Brief regering : Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie

Nr. 146 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2019

Mede namens de Minister van IenW bied ik met deze brief het «Tijdelijk handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie» (hierna: handelingskader PFAS) aan1. Dit conform mijn toezeggingen in het AO leefomgeving van 7 maart 2019 (Kamerstuk
29 383, nr. 318) en mijn Kamerbrieven van 11 december 2018 (Kamerstuk 30 015, nr. 56) en van 9 april 2019 (Kamerstuk 28 089, nr. 122).

In de brief van 9 april 2019 heb ik u geïnformeerd over het proces om te komen tot
een tijdelijk handelingskader voor de omgang met grond en baggerspecie waarin PFAS
worden aangetroffen. Tevens heb ik daarmee het rapport aangeboden van het RIVM over
risicogrenzen van PFOA, PFOS en GenX (PFAS is de stofgroep waartoe deze stoffen behoren).
Op basis van de uitkomsten van het RIVM-onderzoek heb ik met decentrale overheden
gesproken over de inhoud van het tijdelijk handelingskader. Ik ben me ervan bewust
dat ik met dit handelingskader niet alle problemen omtrent PFAS-houdende grond en
baggerspecie kan wegnemen en dat niet alle vragen beantwoord worden. Ik zet in dit
dossier de stappen die mogelijk zijn. Ik wacht daarom niet tot alle onderzoeken zijn
afgerond, maar zet nu de eerste stap in het traject waar ik met andere overheden mee
bezig ben. Een definitief kader voor het omgaan met PFAS-houdende grond en baggerspecie
kan nu nog niet worden opgesteld omdat er nog een aantal belangrijke onderzoeken loopt
over PFAS en grondwater, bio-accumulatie, mobiliteit en uitloogkarakteristieken van
PFAS.

Het voorliggende handelingskader beoogt de stagnatie die nu optreedt in grond- en
baggerverzet en baggerwerkzaamheden en de daarmee gepaard gaande maatschappelijke
kosten waar mogelijk op te heffen, terwijl onverkort de uitgangspunten gehandhaafd
blijven dat onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid van de mens en milieu worden
voorkomen en dat het verspreiden van grond en baggerspecie met PFAS naar niet of minder
belaste gebieden wordt tegengegaan. Met het voorliggende handelingskader kunnen, op
verantwoorde wijze, grond- en baggerwerkzaamheden weer tot uitvoering worden gebracht.
Het voorliggende handelingskader is vanuit het voorzorgsprincipe terughoudend ingevuld
omdat belangrijke onderzoeken nog worden uitgevoerd.

Aanleiding

Het handelingskader is gericht op het aantreffen in het milieu van de stoffen perfluoroctaanzuur
(PFOA), perfluoroctaansulfonaat (PFOS) en HFPO-DA (GenX). Deze stoffen behoren tot
de stofgroep poly- en perfluoralkylstoffen (stofgroep PFAS), een stofgroep die uit
ruim 6.000 stoffen bestaat. PFAS worden al decennia gebruikt in industriële en andere
processen en in vele producten. Ze worden toegepast in allerlei alledaagse toepassingen
zoals verf, blusschuim, pannen, kleding en cosmetica. Kenmerkend voor deze stoffen
is dat ze persistent, mobiel en nauwelijks biologisch afbreekbaar zijn. Bovendien
is van verschillende PFAS aangetoond dat ze toxisch zijn, voor de meeste PFAS moet
dit nog onderzocht worden. Door het wijdverbreide gebruik van PFAS wordt PFAS in Nederland,
en breder in Europa, inmiddels niet alleen bij puntbronnen, maar diffuus verspreid
in het milieu aangetroffen

Aanpak aan de voorkant

Uitgangspunt in het beleid ten aanzien van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) is dat
de aanwezigheid van deze stoffen in het milieu zowel aan de «voorkant» (preventie)
als aan de «achterkant» (beheer) aangepakt dienen te worden. Aan de «voorkant» betekent:
voorkomen dat er ZZS-en in het milieu komen. Voor PFAS houdt dat in dat het verstandig
is als bevoegde gezagen reeds afgegeven vergunningen voor bedrijven die mogelijk PFAS
toepassen in het productieproces doorlichten om na te gaan of PFAS in een productieproces
gebruikt worden en zo ja, of PFAS in emissies, lozingen of afvalstromen voorkomen.
Tevens is het verstandig om na te gaan of (nog steeds) de best beschikbare technieken
worden toegepast om emissies naar het milieu te minimaliseren.

Rijkswaterstaat en de provincies zijn op dit moment al vergunningen aan het doorlichten
op (P)ZZS. Ik adviseer andere bevoegde gezagen dit voorbeeld te volgen. Om de decentrale
overheden te ondersteunen, ga ik onderzoek laten uitvoeren naar de bronnen van PFAS.
Ik verwijs hiervoor naar mijn Kamerbrief Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s van
29 mei 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 28 089, nr. 135). Dit onderzoek zal naar verwachting eind 2020 afgerond worden. Op basis van informatie
over de bronnen kunnen maatregelen om emissie van en blootstelling aan PFAS te minimaliseren
verder worden vormgegeven.

Inzicht in de verspreiding van PFAS in Nederland – meetstrategie

Inmiddels worden er al meer dan vijftig jaar producten gemaakt en gebruikt waar PFAS
in voorkomt. Daardoor komen we PFAS nu in alle milieucompartimenten tegen. Belangrijk
is te inventariseren waar PFAS wordt aangetroffen in Nederland, hoeveel dat is en
of daar risico’s aan verbonden zijn. In overleg met de decentrale overheden werk ik
op dit moment aan een meetstrategie voor bodem en sediment. Deze meetstrategie zal
een advieslijst van PFAS bevatten waarop standaard gemeten kan worden op basis van
verwacht voorkomen. Tevens zal deze verdere uitwerking geven aan de manier waarop
PFAS onderzocht en gemeten dient te worden zodat de data die beschikbaar komen met
elkaar vergelijkbaar zijn. Ook omvat deze meetstrategie een indicatie met betrekking
tot de plaatsen waarvan het wenselijk is dat PFAS gemeten wordt.

RIVM zal in mijn opdracht de achtergrondwaarden van de meest voorkomende PFAS in Nederland
bepalen. Daarnaast zal ik RIVM in staat stellen de PFAS-data centraal te verzamelen
en te analyseren. Decentrale overheden vraag ik in hun beheersgebied metingen te doen
volgens bovengenoemde meetstrategie en die aan te leveren aan RIVM. Daarnaast moeten
initiatiefnemers, tot duidelijk is of er onbelaste gebieden zijn in Nederland, in
het kader van de zorgplicht het gehalte aan PFAS meten in te verzetten grond en baggerspecie,
die uit land- en waterbodem wordt ontgraven. Op die manier hebben we over een jaar
een landsdekkend beeld van de aanwezigheid van PFAS in bodem en sediment. Op basis
van dat beeld kunnen daar waar dat relevant en vanuit risico-oogpunt wenselijk en
proportioneel is, maatregelen worden genomen en kan het handelingskader definitief
gemaakt worden.

Regie op ZZS-en

Voor stoffen uit de PFAS-groep zijn er nog geen landelijk vastgestelde bodemnormen
voor het verzet van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Het voorzorgbeginsel, dat
aan beleid en regelgeving ten grondslag ligt, is via diverse zorgplichten opgenomen
in de Wet bodembescherming, de Waterwet, het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling
Bodemkwaliteit. Deze wetten zijn tevens het handelingskader voor toepassers van grond
en baggerspecie. Het voorzorgbeginsel wordt op dit moment zo ingevuld dat er geen
grond en baggerspecie mag worden verzet waarin een niet-genormeerde stof is gedetecteerd
totdat er lokaal beleid is opgesteld dat hiervoor ruimte biedt. Dit houdt in dat de
bepalingsgrens (detectielimiet) feitelijk als toepassingsnorm geldt zo lang er geen
specifieke toepassingsnorm is opgenomen in (bijlage B bij) de Regeling bodemkwaliteit.
Dit om te voorkomen dat het verzet van grond of baggerspecie met een niet-genormeerde
stof leidt tot verspreiding en een verslechtering van de bodemkwaliteit. Omdat lokale
bevoegde gezagen tijd nodig hebben om een goede afweging te maken en tot een zorgvuldig
lokaal beleidskader te komen, leidt dit tot stagnatie en maatschappelijke kosten.

Hoewel het bodembeleid gedecentraliseerd is, heb ik uw Kamer aangegeven dat het Rijk
de regie op zich neemt voor de omgang met ZZS. Die regie kan per ZZS anders zijn.
PFOS en PFOA zijn zeer zorgwekkende stoffen, GenX krijgt op voorstel van Nederland
ook het predikaat ZZS van het Europese Agentschap voor Chemische Stoffen. Dat zal
op korte termijn gepubliceerd worden. Dat, in combinatie met de huidige maatschappelijke
kosten door de stagnatie van het grond en baggerspecieverzet, is voor mij aanleiding
geweest om in overleg met het interprovinciaal overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) het tijdelijke handelingskader
op te stellen waarin (landelijke) toepassingsnormen voor hergebruik van PFAS-houdende
grond en baggerspecie zijn neergelegd.

Tijdelijk handelingskader

Het bijgevoegde tijdelijke handelingskader biedt een landelijk kader voor de omgang
met PFAS-houdende grond en bagger. Dat kader zal juridisch worden verankerd via een
wijziging van de Regeling bodemkwaliteit. Omdat sprake is van een invulling van de
geldende zorgplichten overeenkomstig het voorzorgbeginsel, kan dit tijdelijke handelingskader,
vooruitlopend op de totstandkoming van de wijzigingsregeling, al direct in de praktijk
worden toegepast. Daarnaast blijft het zo dat decentrale bevoegde gezagen overeenkomstig
de systematiek van het Besluit Bodemkwaliteit vanuit de verantwoordelijkheid voor
hun eigen bodembeleid beargumenteerd kunnen afwijken van de landelijke norm voor hergebruik
van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Ik vind het van belang dat er geen nieuwe
gevallen van bodemverontreiniging ontstaan. Daarom is mijn dringende advies om tot
de vaststelling van de interventiewaarde voor PFOA, PFOS en GenX geen nieuw lokaal
beleid vast te stellen met normen hoger dan de toepassingsnormen die in het tijdelijk
handelingskader zijn vastgelegd.

Het handelingskader is opgesteld aan de hand van het advies van RIVM over risicogrenzen
voor PFOS, PFOA en GenX en heeft het voorzorgbeginsel als uitgangspunt. Een terughoudende
aanpak is nodig, omdat er nog belangrijke onderzoeken naar de karakteristieken van
PFAS lopen en ik het belangrijk vind dat gewaarborgd is dat het probleem met PFAS-houdende
grond en baggerspecie het komende jaar niet groter wordt. Daarom wordt voor het toepassen
van PFAS-houdende grond en baggerspecie op de landbodem voor de bodemfunctieklassen
wonen en industrie dezelfde conservatieve toepassingsnorm aangehouden. Voor de bodemfunctieklasse
landbouw/natuur geldt de bepalingsgrens, tenzij de achtergrondwaarde bekend is. In
dat geval geldt de feitelijk gemeten achtergrondwaarde van PFAS als toepassingsnorm.
Als de gemeten achtergrondwaarde boven de toepassingsnormen voor de bodemfunctieklasse
wonen ligt, moeten de voor die bodemfunctieklasse vastgestelde toepassingsnormen worden
gehanteerd. Daarboven mag PFAS-houdende grond of baggerspecie niet worden toegepast,
tenzij er lokaal beleid is geformuleerd. Het is aan de verzetter van grond- of baggerspecie
om aan te tonen dat de te verzetten grond of baggerspecie aan de normen voldoet.

Voor het toepassen van grond en baggerspecie in oppervlaktewater geldt volgens het
tijdelijk handelingskader eveneens een terughoudend beleid, waarbij het uitgangspunt
is dat hierdoor geen verslechtering van de kwaliteit van sediment en oppervlaktewater
mag optreden. Dit betekent dat grond in principe niet kan worden toegepast in oppervlaktewater.
Voor het toepassen van PFAS-houdende baggerspecie is vooral ruimte gezocht binnen
hetzelfde oppervlaktewaterlichaam en wordt rekening gehouden met de via natuurlijke
processen optredende verplaatsing van sediment stroomafwaarts binnen een oppervlaktewaterlichaam.
Dit is een invulling van stand still die ervoor zorg dat PFAS zich niet verder en
niet op een andere wijze verspreid in het watersysteem dan het van nature al zou doen.
Ook moet worden voorkomen dat verspreiding via het grondwater optreedt.

Instellingen voor reiniging en stort

Het is belangrijk om PFAS te onttrekken aan het milieu, zeker als er sprake is van
risico’s. Het handelingskader geeft daarom aan dat vervuilde PFAS-houdende grond en
baggerspecie gereinigd of, waar het niet nuttig toegepast kan worden, gecontroleerd
gestort zou moeten worden. Met betrekking tot instellingen voor stort, reiniging,
opslag en verwerking van vervuilde grond en baggerspecie zijn het veelal andere overheden
die bevoegd zijn voor het uitgeven van de vergunningen. Ik geef in het handelingskader
de betrokken overheden het advies om deze problematiek proactief op te pakken, zodat
de stagnatie van grond- en baggerspecieverzet wordt opgeheven.

Hoewel de totale hoeveelheid PFAS in het milieu door reiniging en stort afneemt, kunnen
deze activiteiten er wel toe leiden dat er door emissies vanuit desbetreffende instellingen
lokaal verhogingen van het PFAS-gehalte in het compartiment water ontstaat. Daarover
zal het Rijk met de provincies en waterschappen om de tafel gaan zitten, zodat gezamenlijk
bepaald kan worden hoe met dit probleem om te gaan.

Overgangstermijn

Omdat onze waterbeheerders hun onderzoeken en baggeractiviteiten jarenlang vooruit
plannen, is voor hen een overgangsregeling van toepassing voor projecten die niet
voldoen aan het handelingskader. Voor onderzoeken ten behoeve van projecten geldt
dat deze per direct PFAS-metingen moeten gaan meenemen in de onderzoeken. Waterbeheerders
en andere uitvoerders hebben tot 1 oktober 2019 hebben de tijd om hun projecten in
lijn te brengen met het handelingskader.

Buitenlandse grond en baggerspecie

Vanuit het uitgangspunt van vrij verkeer van goederen op de gemeenschappelijke Europese
markt geldt dat we het invoeren, verhandelingen en toepassen van grond en baggerspecie
uit het buitenland onder dezelfde voorwaarden moeten toestaan als Nederlandse grond
en baggerspecie. Het handelingskader is daarmee op grond van het voorzorgsbeginsel
in het kader van de Europese verordening overbrenging afvalstoffen (EVOA) de richtlijn
voor de ILT bij het toetsen van vergunningaanvragen voor het overbrengen van grond
en baggerspecie uit het buitenland voor een functionele toepassing in Nederland overeenkomstig
het Besluit bodemkwaliteit. Daarbij kan ook rekening worden gehouden met strenger
of soepeler gebiedspecifiek beleid.

Hoe verder?

Zoals aangegeven is dit de eerste stap in het traject waar ik met de decentrale overheden
mee bezig ben. Over verschillende onderwerpen zit ik nog met hen om de tafel, bijvoorbeeld
over de omgang met vervuilde locaties en met de provincies over de belasting van grondwater
met PFAS en andere (P)ZZS-en in het kader van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Bovendien
zullen over ongeveer een jaar verschillende onderzoeken naar onder andere uitlogingskarakteristieken,
mobiliteit en bio-accumulatie van PFAS opgeleverd worden. Belangrijk is dat er dan
een betere basis is om een inschatting te maken hoe PFAS zich gedraagt op bodem en
in grondwater. Op basis daarvan zal het hierboven beschreven handelingskader geëvalueerd
worden en zal bezien worden of dit moet worden aangepast. Als er daartoe aanleiding
is, bijvoorbeeld op basis van verzamelde data of afgeronde onderzoeken, kan aanpassing
van het tijdelijke handelingskader ook eerder plaatsvinden. Daarnaast zal ik me in
Europa inzetten om tot een gezamenlijke aanpak van opkomende stoffen en ZZS-en te
komen.

Behalve voor PFAS specifiek, werk ik samen met de decentrale bevoegde gezagen ook
aan een algemene methodiek voor de omgang met niet-genormeerde stoffen, en specifiek
ZZS-en, in bodem en baggerspecie. Deze methodiek moet ervoor zorgen dat de stagnatie,
zoals die nu optreedt bij het aantreffen van een niet-genormeerde stof in bodem of
baggerspecie, zo veel mogelijk wordt voorkomen. Deze algemene methodiek richt zich
onder andere op signalering en preventie en zal naar verwachting in de eerste helft
van 2020 gereed zijn. Deze methodiek past in het bredere ZZS-beleid, waaronder ook
de landelijke uitvraag van bevoegde gezagen naar de vergunde en daadwerkelijke emissies
van ZZS-en valt.

Toezegging Algemeen Overleg Water van 20 juni 2019

Tijdens het Algemeen Overleg Water van 20 juni 2019 heeft de Minister toegezegd om
uw kamer te informeren over de situatie bij het project Eemdijk en Zuidelijke Randmeren
van het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Het betreft daarbij de samenstelling van de
grond, waaronder PFOA en GenX, bij dit project en de vraag om de voortgangsrapportages
daarop aan te vullen. Namens de Minister doe ik u de toezegging om in de reguliere
halfjaarlijkse voortgangsrapportages van het HWBP2 over de samenstelling van de grond
bij het project Eemdijk en Zuidelijke Randmeren te blijven rapporteren.

Tot slot

Ik heb het vertrouwen dat met het hierboven beschreven handelingskader een belangrijke
stap wordt gezet in het oplossen van de PFAS-problematiek en dat het leidt tot verdere
bewustwording en deskundigheid over PFAS. Het geeft een perspectief op een zorgvuldige
invulling van de zorgplicht en leidt tot een consistente en proportionele aanpak door
de betrokken bevoegde gezagen van de problemen omtrent PFAS-houdende grond en baggerspecie.
Door samen met de decentrale bevoegde gezagen een stapsgewijze aanpak te volgen, zal
er volgend jaar zowel een op alle relevante aspecten goed gefundeerd handelingskader
voor PFAS-houdende grond en baggerspecie tot stand worden gebracht als een methodiek
voor de omgang met grond en baggerspecie waarin een niet-genormeerde stof wordt aangetroffen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer