Brief regering : Beleidsdoorlichting artikel 12 schatkistbankieren en betalingsverkeer Rijk

Nr. 53 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2019

Zoals toegezegd in de brief die ik u stuurde op 20 december 2018 (Kamerstuk 31 935 nr. 52), ontvangt u hierbij de beleidsdoorlichting van artikel 12 schatkistbankieren en
betalingsverkeer Rijk van het Ministerie van Financiën1. De onderstaande reactie op de beleidsdoorlichting bied ik u aan mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

In 2018 is de beleidsdoorlichting «Schatkistbankieren en betalingsverkeer Rijk» uitgevoerd.
Artikel 12 «Kasbeheer» van begrotingshoofdstuk IX bestaat uit twee delen: betalingsverkeer
en schatkistbankieren. De focus in de beleidsdoorlichting heeft op het onderdeel schatkistbankieren
gelegen. Deze kabinetsreactie richt zich daarom ook met name op dit onderdeel. Het
idee achter schatkistbankieren is dat publiek geld de schatkist pas verlaat wanneer
het daadwerkelijk wordt uitgegeven. Deelnemers aan schatkistbankieren zijn ministeries,
agentschappen, sociale fondsen, rechtspersonen met een wettelijke taak, rechtspersonen
met een publieke taak, onderwijsinstellingen en decentrale overheden. In deze beleidsdoorlichting
is ook de wijziging uit 2013 van de Wet financiering decentrale overheden (fido) geëvalueerd,
die decentrale overheden verplicht om hun overtollige middelen aan te houden in de
schatkist.

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door het Ministerie van Financiën. Daarbij is
een stuurgroep samengesteld met vertegenwoordigers van de ministeries van OCW, BZK
en Financiën en een vertegenwoordiger van het IPO. Verder heeft een onafhankelijke
deskundige van DNB de beleidsdoorlichting van input voorzien en zijn oordeel gegeven;
dit oordeel is onderdeel van het rapport. In dit oordeel geeft de onafhankelijke deskundige
aan dat het rapport in ruim voldoende mate onderbouwt dat de doelstellingen voor de
collectieve sector als geheel worden behaald en dat ook de nadelen voor individuele
deelnemers aan schatkistbankieren goed in beeld worden gebracht. De onafhankelijke
deskundige geeft aan dat de beleidsdoorlichting een evenwichtige weergave van de relevante
feiten en invalshoeken geeft. Verder is input opgehaald bij de klankbordgroep. In
de klankbordgroep zaten vertegenwoordigers van de gemeenten, provincies, de koepelorganisaties
VNG, IPO en UvW en de BNG.

In het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen van 2 april jl. is met de koepels
van de decentrale overheden (VNG, IPO en UvW) gesproken over de uitkomsten van de
beleidsdoorlichting. Tijdens dit overleg hebben de koepels van de decentrale overheden
een gezamenlijke brief toegezegd over de standpunten ten aanzien van verplicht schatkistbankieren2. Deze standpunten zijn meegenomen in deze kabinetsreactie.

Doelstellingen van schatkistbankieren

Schatkistbankieren heeft drie beleidsdoelstellingen: reductie van de EMU-schuld, risicoreductie
en doelmatig kasbeheer. Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat schatkistbankieren bijdraagt
aan het behalen van deze doelstellingen. Schatkistbankieren houdt de balans van de
collectieve sector zo kort mogelijk en voorkomt dat onderdelen van de overheid bij
een bank lenen, terwijl andere onderdelen hun overtollige middelen daar hebben uitstaan.
Door alle overtollige middelen binnen de overheid te concentreren bij het Agentschap
van de Generale Thesaurie vermindert de leenbehoefte van de overheid als geheel. Deze
lagere leenbehoefte zorgt voor een lagere EMU-schuld. Het risico dat deelnemers lopen
met hun overtollige middelen is kleiner doordat er minder geld bij externe partijen
in beheer is. Het kasbeheer is doelmatiger doordat, over de gehele collectieve sector
bezien, deelnemers besparen op hun rentekosten. Het kabinet deelt daarom de conclusie
dat het beleid heeft bijgedragen aan het behalen van de doelstellingen.

Decentrale overheden die nu structureel lenen of gemiddeld genomen rood staan bij
banken, dragen effectief niet bij aan de doelstellingen van het schatkistbankieren,
terwijl zij wel de administratieve lasten kennen. De beleidsdoorlichting noemt het
verhogen van het drempelbedrag voor decentrale overheden als mogelijkheid tot verbetering.
Het drempelbedrag is het totaal aan middelen dat een decentrale overheid maximaal
buiten de schatkist mag aanhouden. Door het verhogen van het drempelbedrag wordt het
aantal keren dat een bedrag moet worden overgemaakt naar de schatkist verminderd,
waardoor de werkzaamheden en daarmee de kosten voor de deelnemers verminderen. De
voorzitters van de koepels van decentrale overheden stellen eveneens deze mogelijkheid
tot verbetering voor in hun brief (zie bijlage). Het kabinet zal de gevolgen hiervan
in kaart brengen en op basis daarvan eventueel het drempelbedrag verhogen, dan wel
de manier waarop het drempelbedrag wordt berekend, veranderen. Ook een verdere digitalisering
en automatisering van het proces rondom schatkistbankieren kan het aantal handmatige
handelingen beperken en daarom bijdragen aan een eenvoudigere uitvoering met lagere
administratieve lasten en de aantrekkelijkheid van schatkistbankieren vergroten. Het
Agentschap van de Generale Thesaurie is eerder dit jaar een Europese aanbesteding
gestart om te komen tot een digitale schatkistbankierenomgeving.

Met betrekking tot het betalingsverkeer heeft begin 2019 een debat plaatsgevonden
over het faciliteren van witwassen door Nederlandse banken (Handelingen II 2018/19,
nr. 41, item 3). Naar aanleiding hiervan is besloten om aanvullende uitsluitingsgronden op te nemen
bij toekomstige aanbestedingen. Meer specifiek betekent dit dat de facultatieve uitsluitingsgrond
«ernstige beroepsfout» bij toekomstige aanbestedingen van het betalingsverkeer nader
zal worden uitgewerkt.

Verplicht schatkistbankieren

De beleidsdoorlichting constateert dat schatkistbankieren voor individuele deelnemers
ook nadelen kan hebben. Voor decentrale overheden geldt dat zij, door de verplichting
tot schatkistbankieren, niet langer de mogelijkheid hebben om een eigen beleid te
voeren met betrekking tot het uitzetten van overtollige middelen. De principiële discussie
is of het verplichtende karakter past binnen de bestuurlijke verhoudingen – ook nu
de EMU-schuld substantieel lager is. Daarbij heeft schatkistbankieren in de praktijk
het nadeel dat het rendement op overtollige middelen lager is. Hier staat een lager
risico tegenover. De beleidsdoorlichting constateert dat het een politieke weging
vergt of het wenselijk is om het verplichtende karakter van schatkistbankieren voor
decentrale overheden aan te passen.

De decentrale overheden stellen in hun brief voor om de verplichting tot schatkistbankieren
afhankelijk te maken van de overheidsschuld, waarbij voor decentrale overheden schatkistbankieren
alleen verplicht is als de overheidsschuld te hoog is, namelijk boven de 60 procent
van het bbp. Als argument voor deze variant geven de decentrale overheden aan dat
het hoofddoel van de wetswijziging, het verlagen van de Nederlandse EMU-schuld onder
de 60 procent van het bbp, is behaald.

Het kabinet is van oordeel dat een aan/uit variant onwenselijk is. Daar zijn meerdere
redenen voor. Ten eerste acht het kabinet het beheersen van de schuld te allen tijde
wenselijk, ook als de schuld onder de Europese norm van 60 procent van het bbp ligt.
Dit is ook bij de invoering van de verplichting tot schatkistbankieren aangegeven
door de toenmalig Minister van Financiën. Ten tijde van de invoering van verplicht
schatkistbankieren voor decentrale overheden zat een deel van de middelen van decentrale
overheden vast in langjarige deposito’s. Deze middelen konden niet direct worden overgeheveld
naar de schatkist en zijn nog steeds niet volledig vrijgevallen. De aan/uit variant
is daarom per definitie minder effectief dan de huidige verplichting. Ten tweede heeft
schatkistbankieren niet alleen een positief effect op de schuld, maar draagt het ook
bij aan risicovermindering en een doelmatig kasbeheer. Ten derde kunnen er ook nog
consequenties zijn voor de uitvoerbaarheid.

Het kabinet weegt de positieve effecten van de verplichting tot schatkistbankieren
voor Nederland als geheel zwaarder dan de nadelen die schatkistbankieren kan hebben
voor individuele decentrale overheden. Vanuit het belang van de burger besluit het
kabinet daarom dat de verplichting voor decentrale overheden om hun overtollige middelen
aan te houden in de schatkist gehandhaafd blijft. Tegelijkertijd erkent het kabinet
dat met name decentrale overheden die structureel rood staan en slechts incidenteel
overtollige middelen hebben met hogere administratieve lasten te maken hebben dan
gewenst is. Met een eventuele verhoging dan wel een andere berekening van het drempelbedrag
denkt het kabinet aan deze bezwaren tegemoet te kunnen komen. Ook verdere digitalisering
van de processen rondom schatkistbankieren zal bijdragen aan lagere administratieve
lasten.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra