Brief regering : Uitkomsten van de verkenning naar een tweede tranche van wetgeving Bibob

Nr. 27 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2019

De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)
is een belangrijk bestuursrechtelijk instrument voor bestuursorganen. De bevoegdheden
van de Wet Bibob stellen bestuursorganen in staat om de eigen integriteit te beschermen
om zodoende te voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert. Wanneer
er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een subsidie of bepaalde vergunning
wordt misbruikt dan kan het bevoegde bestuursorgaan deze aanvraag weigeren of de vergunning
of subsidie intrekken. Op 4 maart 2019 heeft de regering bij uw Kamer een voorstel
tot wijziging van de Wet Bibob ingediend. Dit wetsvoorstel versterkt de toepassingsmogelijkheden
van de wet en breidt de onderzoeksmogelijkheden van bestuursorganen uit. Parallel
is aan uw Kamer toegezegd bij brief van 11 juli 20181 over de versterking aanpak ondermijning dat er mogelijk een tweede tranche van wetgeving
komt. In het Algemeen Overleg ondermijning van 14 maart 2019 is toegezegd om voor
het zomerreces uw Kamer te informeren over de uitkomsten van de verkenning (Kamerstuk
29 911, nr. 236). Met deze brief geven wij gestalte aan deze toezegging.

Voor deze verkenning hebben verschillende (werk)sessies plaatsgevonden met onder meer
gemeenten, provincies, de Regionale informatie en expertise centra (RIEC’s) en het
Landelijk informatie en expertise centrum (LIEC), het Ministerie van BZK (Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties), het Ministerie van Financiën, de Belastingdienst, politie,
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen. Zoals
onder meer benoemd in de «Kamerbrief over versterking aanpak ondermijning: actuele
stand van zaken»2 omvat de verkenning naar de tweede tranche van wetgeving Bibob enkele, meer ingrijpende
thema’s uit de consultatie van de huidige wetswijziging. In de memorie van toelichting
van het huidig wetsvoorstel3 is nader toegelicht welke onderwerpen onderdeel zijn van de verkenning. In deze verkenning
is ook de motie van lid Kuiken4 betrokken inzake de onderlinge informatiedeling tussen bestuursorganen.

De verkenning geeft aanleiding om de Wet Bibob aan te passen in de vorm van een tweede
tranche van wetgeving Bibob. Wij streven ernaar om nog dit jaar het wetsvoorstel in
consultatie te brengen. Wij zullen hieronder ingaan op de hoofdlijnen van de verkenning
naar de verschillende onderwerpen: 1) Meer mogelijkheden voor informatiedeling tussen bestuursorganen, 2) Uitbreiding van de informatiebronnen voor het eigen onderzoek door bestuursorganen, 3) Uitbreidingen reikwijdte Wet Bibob, 4) De bevoegdheden van bestuursorganen en 5) Onderwerpen die mogelijk aanpassing van andere wet- en regelgeving dan de Wet Bibob
vergen.

1. Meer mogelijkheden voor informatiedeling tussen bestuursorganen

a. Informatiedeling tussen bestuursorganen

In de consultatiereacties doen onder meer de G4- en B5-gemeenten en de commissarissen
van de Koning een verzoek om te regelen dat informatie uit een Bibob-onderzoek die
heeft geleid tot een ernstig gevaar kan worden gedeeld tussen bestuursorganen. Lid
Kuiken (PvdA) heeft een motie ingediend van soortgelijke strekking om te komen tot
een nationaal Bibob-register. Bestuursorganen geven aan dat vergunningaanvragers die
vanwege een ernstig gevaar in een gemeente geen vergunning kunnen krijgen, in beginsel
ook geen vergelijkbare vergunning in een andere gemeente behoren te krijgen in vergelijkbare
omstandigheden. Wij zijn voornemens om informatiedeling binnen de Wet Bibob mogelijk
te maken in de tweede tranche van wetgeving Bibob.

Momenteel is het reeds mogelijk voor bestuursorganen om aan het Landelijk Bureau Bibob
te vragen of over betrokkene, in de afgelopen twee jaar, een advies is uitgebracht.
Wij willen dit op twee manieren uitbreiden. Enerzijds zodat bestuursorganen ook deze
informatie kunnen opvragen indien een besluit niet tot stand is gekomen met tussenkomst
van het Landelijk Bureau Bibob maar uitsluitend op basis van eigen Bibob-onderzoek.
Anderzijds zodat deze informatie zich niet limiteert tot betrokkene, maar ook inzicht
geeft in de doorslaggevende relatie(s) van betrokkene waarop ernstig gevaar (mede)
is gebaseerd.

Wij overwegen om deze informatie beschikbaar te stellen via een Nationaal Bibob-register.
Een register heeft een signaalfunctie naar andere bestuursorganen en verkleint de
kans dat criminelen gebruik kunnen maken van legale structuren door net zo lang bij
achtereenvolgende bestuursorganen vergunningen aan te vragen tot een vergunningaanvraag
wél wordt ingewilligd. Als iemand reeds voorkomt in het register kan dat voor bestuursorganen
een aanleiding zijn voor het starten van het eigen onderzoek. Bovendien zou een Bibob-onderzoek
in dat geval meer risicogericht kunnen worden vormgegeven. Een vermelding in het register
komt echter niet in de plaats van datzelfde eigen onderzoek, immers zullen altijd
per context de actuele gegevens gewogen moeten worden. Een bestuursorgaan heeft een
eigen verantwoordelijkheid voor de te nemen beslissing. Een «privacy impact assessment»
maakt onderdeel uit van het voorstel.

b. Tipfunctie voor bestuursorganen

Na aanvaarding en inwerkingtreding van het aanhangige wetsvoorstel5 kan het Landelijk Bureau Bibob bestuursorganen rechtstreeks tippen voor het doen
van eigen onderzoek. Wij zijn voornemens om in de wet ook de mogelijkheid op te nemen
voor bestuursorganen om elkaar te tippen. Deze tip is hooguit een indicatie van het
ene bestuursorgaan aan het andere om een eigen onderzoek te starten, vaak in de fase
nog voordat er sprake kan zijn van een registratie in het hierboven genoemde register.
Het andere bestuursorgaan zal alsnog zelf het eigen onderzoek moeten uitvoeren, aangezien
de feiten en omstandigheden kunnen verschillen of de gegevens over betrokkene en derden
niet meer actueel kunnen zijn.

c. Informatiedeling tussen bestuursorganen en omgevingsdienst

Naast de wens om informatiedeling tussen bestuursorganen mogelijk te maken, hebben
bestuursorganen tevens de wens geuit om op grond van de Wet Bibob verkregen informatie,
zoals een advies van het LBB, te delen met omgevingsdiensten om uitvoering te kunnen
geven aan de Wet Bibob.

Bestuursorganen hebben de mogelijkheid om de Wet Bibob toe te passen bij aanvragen
om bepaalde categorieën omgevingsvergunningen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo). De vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken op grond van de Wabo
hebben zij over het algemeen gemandateerd aan omgevingsdiensten. Wanneer bestuursorganen
naar aanleiding van de uitkomsten van een Bibob-onderzoek extra voorschriften aan
een vergunning willen verbinden of een aangevraagde vergunning willen weigeren, is
het noodzakelijk bepaalde informatie te delen met degene die de vegunningverlening-,
toezicht- en handhavingstaak uitvoert. Dit is bijvoorbeeld nodig omdat een bestuursorgaan
geen goede Bibob-voorschriften aan een omgevingsvergunning kan verbinden zonder daarover
eerst advies te vragen bij de omgevingsdienst. In de huidige Wet Bibob is geen rekening
gehouden met de mandatering van bevoegdheden aan omgevingsdiensten. Wij zijn voornemens
dit hiaat weg te nemen met de tweede tranche van wetgeving.

2. Uitbreiding van de informatiebronnen voor het eigen onderzoek door bestuursorganen

Wij achten het van groot belang dat bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
het eigen onderzoek in het kader van de Wet Bibob zo goed als mogelijk kunnen uitvoeren.
Daarom zijn in het in uw Kamer voorliggend wetsvoorstel enkele voorstellen opgenomen
ter versterking van dit eigen onderzoek. Verder wordt in het Besluit justitiële en
strafvorderlijke gegevens opgenomen dat bestuursorganen en rechtspersonen met een
overheidstaak toegang krijgen tot justitiële gegevens over een aantal categorieën
derden. De consultatiereacties van onder meer de G4- en B5-gemeenten en de commissarissen
van de Koning bevatten wensen ten aanzien van uitbreiding van informatiebronnen voor
het eigen onderzoek: het verstrekken van politiegegevens ten behoeve van het eigen
onderzoek naar derden en het verstrekken van fiscale gegevens ten behoeve van het
eigen onderzoek naar betrokkene en derden.

Het kabinet is voornemens om voor de verstrekking van fiscale gegevens ten behoeve
van het eigen Bibob-onderzoek naar de betrokkene een specifiekere wettelijke grondslag
te regelen. Tot op heden is fiscale gegevensdeling ten behoeve van eigen onderzoek
naar de betrokkene wel mogelijk, maar dan op basis van artikel 67, tweede lid, onderdeel
b, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen jo. artikel 43c, eerste lid, onderdeel
m, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994, in samenhang
gelezen met het RIEC-convenant. Uit een oogpunt van wetgevingsbeleid is het wenselijk
om te voorzien in een specifiekere wettelijke grondslag en in de uitwerking daarvan
op een hoger niveau dan dat van een ministeriële regeling. Met de Staatssecretaris
van Financiën vindt nog een gesprek plaats over de wijze waarop dit moet geschieden.

Ten aanzien van de verstrekking van politie- en fiscale gegevens ten behoeve van het
eigen onderzoek naar derden, kunnen wij uw Kamer melden dat wij niet voornemens zijn
om dit te regelen. Bij het onderzoek naar derden kan het gaan om een grote hoeveelheid
aan gegevens, omdat de categorie «derden» een hoeveelheid aan personen betreft zoals
de financier, de leidinggevende of aandeelhouders. Daar waar het gaat om politiegegevens
zal het vaak ook gaan om «zachte» gegevens waar de juistheid niet van vaststaat. De
aan de politiegegevens en fiscale gegevens te verbinden waardering vereist bij gegevens
over de categorie «derden» veel specifieke kennis en capaciteit. Het is niet vanzelfsprekend
dat alle gemeenten daarvoor zijn toegerust. Het Landelijk Bureau Bibob heeft wel beschikking
over deze gegevens. De gegevens ten aanzien van derden blijven op deze wijze op een
uniforme wijze geduid.

3. Uitbreidingen reikwijdte Wet Bibob

De G4-en B5-gemeenten hebben in de consultatiereactie op het huidig wetsvoorstel wensen
geuit om enkele zaken in het kader van vastgoed onder de reikwijdte van de Wet Bibob
te brengen. Voor de punten inzake opstalrecht en het toestemmingsvereiste in de vorm
van een kettingbeding hebben wij een weging gemaakt. Voor een aantal andere complexe
punten geldt dat wij het nog nader moeten verkennen.

a. Toestemmingsvereiste bij vervreemding van opstalrecht

Het voorstel van G4 en B5 is om onder meer een toestemmingsvereiste bij de vervreemding
van een opstalrecht onder de reikwijdte van de Wet Bibob te brengen. Het zou gaan
om die gevallen waarin de gemeente eigenaar is van de grond of het pand, en geregeld
is dat de gemeente toestemming moet geven voor de vervreemding van het opstalrecht.
Omdat de gemeente de eigenaar is en blijft, en alleen het genot van de zakelijke rechten
wordt overgedragen, komt zij rechtstreeks in verhouding te staan tot de beoogde nieuwe
opstaller. De logica van de aanhangige wetswijziging inzake erfpacht, lijkt hier dus
ook op te gaan, omdat er ook hier een directe relatie ontstaat tussen de overheid
en de beoogde nieuwe begunstigde van het zakelijk recht, wat maakt dat de overheidsintegriteit
kan worden aangetast. Wij zijn daarom voornemens dit punt onder de reikwijdte van
de Wet Bibob te laten vallen.

b. Toestemmingsvereiste in de vorm van een kettingbeding

Het bovenstaande is niet het geval bij de overdracht tussen particulieren onderling
van panden, waarvan de gemeente ooit eigenaar was en destijds in een kettingbeding
heeft opgenomen dat het pand alleen mag worden verkocht met toestemming van de gemeente.
Op grond van een kettingbeding heeft de gemeente in beginsel de mogelijkheid om op
redelijke gronden de toestemming te weigeren, mits dat kan volgens het privaatrecht
en de beginselen van behoorlijk bestuur. Daarvoor is de Wet Bibob niet nodig als weigeringsgrond.
Bovendien is hierbij geen sprake van aantasting van de integriteit van de overheid
omdat de gemeente geen rechtsverhouding krijgt met de nieuwe eigenaar van het pand.
De uitbreiding zou vergaand zijn, omdat de toepassing van de Wet Bibob mogelijk zou
worden bij een vastgoedtransactie tussen twee private partijen waarbij de overheid
ook niet anderszins in een rechtsverhouding komt te staan tot één van de partijen,
hetgeen afwijkt van de klassieke Bibob-relatie (overheid-private partij). Wij hebben
daarom besloten om een kettingbeding bij panden die niet in het bezit zijn van gemeenten
niet onder de reikwijdte van de Wet Bibob te brengen.

c. Overige

De G4- en B5-gemeenten hebben verzocht om de definities van «betrokkene» en «vastgoedtransacties»
beter aan te laten sluiten bij de driehoeksverhouding die speelt bij vastgoeddeelnemingen
(gemeente, vastgoeddeelneming, derde participanten) zodat de gemeente de integriteit
van betrokken partijen kan toetsen. In een aantal gevallen is de Wet Bibob reeds toepasbaar:
de financiers en het zakelijk netwerk van de vastgoeddeelneming vallen ook onder de
Wet Bibob (artikelen 9, derde en vierde lid, en 3, vierde lid, onder c) en door het
aanhangige wetsvoorstel valt een vermindering of beëindiging van de aandelen van de
rechtspersoon met een overheidstaak ook onder de Wet Bibob. Voor de overige gevallen
zijn wij nog met gemeenten in overleg. Tevens dient met gemeenten nog nader overleg
te worden gevoerd ten aanzien van hun wens om de indeplaatsstellingsovereenkomst onder
het toepassingsbereik van de Wet Bibob te brengen. Als dat in het huurcontract is
opgenomen kan reeds, als daartoe aanleiding is – al dan niet wegens een indeplaatsstelling –
met de Wet Bibob worden getoetst of sprake is van een ernstig gevaar dat ontbinding
van de vastgoedtransactie rechtvaardigt (artikel 5a, onder b). De vraag is allereerst
aan gemeenten waarom dit niet voldoende waarborg biedt.

4. De bevoegdheden van bestuursorganen

Met betrekking tot de financier en de financiering van activiteiten willen bestuursorganen
de bevoegdheid om (aanvullende) vragen over de herkomst of de oorsprong van de financiering
aan de financier zelf te stellen. Op grond van de huidige Wet Bibob is al veel mogelijk.
Betrokkene dient aan bestuursorganen gegevens te verschaffen over de identiteit van
de natuurlijke of rechtspersonen «die direct of indirect vermogen verschaffen of hebben
verschaft aan de betrokkene», en over de «wijze van financiering». Tevens hebben bestuursorganen
op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid om een
vergunningaanvraag buiten behandeling te stellen als de aanvrager van de beschikking
weigert de wettelijke vereiste gegevens te leveren «waarover hij redelijkerwijs de
beschikking kan krijgen» (artikel 4:2, tweede lid, Awb), mits aan de aanvrager de
gelegenheid is geboden om een verzuim te herstellen.

Na aanvaarding en inwerkingtreding van het aanhangige wetsvoorstel en na de bijbehorende
wijziging van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens wordt het voor bestuursorganen
mogelijk om ook justitiële gegevens van een aantal categorieën derden, waaronder degene
die de betrokkene vermogen verschaft, op te vragen. Wij zijn daarom van mening dat
de voornoemde wetgeving vooralsnog voldoende ruimte biedt om informatie te krijgen
over de directe en indirecte financiers en de wijze van financiering.

5. Onderwerpen die mogelijk aanpassing van andere wet- en regelgeving dan de Wet Bibob
vergen

Daarnaast is een aantal onderwerpen uit de consultatiereacties in de verkenning betrokken
die gaan over de toepassing van de Wet Bibob bij de omgevingsvergunning (nu onder
de Wet algemene wet bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en in de toekomst onder de Omgevingswet).
Wij hebben hiertoe contact gehad met het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

a. Omgevingsvergunningen bestemmingsplan (planologisch strijdig gebruik)

Veel gemeenten vereenvoudigen de huisvestingsverordening en/of schaffen de huisvestingswetvergunningen
af, waardoor de Wet Bibob in die gemeenten dan niet van toepassing is. Aangezien bij
huisjesmelkerij vaak afgeweken wordt van het bestemmingsplan (het gaat vaak namelijk
niet om het huisvesten van één huishouden) is een omgevingsvergunning voor het afwijken
van het bestemmingsplan nodig. Met onze ambtsgenoot van BZK zal overleg worden gevoerd
of een wijziging van de Omgevingswet hiervoor een oplossing kan bieden.

b. Watervergunningen

Waterschappen geven aan steeds meer te maken te krijgen met ondermijnende activiteiten
op hun functionele werkgebied, maar hebben tegelijkertijd geen mogelijkheden om de
Wet Bibob toe te passen op watervergunningen. Om te voorkomen dat waterschappen onbewust
en ongewild criminele activiteiten faciliteren, willen zij de Wet Bibob toe kunnen
passen op watervergunningen. Gezien de problematiek waar waterschappen mee te maken
krijgen, zoals de problematiek rond jachthavens, zijn wij voornemens nader uit te
zoeken welke watervergunningen hiervoor mogelijk in aanmerking komen.

c. Voorgenomen overdrachten van omgevingsvergunningen

Omgevingsvergunningen zijn in principe zaaksgebonden vergunningen en hangen daarmee
niet zozeer aan een persoon. Dit betekent dat een omgevingsvergunning geldt voor één
ieder die het project uitvoert waarop die vergunning betrekking heeft. Zo’n vergunning
gaat dan ook van rechtswege over op een rechtsopvolger. Bij een dergelijke overdracht
geldt wel een meldplicht aan het betreffende bestuursorgaan. Wanneer er echter niet
wordt gemeld is dit sanctioneerbaar maar blijft de overdracht toch rechtsgeldig. Op
grond van de huidige Wabo is het al mogelijk om de Wet Bibob toe te passen. Dankzij
de meldingsplicht worden bestuursorganen over de overdracht geïnformeerd. De Wet Bibob
wordt dan toegepast op basis van de melding aan het bestuursorgaan. Dit kan de overdracht
op zichzelf weliswaar niet voorkomen, maar kan wel leiden tot intrekking van de overgedragen
omgevingsvergunning op basis van weigeringsgrond binnen Bibob. Bestuursorganen wensen
echter om de overdracht van een vergunning tegen te kunnen gaan. Deze wens ziet daarmee
op een (fundamentele) stelselwijziging, namelijk dat omgevingsvergunningen persoonsgebonden
moeten worden en niet meer zaaksgebonden. Zowel de Minister van BZK als wijzelf achten
een dergelijke stelselwijziging niet opportuun.

Tot slot

Wij onderstrepen het belang van de Wet Bibob voor bestuursorganen om de eigen integriteit
te kunnen bewaken. Wij hechten daarbij aan een verbeterde informatiepositie van het
bestuursorgaan door het mogelijk te maken dat bestuursorganen onderling informatie
mogen delen. Daarnaast willen wij voorzien in de mogelijkheid dat bestuursorganen
elkaar onderling kunnen tippen. Zodoende kan het eigen onderzoek van bestuursorganen
meer risicogericht worden ingezet. In het voorstel van een tweede tranche van Bibob-wetgeving
zit eveneens de bevoegdheid aan bestuursorganen om fiscale gegevens te betrekken bij
het eigen onderzoek over betrokkene.

Met de voorbereiding van een tweede tranche van Bibob wetgeving willen wij bestuursorganen
voorzien van de juiste handvatten om zelfstandig een goede afweging te kunnen maken.
Bij complexe zaken blijft het Landelijk Bureau Bibob aangewezen om aanvullende analyse
uit te voeren en bronnen te raadplagen, om het bestuursorgaan van een advies te voorzien.
Middels een voorlichtende taak ondersteunt het Landelijk Bureau Bibob ook de kleinere
bestuursorganen bij de toepassing van de Wet Bibob. Datzelfde geldt voor het netwerk
van de RIEC’s, waarbij partners en bestuursorganen elkaar ondersteunen bij de toepassing
van de Wet Bibob.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker