacht dat in dit plan in ieder geval aandacht wordt gegeven aan het erkennen
en waarderen van onderwijs en impact naast onderzoek, het verlagen van de matchingsdruk,
en het verhogen van de honoreringspercentages. Vooruitlopend op dit plan hebben VSNU
en NWO op mijn verzoek een voorstel gedaan voor de overheveling van middelen van NWO
(tweede geldstroom) naar universiteiten (eerste geldstroom). Dit voorstel heb ik overgenomen
in de reactie op het advies van de Adviescommissie bekostiging hoger onderwijs en
onderzoek (commissie Van Rijn).2 Als gevolg hiervan gaan alle sectorplanmiddelen rechtstreeks naar de universiteiten.
Deze middelen kunnen structureel worden als zij ze inzetten voor vaste contracten.
Daarnaast ben ik in gesprek met verschillende partijen die een rol spelen bij de budgettaire
cyclus van de universiteiten, met als doel om meer stabiliteit in de geldstromen naar
universiteiten aan te kunnen brengen. Ook hebben de leden van de VSNU in de knelpuntenanalyse
«Ruimte voor investeringen en talent» toegezegd scherper te gaan begroten en wordt
verkend welke obstakels voor scherper begroten zich voordoen en welke kunnen worden
weggenomen. Dit heeft als doel tot een meer voorspelbare bekostiging te komen en de
relatief frequente inzet van tijdelijke dienstverbanden te doorbreken. Ook de hogescholen
ontplooien diverse activiteiten omtrent het tegengaan van werkdruk. Zij hebben hier
bijvoorbeeld afspraken over gemaakt in de cao. Ten aanzien van de hier genoemde activiteiten
in het kader van werkdruk zal ik u op een later moment nader informeren.

RUG pakt werkdruk aan

In 2016 heeft de faculteit Science & Engineering van de Rijksuniversiteit Groningen
(RUG) een rapport aangeboden aan het College van Bestuur (CvB) over de administratieve
rompslomp waar hun medewerkers last van ondervinden. Dit was voor het CvB aanleiding
om dit universiteit breed op te pakken. Het resultaat is de Commissie Voorkomen van
Rompslomp. Deze commissie inventariseert en identificeert onnodige of onnodig gecompliceerde
procedures en regelgeving binnen de RUG en stelt acties voor om deze aan te pakken.
Zo heeft de commissie vaart gezet achter een betrouwbare manier voor digitale ondertekening
van tentamencijfers, zodat deze niet tweemaal handmatig hoeven te worden ingevoerd.

De ervaren regeldruk van kwaliteitsborging is onderdeel van het debat over de werkdruk.
Deze brief zal met name ingaan op de ervaren regeldruk van kwaliteitsborging. Eenzelfde
brief heb ik verstuurd naar de Eerste Kamer.

Leeswijzer

In deze brief ga ik eerst in op het onderwerp kwaliteitszorg. In paragraaf 2 sta ik
stil bij de ervaren regeldruk van kwaliteitszorg. In paragraaf 3 ga ik in op de mogelijkheid
van instellingsaccreditatie, als een aanvullende vorm van accreditatie naast de reeds
bestaande vormen accreditatie. Tot slot zal ik in paragraaf 4 enkele algemene conclusies
trekken.

1. Kwaliteitszorg

Voordat ik in deze brief schets hoe we verdere stappen kunnen zetten in het verbeteren
van de balans tussen de lasten en lusten die samengaan met kwaliteitsborging, beschrijf
ik eerst waar we nu staan.

Kwaliteitsborging komt ten bate van zowel de onderwijsgemeenschap (studenten, docenten
en onderwijsleiders), als het afnemend beroepenveld, de overheid en de samenleving
in den brede: al deze partijen moeten erop aan kunnen dat de kwaliteit van het onderwijs
op orde is en dat ook in de toekomst blijft. De kwaliteit van ons hoger onderwijs
is van hoog niveau, ook in internationaal perspectief. De OECD en de Europese Commissie
hebben dit onlangs bevestigd.3 De NVAO bericht dat in de afgelopen zes jaar het aantal positieve herbeoordelingen
boven de 90% ligt en in de laatste drie jaar boven de 95%.4 Dit alles wijst erop dat het hoger onderwijs een sector is die gewend is om kwaliteit
te leveren. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft in 2018 onderzoek
gedaan naar de werking van het accreditatiestelsel en stelt dat het stelsel adequaat
functioneert. Er is in het hoger onderwijs breed draagvlak voor peer review als vorm
van kwaliteitsborging. De kwaliteit is geborgd en het stelsel zet bovendien aan tot
verbetering. Door te investeren in verbetering blijft de kwaliteit ook in de toekomst
hoog en anticipeert het onderwijs op maatschappelijke ontwikkelingen.

De verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs is verdeeld
over personen en organisaties op verschillende niveaus. In de eerste plaats ligt de
verantwoordelijkheid bij de instellingen, en binnen de instellingen bij de opleidingen.
Docenten, studenten en andere betrokkenen bij de opleiding zijn als eerste aan zet
om te signaleren wat er nog beter of anders kan ten aanzien van het onderwijs. Van
instellingen wordt verwacht dat zij de kwaliteit van het onderwijs dat zij verzorgen
systematisch borgen en verbeteren. Goede kwaliteitszorg is bovendien gebaat bij een
kritische blik van buitenstaanders. In het hoger onderwijs gebeurt dit door periodieke
visitaties op grond van intern opgestelde zelfevaluaties in combinatie met onafhankelijke
en deskundige peer reviews. Kwaliteitszorg wordt dus gedragen door en vormgegeven
binnen instellingen. Pas in laatste instantie komt ook de overheid in beeld: de NVAO
accrediteert de opleidingen op grond van de visitaties en aan de hand van wettelijke
kwaliteitseisen. Een opleiding die is geaccrediteerd voldoet aan de basiskwaliteit.
De accreditatie vormt daarmee het sluitstuk van de kwaliteitszorgketen. De inspectie
is daarnaast verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de relevante wet-
en regelgeving en evalueert periodiek het accreditatiestelsel.

Kwaliteitszorg gaat niet alleen over regels en systemen, maar juist ook over de organisatiecultuur.
Een goedwerkend systeem van kwaliteitszorg is niet mogelijk zonder een organisatiecultuur
waarin alle betrokkenen binnen de instelling vanuit hun eigen rol de verantwoordelijkheid
voor kwaliteit krijgen, ervaren en nemen. Deze kwaliteitscultuur is cruciaal om op
termijn kwaliteit te kunnen blijven leveren. Regels zijn nodig, maar zijn tegelijk
ook slechts kaderstellend: zij kunnen een kwaliteitscultuur niet tot stand te brengen.
In het kader van de verkenning verdienen beide dimensies onze aandacht.

Dilemma’s

Bij het vraagstuk hoe een optimaal stelsel van kwaliteitsborging tot stand gebracht
kan worden, speelt een aantal dilemma’s. Dit zijn deels algemene dilemma’s die spelen
op vele beleidsterreinen en dus ook bij kwaliteitszorg in het hoger onderwijs. Ik
noem er een aantal:

• Regels worden gesteld om een bepaald doel te bereiken. Een (te) grote regeldruk kan
echter juist afbreuk doen aan het doel dat men probeert te bereiken. Problemen zijn
ook niet altijd op te lossen met regels.

• Het voorschrijven van precieze en strak ingekaderde regels maakt dat zij die verantwoording
afleggen, weten waar ze aan toe zijn. Tegelijkertijd kan dit de professionele autonomie,
verscheidenheid en innovatie beperken.

• Een goede kwaliteitscultuur brengt de intrinsieke motivatie met zich mee om de kwaliteit
op orde te houden en is in zichzelf een waarborg van de kwaliteit. Tegelijkertijd
is het moeilijk om vanuit de overheid hier op te sturen.

Voor zulke dilemma’s bestaan geen ultieme oplossingen. Dit ontslaat ons echter niet
van de plicht om ze met enige regelmaat onder handen te nemen en te bezien waar we
kunnen bijsturen in het licht van nieuwe ontwikkelingen. In die context heb ik deze
verkenning uitgevoerd.

Aanpak

De verkenning is samen met het onderwijsveld vormgegeven en uitgevoerd. Zo is er een
ambtelijke werkgroep gevormd, bestaande uit OCW, Vereniging Hogescholen, VSNU, NRTO,
LSVb, ISO, inspectie, NVAO, CDHO, deelnemers aan het experiment instellingsaccreditatie
met lichtere opleidingsaccreditatie en vertegenwoordigers vanuit het hoger onderwijs.
Deze werkgroep is in het afgelopen halfjaar regelmatig bijeengekomen. Daarnaast is
een breder scala van stakeholders en experts bevraagd en betrokken.5 De NVAO heeft tevens een werkbezoek georganiseerd naar Finland en Estland, waar men
ruime ervaring heeft opgedaan met instellingsaccreditatie.

Om beter inzicht te krijgen in de ervaren regeldruk van kwaliteitszorg, heb ik een
onderzoek laten uitvoeren naar welke activiteiten, procedures en regels ten aanzien
van kwaliteitszorg als meest belastend worden ervaren, waar of bij wie de oorsprong
ligt en wat maakt dat deze als belastend worden ervaren. De onderzoeksresultaten zijn
opgenomen in bijlage 1. Daarnaast heb ik een internationaal vergelijkend onderzoek
laten doen om na te gaan wat de doelstellingen van andere landen waren om instellingsaccreditatie
in te voeren en in hoeverre die doelstellingen bereikt zijn. Voor de onderzoeksresultaten
verwijs ik u naar bijlage 2. Beide onderzoeken bied ik uw Kamer hierbij aan6.

In het kader van de verkenning heb ik ook bekeken op welke punten de samenwerking
tussen de inspectie, NVAO, CDHO en mijn ministerie verder verbeterd kan worden, zodanig
dat deze samenwerking bijdraagt aan de lastenverlichting voor instellingen. In april
heb ik uw Kamer over deze samenwerking geïnformeerd.7

2. Regeldruk kwaliteitszorg

De afgelopen jaren is veel aandacht gegaan naar het beperken van regeldruk die voortvloeit
uit wet- en regelgeving en hoe deze binnen de instellingen wordt ervaren. Met het
traject Accreditatie op maat zijn hierin belangrijke stappen gezet. Onderdeel van
dit traject was het kritisch doorlichten van de WHW en het accreditatiekader op overlap
in regels en te gedetailleerde voorschriften. De gelijknamige wet en het nieuwe accreditatiekader
zijn in februari 2019 in werking getreden. Ook is het experiment instellingsaccreditatie
met lichtere opleidingsaccreditatie in 2018 van start gegaan. Deze maatregelen hebben
als doel om meer vertrouwen, meer eigenaarschap en minder (ervaren) lasten bij de
instellingen te realiseren. Bovendien heb ik aangekondigd dat de NVAO een voorstel
zal doen voor kleinere visitatiegroepen en meer spreiding van inleverdata, in samenspraak
met het veld. Dit moet leiden tot minder piekbelasting, minder lasten als gevolg van
onderlinge afstemming, en meer ruimte voor het onderlinge leren.8

Een rode draad bij de regeldruk in kwaliteitszorg is de omgang met regels en ruimte,
en de mate waarin men (zelf-)vertrouwen ervaart. Vertrouwen is niet af te dwingen,
maar kan wel groeien onder de juiste omstandigheden. Daar moet dan wel ruimte voor
gemaakt worden: ruimte en zelfvertrouwen om de grenzen op te zoeken, fouten te maken
en deze te herstellen. Ruimte voor de professionele autonomie van docenten. Tussen
incidenten en het invoeren van nieuwe regels zit een palet van mogelijkheden om lessen
te trekken voor de toekomst. Het vergt leiderschap om daar verstandig mee om te gaan.
Die opgave is er voor iedereen binnen de instellingen, maar ook voor uw Kamer en voor
mijzelf. Als wij geen vertrouwen stellen in onze universiteiten en hogescholen, kunnen
wij ook geen zelfvertrouwen bij hen verwachten.

Vanuit zelfvertrouwen aansturen op ontwikkelingsgerichte visitatie

De directeur van de opleiding Geschiedenis aan Radboud Universiteit is de visitatie
ingegaan vanuit trots en zelfvertrouwen. De opleiding heeft uitgedragen wat zij doen,
in plaats van hun keuzes te verdedigen. Het visitatiepanel meldde bij aanvang van
het locatiebezoek, op grond van een beknopt voorbereidingsdossier, niet aan de kwaliteit
van de opleiding te twijfelen. Daardoor stond de visitatie in het teken van ontwikkeling
en zijn goede, kritische en constructieve gesprekken gevoerd over de toekomst van
de opleiding. De opleiding Geschiedenis heeft de visitatie als zeer stimulerend ervaren.

Een deel van de instellingen heeft behoefte aan rust in het stelsel. Daarom wil ik
terughoudend zijn met het aanpassen van de wettelijke voorschriften voor opleidingsaccreditatie.
Ik wil vooral aan de slag met maatregelen die binnen het huidige stelsel al tot verbetering
van de regeldruk kunnen leiden.

Een aantal aanbevelingen uit het onderzoek naar de ervaren regeldruk van kwaliteitszorg
heeft betrekking op de opstelling van visitatiepanels en hun secretarissen. De NVAO
heeft het afgelopen jaar een start gemaakt met de verdere professionalisering van
secretarissen, die er mede toe moet leiden dat visitaties een voorspelbaarder karakter
krijgen. Ik zal met de NVAO bekijken hoe aan deze aanbevelingen verdere invulling
kan worden gegeven.

Daarnaast ga ik in gesprek met de instellingsbesturen over hoe zij binnen hun instellingen
de regeldruk beperkt kunnen houden en het eigenaarschap van docenten en de betrokkenheid
van studenten kunnen stimuleren. Tevens wil ik een handreiking opstellen, die verheldert
welke ruimte er bestaat tussen of binnen regels van de overheid. Dit kan docenten
en kwaliteitszorgmedewerkers inzicht geven in hoe wettelijke regels op een minder
belastende en meer betekenisvolle wijze kunnen worden ingevuld en ook beter aansluitend
bij de interne kwaliteitszorg. De ervaringen hiermee in het funderend onderwijs zijn
tot nu toe veelbelovend. Ook wil ik ondersteunen bij het in beeld brengen en uitwisselen
van good practices tussen opleidingen, bijvoorbeeld over zinvolle manieren waarop
verbetergesprekken kunnen worden georganiseerd. De infrastructuur die het NRO ontwikkelt
om kennis en good practices te delen, zou daarvoor bijvoorbeeld kunnen worden ingezet.
Tot slot ga ik ronde tafels en schrapsessies organiseren met onder andere studenten,
docenten, kwaliteitszorgmedewerkers en opleidingsdirecteuren om te bezien welke aanvullende
acties genomen kunnen worden om de ervaren regeldruk te verminderen en tegelijk de
kwaliteitszorg verbeteren. Bovendien blijf ik open staan voor suggesties vanuit instellingen
en studenten. Voor de zomer van 2020 zal ik over de ondernomen acties verslag doen
aan uw Kamer.

Samen de kwaliteit hoog houden

Teamleiders en docenten van de hbo-opleidingen Finance & Control in de regio Zuid
komen vier keer per jaar bijeen om actualiteiten uit te wisselen. Twee keer per jaar
beoordelen de leden van de deelnemende opleidingen elkaars eindwerken. Op deze wijze
komen docenten tot een inhoudelijk gesprek over het niveau van de eindwerken en kunnen
zij de wijze van beoordeling beter op elkaar afstemmen. De ervaringen zijn positief:
het geeft docenten nieuwe inzichten en motiveert hen om de kwaliteitszorg verder te
optimaliseren.

Minstens zo belangrijk is dat de onderwijsgemeenschap ook zelf de handschoen oppakt
en kritische gesprekken voert over de verantwoording over, en verbetering van onderwijskwaliteit.
Daar biedt het onderzoeksrapport een goede basis voor. Welke interne regels dragen
nu echt bij aan de kwaliteit, en respecteren ze de professionaliteit van de docent?
Welke rol wordt van kwaliteitszorgmedewerkers verwacht: schrijven ze voor, of ondersteunen
ze? Wat willen opleidingen zélf uit de visitatie halen en kan de visitatie ook anders
vormgegeven worden? Op welke manier vult de medezeggenschap haar rol in en wat is
de rol van de studenten in het kader van de interne kwaliteitszorg? Die gesprekken
zijn belangrijk in het licht van kwaliteitsverbetering maar zeker ook voor het beperken
van de interne regeldruk bij instellingen.

3. Instellingsaccreditatie

In de sectorakkoorden met VSNU en Vereniging Hogescholen is afgesproken om de mogelijkheid
van instellingsaccreditatie te betrekken in de verkenning, met het oog op een betere
balans tussen kwaliteitsborging en administratieve lasten. Zoals ik eerder aangaf,
is een goedwerkend systeem van kwaliteitszorg niet mogelijk zonder een kwaliteitscultuur
waarin alle betrokkenen binnen de instelling vanuit hun eigen rol verantwoordelijkheid
krijgen, ervaren en nemen. Dat is voor mij een belangrijke dimensie van kwaliteitszorg.
Ik wil instellingsaccreditatie dan ook onder meer in dat licht plaatsen. Onder instellingsaccreditatie
versta ik de erkenning van de overheid dat een instelling zelf de kwaliteit van haar
onderwijs waarborgt en verbetert, zonder dat de overheid dit voor elke opleiding afzonderlijk
ook nog eens beoordeelt. Instellingsaccreditatie voldoet aan de Europese normen voor
kwaliteitszorg in het hoger onderwijs. Wezenlijk is daarbij dat de interne kwaliteitszorg
bij instellingen op orde is en dat opleidingen periodiek beoordeeld worden door externe,
onafhankelijke peers. Op grond van een beoordeling van de instelling zal de NVAO het
besluit nemen of de instelling instellingsaccreditatie krijgt. Zolang een instelling
die erkenning heeft, zijn de opleidingen die de instelling reeds verzorgt, geaccrediteerd.
Daarbij beschouw ik instellingsaccreditatie als een vorm van beoordeling die geïntroduceerd
kan worden naast de bestaande mogelijkheden van opleidingsaccreditatie en de instellingstoets kwaliteitszorg
(ITK). Met daarbij het uitgangspunt dat alle vormen van accreditatie gelijkwaardig
zijn. Ik wil immers dat instellingen, om hen moverende redenen, kunnen blijven kiezen
voor een vorm van externe kwaliteitsborging die het beste bij hun interne kwaliteitsborging
past.

De discussie over instellingsaccreditatie is niet nieuw. Binnen de Stuurgroep accreditatiestelsel
3.0, die door mijn ambtsvoorganger was ingesteld, is instellingsaccreditatie als instrument
uitvoerig besproken. Mede op basis van het advies van de Stuurgroep en de motie van
het lid Rog c.s.9 is het Experiment instellingsaccreditatie met lichtere opleidingsaccreditatie opgezet
dat op 1 september 2018 formeel is gestart. Dit experiment geeft een eerste beeld
van waar meer eigenaarschap voor de kwaliteitsborging toe leidt. Meer landen zijn
in de afgelopen jaren overgegaan naar een stelsel met instellingsaccreditatie en daarmee
is er nu meer bekend over hoe instellingsaccreditatie ingericht kan worden en de werking
van instellingsaccreditatie in de praktijk. Daar kunnen we van leren. Daarom heb ik
een internationaal vergelijkend onderzoek laten uitvoeren naar instellingsaccreditatie
en de NVAO heeft een werkbezoek georganiseerd naar Finland en Estland. Over de bevindingen
is het gesprek gevoerd binnen de reeds genoemde werkgroep.

Kansen en risico’s

Uit het onderzoek10, het werkbezoek en de gesprekken in de ambtelijke werkgroep komt een beeld naar voren
van de kansen en risico’s die het instrument in het Nederlandse hoger onderwijs kan
hebben. Dat beeld zet ik hieronder uiteen.

Kansen

Instellingsaccreditatie kan stimulerend werken voor de kwaliteitscultuur bij instellingen,
doordat het eigenaarschap binnen de instellingen wordt vergroot. Het kan het gesprek
binnen de instelling over kwaliteit een stimulans geven: wat verstaan wij binnen onze
instelling onder kwaliteit, welke kwaliteit willen wij bieden en hoe gaan we gezamenlijk
ervoor zorgen dat die kwaliteit ook geborgd wordt? Een vergroting van het eigenaarschap
is een belangrijke impuls voor de kwaliteitscultuur bij opleidingen en instellingen.
Een stevige kwaliteitscultuur is uiteindelijk een betere waarborg van de kwaliteit
van het hoger onderwijs dan een fijnmazig geheel van extern opgelegde regels. Wanneer
studenten en docenten het gevoel krijgen dat zij een belangrijke rol spelen in het
tot stand komen van de kwaliteitszorg, kan dit het draagvlak voor de kwaliteitszorg
binnen de instelling vergroten. Betrokkenheid van studenten is hierbij van belang,
omdat zij ervaringsdeskundigen zijn en direct belang hebben bij kwaliteitsverbetering.

Instellingsaccreditatie biedt daarnaast kansen voor het terugdringen van de ervaren
regeldruk. Een groter gevoel van eigenaarschap over de kwaliteit en kwaliteitsborging
betekent dat docenten meer op hun professionaliteit worden aangesproken bij de zorg
voor de kwaliteit van het onderwijs. Dat meer ruimte voor de instelling leidt tot
positieve effecten, blijkt ook uit de eerste ervaringen binnen het experiment instellingsaccreditatie
met lichtere opleidingsaccreditatie, waarbij opleidingen de mogelijkheid hebben de
externe onafhankelijke beoordeling door peers zelf vorm te geven.11 Het leidt ertoe dat de activiteiten op een voor de opleiding meer zinvolle manier
worden ingericht.

Instellingsaccreditatie kan bovendien bijdragen aan de toekomstbestendigheid van het
accreditatiestelsel. In de samenleving en arbeidsmarkt wordt steeds meer gevraagd
om maatwerk in het onderwijs en een flexibel en modulair onderwijsaanbod. Deze innovatieve
vormen van onderwijs zijn niet altijd goed te vatten in het klassieke begrip van een
opleiding. Instellingsaccreditatie maakt het mogelijk dat de instelling getoetst wordt
op de kwaliteitsborging van al het geboden onderwijs, in welke vorm dat dan ook wordt
aangeboden. Op dit toekomstperspectief zal ik verder ingaan in de strategische agenda
hoger onderwijs en onderzoek.

Risico’s

De kwaliteit van het onderwijs moet geborgd blijven; als er zich tekortkomingen dreigen
voor te doen moet dat tijdig in beeld zijn en moet er ingegrepen kunnen worden. Bij
instellingsaccreditatie komt de overheid meer op afstand te staan van de kwaliteitsborging
van opleidingen, omdat de NVAO de beoordeling op opleidingsniveau niet langer valideert.
Dit betekent dat het instellingsbestuur garant staat voor de kwaliteit van onderwijs,
kwaliteitsrisico’s tijdig in beeld moet hebben en waar nodig ingrijpt.

Het beoogde effect – dat het instellingsbestuur die verantwoordelijkheid ten volle
neemt – heeft tevens een keerzijde; de kans bestaat dat instellingen de interne kwaliteitszorg
meer op centraal niveau gaan beleggen en zwaarder maken dan wellicht noodzakelijk
is. Dit komt het eigenaarschap op opleidingsniveau niet ten goede en zal de regeldruk
niet doen afnemen. Het is zaak om hierin de juiste balans te vinden. Dit aandachtspunt
is eerder ook door de Onderwijsraad benoemd.12 Daarnaast speelt de zorg ten aanzien van de vraag op welke wijze de onafhankelijkheid
van de peers bij de opleidingsbeoordeling geborgd kan worden.

Instellingsaccreditatie wordt – zoals nu opleidingsaccreditatie – een toets met serieuze
consequenties. Om te voorkomen dat de instelling geneigd is hierdoor niet het achterste
van haar tong te laten zien en dat tegelijkertijd een commissie niet de vrijheid voelt
om zich kritisch op te stellen in het accreditatieproces, is het van belang dat er
reële alternatieven (terugvalopties) zijn. Er staat anders te veel op het spel, waardoor
het goede gesprek niet op gang komt.

Bovendien kan de onderlinge vergelijkbaarheid van de oordelen tussen gelijksoortige
opleidingen bij verschillende instellingen afnemen. Het kan daardoor moeilijker worden
om inzicht te krijgen in de mate waarin een opleiding bij de ene instelling van vergelijkbare
kwaliteit is als de andere instelling. Tot slot, is het borgen van wettelijke beroepsvereisten,
dat nu op opleidingsniveau plaatsvindt, een aandachtspunt.

Conclusie en vervolgacties

De algemene teneur uit het onderzoek en de gevoerde gesprekken is dat instellingsaccreditatie
waarschijnlijk geen bijdrage zal leveren aan de feitelijke reductie van de regeldruk.
Tegelijkertijd zien we wel aanwijzingen dat de ervaren regeldruk kan afnemen, doordat de inspanningen als zinvoller worden ervaren. Daarnaast
kan instellingsaccreditatie een waardevolle aanvulling zijn, omdat het een goed instrument
is om de kwaliteitscultuur bij instellingen te versterken en om kwaliteitszorg en
kwaliteitsverbetering een meer continu proces te laten zijn.

Kijkend naar de resultaten van de verkenning, sta ik daarom op zich positief tegenover
het introduceren van instellingsaccreditatie naast de bestaande vormen van accreditatie.
Het een en ander zal nog samen met het onderwijsveld nader doordacht en uitgewerkt
moeten worden.

Mede op advies van verschillende leden van de ambtelijke werkgroep wil ik hiervoor
voldoende tijd inruimen. Ik streef ernaar medio 2020 de uitwerking gereed te hebben.
Gezien de inhoudelijke raakvlakken met onderwerpen in de strategische agenda hoger
onderwijs en onderzoek, zal ik in de strategische agenda een tussenstand van deze
uitwerking schetsen. Ik heb ook risico’s benoemd die geadresseerd zullen moeten worden
in de verdere uitwerking van het instrument. Ik denk daarom in ieder geval aan de
volgende voorwaarden waarbinnen de uitwerking moet plaatsvinden:

– Opleidingskwaliteit moet gewaarborgd blijven;

– Als de overheid meer op afstand komt te staan moet daar een versterking van interne
verantwoording (horizontaal en verticaal) tegenover staan;

– Rekening moet worden gehouden met het risico dat een groter eigenaarschap op bestuurlijk
niveau kan leiden tot centralisatie van de kwaliteitszorg;

– Om te waarborgen dat een commissie bij instellingsaccreditatie kritisch kan oordelen,
is van belang dat wanneer er geen instellingsaccreditatie kan worden verleend, er
een reëel alternatief is; en

– Aandacht voor de wijze waarop vergelijkbaarheid van opleidingen mogelijk blijft, zodanig
dat er voldoende transparantie blijft bestaan over de kwaliteit van het hoger onderwijs.

Tot slot

In deze brief heb ik aangegeven dat de kwaliteit van het Nederlandse hoger onderwijs
hoog is. We mogen dus vertrouwen hebben dat instellingen in staat zijn kwaliteit te
leveren. De voorgestelde maatregelen die ik in deze brief heb benoemd zullen de balans
tussen de lasten en lusten van het accreditatiestelsel verder kunnen verbeteren. Niet
alleen om de regeldruk te verminderen, maar ook om te blijven werken aan de hoogst
mogelijke kwaliteit van het hoger onderwijs; ten behoeve van de samenleving als geheel
en voor onze studenten in het bijzonder. Ook in het kader van de Strategische Agenda
zal ik de balans tussen de lusten en lasten van het accreditatiestelsel en de toekomstbestendigheid
van dit stelsel adresseren.

Tot slot wil ik van de gelegenheid gebruik maken om nader in te gaan op de motie Van
der Molen die mij oproept de NVAO te verzoeken kaders op te laten stellen voor een
nieuw bijzonder kenmerk «Zorg en Welzijn».13 Ik zal onderzoeken of het mogelijk en wenselijk is een dergelijk bijzonder kenmerk
te ontwikkelen. Ik treed hiertoe onder meer in overleg met de NVAO. IK zal u voor
het einde van het zomerreces hierover nader berichten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Bijlage I Ervaren regeldruk rond kwaliteitszorg in het hoger onderwijs

Uit het onderzoek naar de ervaren regeldruk rondom kwaliteitszorg komt naar voren
dat regeldruk niet zozeer in specifieke regels zit, maar toegeschreven wordt aan een
vijftal factoren. Ten eerste een cumulatie van regels. Eisen aan medewerkers uit het
hoger onderwijs komen niet alleen voort uit formele kaders, zoals de wet en het accreditatiekader.
Ook instellingen zelf stellen regels op. Dit gebeurt op meerdere (organisaties)niveaus,
bijvoorbeeld op instellingsniveau, faculteitsniveau en opleidingsniveau. Bovendien
kiezen opleidingen er regelmatig voor om een evaluatiebureau14 in de arm te nemen om hen te ondersteunen bij de accreditatie. Zij stellen vaak wel
handleidingen op en/of instrueren het visitatiepanel. Deze cumulatie van regels kan
bijdragen aan de ervaren regeldruk. De onderstaande figuur geeft dit verschijnsel
schematisch weer, met als voorbeeld een deel van de eisen die aan toetsing worden
gesteld.

De mate waarin die accumulatie leidt tot regeldruk verschilt tussen en binnen instellingen.
Dit kan betekenen dat de ruimte die tussen en binnen de regels bestaat, niet altijd
benut wordt. Een tweede factor is dat de wet- en regelgeving relatief open is geformuleerd.
Dit is een kracht van het stelsel en wordt ook alom gewaardeerd in het veld; tegelijkertijd
vraagt het om zelfvertrouwen in en bij instellingen om daarbinnen de ruimte te nemen
om kwaliteitszorg te organiseren die niet te belastend is. Dat is niet eenvoudig want
de consequenties van het niet behalen van accreditatie zijn immers groot; het gaat
dan niet om abstracte rechtsgevolgen maar om het voortbestaan van een opleiding waar
docenten en studenten deel van uitmaken. Het vergt evenwichtskunst van opleidingsdirecteuren
om te weten hoeveel ruimte een opleiding kan nemen in het verantwoorden over de kwaliteit.

Het zelfvertrouwen zit nu nog onvoldoende in de cultuur van de instellingen. Dit wijst
het onderzoek als derde factor aan. De slechte ervaringen met accreditatie gaan sneller
rond binnen een instelling dan de goede, schetsen de onderzoekers. Daarbij is de rol
van het management – van college van bestuur tot opleidingsdirecteur – binnen een
instelling cruciaal. Zij bepalen voor een belangrijk deel de wijze waarop men met
risico’s, incidenten en regels omgaat. Daarnaast is de houding en werkwijze van panels
een bepalende factor; opleidingen vinden het soms lastig om in te schatten welke onderwerpen
panelleden doorslaggevend vinden en hoe zij het accreditatiekader zullen interpreteren
en welke houding zij daarbij aannemen. Bovendien zorgen regelmatige, ogenschijnlijk
kleine wijzigingen van wet- en regelgeving ervoor dat het voor alle betrokkenen lastig
is vertrouwd te raken met de huidige werkwijzen en systemen. Zo zijn de wet en het
accreditatiekader in de afgelopen zeven jaar drie keer gewijzigd.

De onderzoekers doen de volgende vijf aanbevelingen:

1. Voorkom cumulatie van lasten: houd je aan je eigen rol

Leidinggevenden (van opleidingen, faculteiten of centraal) moeten kritisch zijn op
«eigen» regels en beleid. Het vraagt lef om bepaalde regels te schrappen. In het verlengde
daarvan kunnen docenten actiever aangeven welke regels en activiteiten hen te veel
tijd kosten. Kwaliteitszorgmedewerkers kunnen in de voorbereiding op een accreditatie
een cruciale rol vervullen door onnodige inzet en regeldruk te temperen. In aanvulling
kunnen evaluatiebureaus nog duidelijker uitdragen wat instellingen niet hoeven te
doen. Zij dienen zeer terughoudend te zijn met het operationaliseren van het NVAO-kader
naar de praktijk. Meer communicatie door OCW en de NVAO over de bedoeling van het
kader en de ruimte en vrijheid die instellingen of opleidingen daarin hebben, kan
ervoor zorgen dat de noodzaak om het kader te operationaliseren minder wordt. Daarnaast
zou de NVAO regelmatiger in gesprek kunnen gaan met evaluatiebureaus en instellingen
over hun interpretatie van het kader.

2. Benut peer review als vanzelfsprekend kwaliteitsinstrument in het hoger onderwijs

Bestuurders en leidinggevenden van hogeronderwijsinstellingen kunnen de kwaliteitscultuur
binnen hun instelling positief beïnvloeden. Onder meer door peer review in het onderwijs
te introduceren en/of te bevorderen als relevante activiteit in het leer- en ontwikkelproces
van docenten. Het is aan docenten om juist meer uit te wisselen en te reflecteren
met collega docenten op de kwaliteit van hun eigen onderwijs.

3. Visiteer ontwikkelingsgericht en met aandacht voor reflectie

De NVAO kan panels meegeven meer ontwikkelingsgericht te visiteren door de boordeling
indien mogelijk naar voren te halen in de visitatie. Daarmee biedt het panel meer
helderheid aan de opleiding in kwestie en kan meer tijd worden benut voor reflectie
en ontwikkeling. Dit vraagt van secretarissen en evaluatiebureaus een andere werkwijze
in de voorbereiding op de visitatie.

4. Organiseer meer trainingen aan panels voor een uniformere werkwijze

De NVAO zou uniformiteit van werken moeten bevorderen door meer en betere training
en instructies te organiseren voor panelleden en in het bijzonder voorzitters en secretarissen.
Het is uiteindelijk aan de voorzitters en secretarissen om te voorkomen dat eisen
verschillend worden geïnterpreteerd of leden zich focussen op «stokpaardjes». Evaluatiebureaus
kunnen onderling (meer) afspraken maken over een uniformere werkwijze, interpretaties
van eisen en een sterke(re) rol van hun secretarissen als procesbewaker in de panels.

5. Hanteer het principe van verdiend vertrouwen door het hele stelsel

Het Ministerie van OCW, de NVAO en de inspectie kunnen sterker uitdragen en belijden
dat accreditatie daadwerkelijk plaatsvindt op basis van verdiend vertrouwen. Daarbij
zouden OCW en de NVAO ernaar moeten streven het aantal aanpassingen in wet- en regelgeving
te beperken. Dit vraagt aan de Tweede Kamer om geen «incidentenpolitiek» te voeren,
maar op basis van verdiend vertrouwen het debat aan te gaan over wat er in het stelsel
als geheel nodig is voor verbetering. Instellingen kunnen van elkaar leren hoe ze
dit verdiend vertrouwen ook intern hanteren. Stimuleer eigenaarschap in combinatie
met een sterkere kwaliteitscultuur.

Bijlage II Instellingsaccreditatie in het buitenland

Onderstaand worden de bevindingen uit het onderzoek en het werkbezoek gepresenteerd
en wordt ingegaan op de opbrengst van de gesprekken binnen de ambtelijke werkgroep.

I. Internationaal vergelijkend onderzoek

Uit onderzoek blijkt dat in de onderzochte landen instellingsaccreditatie is ingevoerd
op grond van verschillende argumenten en verwachtingen:

– Het streven naar meer autonomie, eigenaarschap en betrokkenheid binnen instellingen.

– Een groter kwaliteitsbesef en een gestegen kwaliteit mede als gevolg van een vergroot
eigenaarschap.

– Verlaging van de lastendruk wordt ook vaak genoemd als motief, maar in de meeste landen
niet als prioritair motief.

Over het algemeen zijn de ervaringen met instellingsaccreditatie inderdaad positief,
zo constateren de onderzoekers:

– het levert een positieve bijdrage aan de professionalisering, de ontwikkeling van
kwaliteitsborging en de verankering daarvan bij het management;

– het draagt bij aan het zelfvertrouwen bij de instellingen;

– het levert een belangrijke bijdrage aan de kwaliteitscultuur binnen de instellingen;

– de focus komt meer op verbetering te liggen; en,

– het eigenaarschap wordt zo dicht mogelijk bij de betrokkenen gebracht.

Er worden in het rapport ook een aantal aandachtspunten genoemd, deze zijn veelal
landenspecifiek. De belangrijkste algemene constatering is dat de werkzaamheden voor
kwaliteitszorg als zinvoller worden ervaren, waardoor de ervaren lasten afnemen. Tegelijkertijd heeft instellingsaccreditatie de feitelijke lastendruk
echter niet verminderd, deze kan zelfs toenemen.

II. Werkbezoek Finland-Estland

Het werkbezoek heeft inzicht geboden in hoe instellingsaccreditatie in de praktijk
geoperationaliseerd kan worden. Daarnaast bleek dat deze landen er beide voor gekozen
hebben om instellingsaccreditatie gepaard te laten gaan met thematische analyses.

III. Ambtelijke werkgroep

De breed samengestelde ambtelijke werkgroep heeft zich gebogen over de uitgangspunten
die ten grondslag liggen aan goede kwaliteitsborging en in hoeverre die bij instellingsaccreditatie
dan wel opleidingsaccreditatie tot hun recht komen. Het gaat onder meer om eigenaarschap,
ruimte voor professionals, stimulans voor de kwaliteitscultuur, vergelijkbaarheid
en onafhankelijkheid van opleidingsbeoordelingen. Tijdens de gesprekken werd duidelijk
dat partijen aan de uitgangspunten soms een ander gewicht geven. Soms gaat de keuze
om het zwaartepunt bij het ene uitgangspunt te leggen ten koste van een ander uitgangspunt.
Zo kan meer ruimte voor professionals ertoe leiden dat de vergelijkbaarheid van beoordelingen
afneemt. Het zoeken van het optimum tussen de verschillende uitgangspunten is de uitdaging.
Ieder maakt vanuit zijn eigen positie daarin zijn eigen afweging.