Brief regering : Reactie op onderzoeksrapport zuivere bestuursgeschillen

Nr. 102 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2019

Hierbij bied ik u het rapport «Zuivere bestuursgeschillen. Naar een aparte procedureregeling?» aan1 en geef ik mijn reactie op dit rapport. Het rapport is in opdracht van mijn ministerie
uitgebracht door de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit
Groningen.

Zuivere bestuursgeschillen betreffen conflicten tussen verschillende entiteiten binnen
de overheid, waarbij alleen overheden zelf betrokken zijn. Deze geschillen kunnen
worden voorgelegd aan en beslecht door de rechter. In het rapport worden de aard en
omvang van het verschijnsel zuivere bestuursgeschillen in kaart gebracht, en de vraag
gesteld naar de wenselijkheid van een aparte procedure voor zuivere bestuursgeschillen
buiten de rechter om. De reden dat de vraag naar een aparte procedureregeling zich
toespitst op zuivere bestuursgeschillen heeft als achtergrond dat dit de enige categorie
bestuursgeschillen is waarvoor in hun totaliteit zou kunnen worden bepaald dat ze
niet aan de rechter kunnen worden voorgelegd, aangezien bij deze geschillen geen burgers
als belanghebbenden zijn betrokken. Op grond van artikel 6 van het Europees verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) kan
de burger de weg naar de onafhankelijke rechter niet worden ontzegd. De introductie
van verschillende procedures voor bestuursorganen en burgers met betrekking tot hetzelfde
geschil zou kunnen leiden tot de onwenselijke situatie van parallelle procedures met
verschillende uitkomsten.

Aanleiding voor het onderzoek is onder andere gelegen in het eind 2016 door de Afdeling
advisering van de Raad van State uitgebrachte rapport «En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na
de decentralisaties in het sociale en fysieke domein» (Bijlage bij Kamerstuk
34 550 VII, nr. 12), waarin de Afdeling stelde dat het in een goede verstandhouding tussen overheden
niet past om hun onderlinge geschillen voor de rechter te brengen. Het belang van
onderzoek naar bovenstaande vragen is daarnaast gelegen in de constatering dat door
een verschuiving van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten en provincies de
overheden in Nederland vaker op elkaar zijn aangewezen. Zoals hierna aan de orde komt
geeft het onderzoek geen aanleiding tot een nieuwe voorziening voor zuivere bestuursgeschillen.

Inhoud van het rapport

Onderzoeksopzet

In het rapport wordt de aard en omvang van het verschijnsel van zuivere bestuursgeschillen
in kaart gebracht en de vraag gesteld naar de wenselijkheid van een aparte procedure
voor zuivere bestuursgeschillen buiten de rechter om. Het onderzoek vond plaats aan
de hand van literatuuronderzoek, interviews met experts, een bijeenkomst met experts
en een inventarisatie van de frequentie van het voorkomen bestuursgeschillen aan de
hand van jurisprudentie en mediaberichtgeving.

Omvang van het verschijnsel zuivere bestuursgeschillen

Het onderzoek naar de omvang van het verschijnsel vond plaats aan de hand van een
analyse van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
rechtbanken, gerechtshoven en mediaberichtgeving over de periode juli 2017 tot en
met juni 2018. Uit het onderzoek blijkt dat het aantal zuivere bestuursgeschillen
dat bij de rechter terecht komt zeer laag is. Over de periode van een jaar werd een
drietal zuivere bestuursgeschillen aan de rechter bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State voorgelegd, eenmaal betreffende een uitkering uit het gemeentelijk
participatiefonds en tweemaal omtrent een huishoudelijke hulp toelage op grond van
de Financiële-verhoudingswet. Daarnaast werd één zuiver bestuursgeschil gevonden in
uitspraken van de bestuursrechter bij rechtbanken, betreffende de uittreedsom bij
een gemeenschappelijke regeling. Wat betreft civiele procedures werden geen zuivere
bestuursgeschillen gevonden in een analyse van de uitspraken van gerechtshoven (civiele
procedures) en rechtbanken. Ook uit de analyse van mediaberichtgeving is gebleken
dat zuivere bestuursgeschillen zelden bij de rechter eindigen.

Wenselijkheid van een aparte procedure

Het onderzoek naar de wenselijkheid van een aparte procedure voor bestuursgeschillen
buiten de rechter om werd gevoerd aan de hand van expertmeetings, literatuuronderzoek
en de hiervoor omschreven kwantitatieve analyse naar de omvang van het fenomeen. Uit
het literatuuronderzoek met betrekking tot voorstellen voor aparte procedures komt
als grootste gemene deler naar voren dat het recht van toegang tot de rechter voor
overheden niet zou moeten worden beperkt om te bereiken dat overheden hun onderlinge
geschillen minder frequent aan de rechter voorleggen. Ook uit de interviews met experts
en de expertmeeting is gebleken dat consensus bestaat over het feit dat overheidsorganen
de mogelijkheid moeten hebben om hun geschillen, als het niet lukt daar onderling
uit te komen, aan de rechter voor te leggen. Dit omdat overheden, net als alle andere
spelers in het recht, toegang tot de onafhankelijke rechter moeten hebben, ook als
de partij met wie ze een geschil hebben een ander onderdeel van de overheid is, zo
staat in het rapport te lezen. Veel experts waren het er verder over eens dat de cultuur
tussen overheidsorganen zodanig is dat alle partijen zich voldoende realiseren dat
het voor de beeldvorming over de overheid alleen maar negatief is als het niet lukt
hun geschillen bij te leggen en ze naar de rechter stappen. Een meerderheid van de
gesprekspartners was afwijzend dan wel sceptisch over de toegevoegde waarde van een
aparte procedureregeling.

Conclusie

Vanwege het zeer geringe aantal zuivere bestuursgeschillen bij de rechter en het feit
dat consensus bestaat bij experts over de wenselijkheid van toegang tot de rechter
staan de onderzoekers op het standpunt dat het verrichtte onderzoek geen aanleiding
geeft te pleiten voor een verbod voor overheden om in het geval van een zuiver bestuursgeschil
naar de rechter te stappen. Met betrekking tot de vraag naar de wenselijkheid van
een aparte procedure regeling, welke ervoor zou kunnen zorgen dat zuivere bestuursgeschillen
minder snel bij de rechter terecht komen, menen de onderzoekers in hun conclusie dat
zij hier geen specifieke stelling over kunnen innemen, omdat hier zowel goede argumenten
voor als tegen te noemen zijn. Hier kunnen zij dus niets specifieks over aanbevelen.

Reactie

In de eerste plaats wil ik mijn dank en waardering uitspreken voor het rapport en
het daaraan voorafgegane onderzoek dat werd uitgevoerd door de Rijksuniversiteit Groningen.
Het is waardevol om te beschikken over nieuw onderzoek dat een actueel beeld geeft
van het aantal en de aard van de aan de rechter voorgelegde zuivere bestuursgeschillen.
Aan de hand van dit onderzoek stel ik met genoegen vast dat, ondanks de decentralisatie
operatie van de afgelopen jaren, het aantal zuivere bestuursgeschillen dat voor de
rechter verschijnt nog steeds zeer gering is. Dit komt overeen met het beeld zoals
uit eerder onderzoek naar voren gekomen is.2

Daarnaast wordt blijkens het onderzoeksrapport staand kabinetsbeleid ondersteund door
de geraadpleegde experts en wetenschappers. Uit het onderzoek is immers gebleken dat
onder hen consensus bestaat over de noodzaak om de toegang tot de rechter voor overheden
te waarborgen. Dit standpunt draagt het kabinet ook uit met haar voornemen de beperking
van het beroepsrecht voor decentrale overheden, zoals neergelegd in artikel 1.4 uit
de Crisis- en herstelwet, niet over te hevelen naar de nieuwe Omgevingswet, vanuit
de gedachte dat elke belanghebbende, dus ook een bestuursorgaan, beroep zou moeten
kunnen instellen bij de bestuursrechter.3 Uit de evaluatie van Crisis- en herstelwet is bovendien gebleken dat het voor de
uitkomst van een bestuurlijk geschil niet of nauwelijks uitmaakt of een bestuursorgaan
wel of geen beroepsrecht heeft. Ook is bij de beslissing om beperking van het beroepsrecht
voor decentrale overheden niet over te hevelen naar de Omgevingswet, in ogenschouw
genomen dat zo’n beperking naar het bestaande recht betekent dat voor hen de weg naar
de burgerlijke rechter komt open te staan, waardoor de ongewenste situatie kan ontstaan
dat verschillende rechters over hetzelfde besluit moeten oordelen.4

In reactie op de inhoud van het rapport wens ik te benadrukken dat ik het belang van
een vroegtijdige oplossing van geschillen tussen overheidsorganen buiten de rechter
om onderschrijf. Ter voorkoming van een escalatie van bestuursgeschillen bij de rechter
zijn echter al meerdere instrumenten beschikbaar. In het verleden is door de voormalige
Minister van BZK onderzocht in hoeverre alternatieve geschilbeslechting een rol kan
spelen ter voorkoming van beslechting van zuivere bestuursgeschillen door de rechter.5 Uit dit onderzoek is gebleken dat verschillende vormen van alternatieve geschilbeslechting
bestaan die behulpzaam zijn bij een oplossing van conflicten tussen bestuursorganen
buiten de rechter om, zoals arbitrage, mediation en de bindend advies procedure. Daarnaast zijn verschillende beleidsdocumenten voorhanden
gericht op een goede samenwerking tussen overheden en de-escalatie van onderlinge
conflicten, zoals de Code interbestuurlijke verhoudingen, het Algemeen beleidskader
indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en het Beleidskader schorsing en vernietiging.

Alternatieve geschilbeslechting tussen overheden

Er bestaan meerdere instrumenten om conflicten binnen de overheid buiten de rechter
op te lossen. Hierbij kan gedacht worden aan mediation, het inzetten van gedeputeerde staten als bemiddelaar bij conflicten op grond van
artikel 174 Provinciewet, het gebruikmaken van een arbitrageprocedure indien de burgerlijk
rechter bevoegd is bij een geschil tussen bestuursorganen en het volgen van een bindend
advies procedure door partijen.

Mediation is een vorm van bemiddeling die aan bepaalde eisen voldoet zoals ontwikkeld door
het Nederlands Mediation Instituut. De belangrijkste eis is dat de mediationprocedure
aanvangt met een overeenkomst tussen partijen en wordt beëindigd met een vaststellingsovereenkomst
waarin de afspraken worden vastgelegd. Bemiddeling onderscheidt zich van arbitrage
en bindend advies doordat de beslechting van een geschil niet aan een derde wordt
opgedragen, maar partijen onder leiding van een derde zelf tot een oplossing van hun
conflict komen. Ook in bestuursrechtelijke geschillen is mediation toepasbaar.6

Kenmerkend voor arbitrage is dat krachtens een overeenkomst tussen partijen een beslissing
in een geschil wordt genomen door een onafhankelijke derde, de arbiter, in een niet-openbare
procedure. De rechter is niet bevoegd als partijen arbitrage zijn overeengekomen.
Wel kan het arbitraal vonnis aan de rechter worden voorgelegd. Zijn rol is echter
slechts marginaal en in hoofdzaak beperkt tot een toetsing van de procedure. Indien
in een geschil tussen bestuursorganen uiteindelijk de burgerlijke rechter bevoegd
is, dan hebben bestuursorganen evenals anderen de mogelijkheid van de arbitrage-procedure
gebruik te maken.7

Bindend advies houdt in dat partijen overeenkomen een geschil voor advies voor te
leggen aan een derde en dit advies zullen opvolgen. Daarbij wordt in beginsel afstand
gedaan van de mogelijkheid van beroep op de rechter. Indien bestuursgeschillen behoren
tot de competentie van de burgerlijke rechter is een bindend-adviesprocedure zonder
meer mogelijk. In een bestuursrechtelijke context is het mogelijk dat partijen hun
conflict voorleggen aan een bindend adviseur. Het bestuursorgaan dat beslissingsbevoegd
is, kan zich voor de inhoud van de beslissing echter niet laten binden door een bindend
adviseur. Het bestuursorgaan moet zelf een beslissing nemen, waarbij een eventueel
advies gemotiveerd wordt gevolgd of afgewezen.8

Tot slot geeft artikel 174 van de Provinciewet gedeputeerde staten een bemiddelende
rol in conflicten tussen in hun provincie gelegen gemeenten, waterschappen en lichamen
ingesteld bij gemeenschappelijke regeling.

Beleidsdocumenten gericht op goede verhoudingen tussen overheden

Een aantal beleidsdocumenten is voorhanden die specifiek gericht zijn op een goede
samenwerking tussen overheden en de-escalatie van conflicten tussen overheden. Ten
eerste wordt gewezen op de Code interbestuurlijke verhoudingen. De Code Interbestuurlijke
Verhoudingen bevat afspraken tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen
die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden,
zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken, en bestuurslagen
elkaar op elkaars verantwoordelijkheden kunnen aanspreken. In de code is onder andere
neergelegd dat overheden vroegtijdig andere bestuurslagen betrekken bij totstandkoming
van nieuwe regelgeving en beleidsvoornemens die de andere bestuurslagen raken, zodat
in een vroeg stadium afstemming plaats kan vinden. Momenteel werkt het Ministerie
van BZK samen met de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen aan een geactualiseerde
Code interbestuurlijke verhoudingen. Gesprekken over interbestuurlijk samenwerken
en de spelregels die de verschillende bestuurslagen daarover willen vastleggen, moeten
resulteren in hernieuwd bewustzijn en een Code die past bij de veranderende interbestuurlijke
verhoudingen. Daarnaast bestaat het Beleidskader schorsing en vernietiging9, dat richtlijnen geeft voor het inlassen van momenten van overleg tussen bestuursorganen
bij de toepassing van de schorsings- en vernietigingsbevoegdheid, die mogelijk leiden
tot een oplossing bij geschillen, zodat aan het toepassen van de bevoegdheid niet
wordt toegekomen. Tot slot wordt gewezen op het Algemeen beleidskader indeplaatsstelling
bij taakverwaarlozing10, waarin een bestuurlijke interventieladder gepresenteerd wordt, die een handreiking
aan bestuursorganen biedt om momenten van overleg in te lassen ter voorkoming van
een verdere escalatie van een geschil en het daadwerkelijk inzetten van de bevoegdheid
tot indeplaatsstelling.

Standpunt

Alles afwegende ben ik van mening dat, gezien het zeer geringe aantal zuivere bestuursgeschillen
dat bij de rechter voorligt, voldoende vormen van alternatieve geschilbeslechting
voor overheden bestaan die kunnen voorkomen dat zuivere bestuursgeschillen worden
voorgelegd aan de rechter. Dit standpunt wordt ondersteund door het feit dat een meerderheid
van de voor het onderzoek geraadpleegde experts geen meerwaarde ziet in een aparte
procedure regeling voor bestuursgeschillen buiten de rechter om en de onderzoekers
hieromtrent geen specifieke stelling innemen. Ik stimuleer daarnaast de goede samenwerking
tussen bestuurslagen door te werken aan een nieuwe Code interbestuurlijke verhoudingen,
met oog voor de veranderende interbestuurlijke verhoudingen, waarin spelregels worden
opgenomen die leiden tot een goed samenspel tussen bestuurslagen. Deze aanpassing
zal leiden tot een hernieuwd bewustzijn bij de verschillende bestuurslagen van de
spelregels voor goede interbestuurlijke samenwerking. Daarnaast hebben bestuursorganen
de beschikking over andere beleidsdocumenten die handvaten geven voor de creatie van
een goed samenspel en de de-escalatie van onderlinge conflicten. Op dit moment bestaat
er daarom naar mijn mening ook geen noodzaak om een aparte procedure in te stellen
met betrekking tot zuivere bestuursgeschillen, zoals bijvoorbeeld wordt aanbevolen
in het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel.11

Uit het opgeleverde onderzoeksrapport blijkt bovendien dat consensus bestaat onder
de geraadpleegde wetenschappers en experts dat de toegang tot de rechter voor overheden
gewaarborgd dient te blijven. Ik ondersteun deze visie vanuit de gedachte dat elke
belanghebbende, dus ook bestuursorganen, beroep zou moeten kunnen instellen bij de
bestuursrechter. Zeker gezien het feit dat een beperking van het beroepsrecht voor
overheden betekent dat voor hen de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan,
waardoor de ongewenste situatie kan ontstaan dat verschillende rechters over hetzelfde
besluit moeten oordelen.

Gelet op het bovenstaande, ben ik daarom van mening dat de huidige procedures met
betrekking tot de beslechting van zuivere bestuursgeschillen volstaan en ongewijzigd
kunnen blijven.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren