Brief regering : Reactie op vragen gesteld tijdens het Algemeen Overleg MH17 van 10 april 2019 en op vragen van het lid Paternotte, gedaan tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 25 juni 2019 over het vliegen boven conflictgebieden

Nr. 142 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2019

Op 10 april 2019 vond een Algemeen Overleg MH17 plaats (Kamerstuk 33 997,nr. 139). Tijdens het overleg hebben de leden Van Wijngaarden en Van der Staaij vragen gesteld
die onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
vallen.

Op 25 juni 2019 heeft het lid Sjoerdsma, namens het lid Paternotte, tijdens het ordedebat
van de Tweede Kamer verzocht om een brief waarin onder meer wordt ingegaan op de werking
van het convenant inzake deling van dreigingsinformatie voor burgerluchtvaart (Handelingen
II 2018/19, nr. 97, Regeling van werkzaamheden.

Hierbij ontvangt u het antwoord op deze vragen.

Vragen van Kamerlid Van Wijngaarden

De heer Van Wijngaarden merkte op dat in het opvolgingsonderzoek MH17 van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid staat dat luchtvaartmaatschappijen de door staten verstrekte informatie
niet diepgaand genoeg vinden en stelt de Minister de volgende vragen:

Vraag 1

Hoe ziet het staatstoezicht op het risicobeleid dat vliegtuigmaatschappijen uitvoeren
er precies uit en welk sanctiebeleid geldt daarbij?

Antwoord 1

De voornaamste normen ter verzekering van de luchtvaartveiligheid zijn opgenomen in
het Verdrag voor de internationale burgerluchtvaart1 (ICAO-verdrag). Het verdrag ziet tevens toe op het veilig gebruik van het luchtruim.
Ook het toezicht door de overheid op het risico- en sanctiebeleid wordt primair bepaald
door ICAO-normen. Deze normen werken over het algemeen door in de Nederlandse rechtsorde
nadat ze zijn omgezet in de Nederlandse regelgeving (Wet luchtvaart en Luchtvaartwet)
en Europese verordeningen.

Of en in hoeverre de Staat toezicht kan houden op het risicobeleid van vliegtuigmaatschappijen
wordt bepaald door de volgende uitgangspunten uit het ICAO-verdrag:

1. Elke verdragsstaat is soeverein over het eigen luchtruim (artikel 1).

2. Elke verdragsstaat ziet er op toe dat in het eigen luchtruim de ICAO-normen worden
opgevolgd (artikel 12).

3. Elke verdragsstaat ziet erop toe dat de eigen luchtvaartmaatschappijen ook in het
buitenland de veiligheidsvoorschriften opvolgen (artikel 12).

De Nederlandse formele wetgever heeft deze uitgangspunten in hoofdstuk 5 van de Wet
luchtvaart ingevuld met een aantal ge- en verbodsbepalingen. Een deel van die voorschriften
ziet uitdrukkelijk mede toe op het gedrag van Nederlandse luchtvaartuigen in buitenlands
luchtruim. Die moeten zich daar aan de ter plaatse geldende regels houden. De Wet
luchtvaart bevat geen grondslag voor het opleggen van een vliegverbod aan Nederlandse
luchtvaartuigen voor het vliegen in buitenlands luchtruim.

Elke luchtvaartmaatschappij is op grond van ICAO-normen gehouden tot het hebben van
een veiligheidsmanagementsysteem. De Nederlandse Staat houdt hierop toezicht. Het
risicobeleid van luchtvaartmaatschappijen maakt onderdeel uit van het veiligheidsmanagementsysteem.
De ILT is hiervoor in Nederland de aangewezen toezichthouder. Indien de ILT constateert
dat het veiligheids-managementsysteem niet of niet geheel conform de regels wordt
toegepast kan de ILT beperkingen opleggen aan de operatie.

Vraag 2

Wat doet een luchtvaartmaatschappij als er twijfel is over de vraag of over een gebied
heengevlogen kan worden; welk afwegingskader geldt op een dergelijk moment, hoe wordt
dat vastgelegd en wie doet dat?

Antwoord 2

Uitgangspunt van het ICAO-verdrag is dat elke staat de volledige en exclusieve soevereiniteit
heeft over het eigen luchtruim waaruit volgt dat die staat ook primair verantwoordelijk
is voor de veiligheid in het eigen luchtruim. Daarbij zijn luchtvaartmaatschappijen
zelf verantwoordelijk voor hun risicoanalyses, routekeuzes en vluchtuitvoeringen door
opengesteld luchtruim.

Een luchtvaartmaatschappij bepaalt dus, rekening houdend met de plaatselijke wet-
en regelgeving, zelf haar vliegroutes over niet-Nederlands grondgebied en neemt, indien
nodig, mitigerende maatregelen voor een veilige vluchtuitvoering. Het afwegingskader
hiervoor is een zaak van de luchtvaartmaatschappij zelf en verschilt bovendien per
luchtvaartmaatschappij. Ten aanzien van het afwegingskader kan verder worden opgemerkt
dat luchtvaartmaatschappijen voor hun risico analyse mede gebruik kunnen maken van
dreigingsinformatie over conflictgebieden die sinds 2016 wordt gedeeld in het kader
van het «Convenant inzake de deling van dreigingsinformatie voor de burgerluchtvaart»
tussen overheidspartijen, Nederlandse luchtvaartmaatschappijen en Vereniging Nederlandse
Verkeersvliegers (hierna te noemen: het convenant).

Vraag 3

Luchtvaartautoriteiten, luchtruimbeheerders, inlichtingendiensten en luchtvaartmaatschappij
hebben allemaal hun verantwoordelijkheid. Zijn die rollen en verantwoordelijkheden
tussen Staat en luchtvaartmaatschappij, ook naar juridische maatstaven, wat het kabinet
betreft afdoende afgebakend?

Antwoord 3

Mede gelet op het voorgaande is het inderdaad juist dat de in de vraag bedoelde partijen
eigen verantwoordelijkheden hebben inzake dreigingsinformatie en vliegen boven buitenlandse
risicogebieden. Teneinde de rollen en verantwoordelijkheden op elkaar af te stemmen
zijn hierover door middel van een convenant in Nederland afspraken gemaakt. Zo is
sinds 30 juni 2016 het delen van dreigingsinformatie over conflictgebieden gewaarborgd
in het convenant. De doelstelling van het convenant is het nationaal borgen van het
delen van dreigingsinformatie tussen de overheid en Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
zodat luchtvaartmaatschappijen, mede gebaseerd op deze informatie, een zo goed mogelijke
risico analyse kunnen maken voor een veilige vluchtuitvoering buiten het Nederlandse
luchtruim. Binnenkort is de derde evaluatie van het convenant afgerond, waarover u,
zoals gebruikelijk, wordt geïnformeerd.

Vragen van Kamerlid Van der Staaij

De heer Van der Staaij vroeg naar de naleving en uitvoering van de gedane aanbevelingen
uit het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid inzake vliegen over conflictgebieden.
Tevens wilde hij weten of het kabinet nog concreet kan bijdragen aan het laten opvolgen
door andere landen van die aanbevelingen van de Onderzoeksraad.

Antwoord vragen van Kamerlid Van der Staaij

Nederland heeft met de detachering van een expert voor twee jaren een grote bijdrage
geleverd ten aanzien van voorstellen voor verbetering van de internationale ICAO-normen
in relatie tot de risico’s met betrekking tot het vliegen over of nabij conflictgebieden.
Deze inzet heeft ertoe geleid dat enerzijds de voorstellen voor de opvolging daarvan
in een ver gevorderd stadium van afronding zijn. Zo zijn nieuwe ICAO-normen voorbereid
en is gewerkt aan de totstandkoming van de nieuwe ICAO-handleiding voor de risicobeoordeling
van het vliegen over of nabij conflictgebieden.2 Het ontwikkelen van voorstellen door internationale organisaties vergt veel tijd,
omdat deze organisaties, ICAO niet uitgezonderd, voorstellen om regelgevende acties
op te pakken allereerst met de verdragsstaten moeten voorbereiden en bespreken. Daarna
moeten de voorstellen nog door een meerderheid worden gesteund en aangenomen. Dat
vindt via gestructureerd overleg plaats, waarbij de implementatie van wijzigingsvoorstellen
op vaste momenten in het jaar wordt ingepland om de administratieve lasten voor de
lidstaten te beperken. Naar verwachting zijn in 2020 alle voorziene wijzigingen doorgevoerd.
Ten aanzien van de urgentie is dit het meest haalbare dat op internationale schaal
kan worden geleverd.

Ten aanzien van de informatievergaring en -deling geldt dat ieder land zelf gaat over
de soevereiniteit van zijn eigen luchtruim. In geval van een conflict kan dat risicovol
zijn voor de betrouwbaarheid van verstrekte luchtruiminformatie. Daarom heeft Nederland
bij ICAO en IATA bevorderd dat landen en luchtvaartmaatschappijen op regionale schaal
samenwerken en informatie delen over risico’s. Van dergelijke samenwerking wordt meer
effect verwacht dan het vertrouwen op luchtruiminformatie die verstrekt is door staten
die in een conflict verwikkeld zijn. Het nieuwe ICAO handboek beschrijft voorbeelden
van good practice over samenwerking en informatiedeling over risico’s op regionale
schaal.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zal het ICAO-secretariaat blijven
ondersteunen bij de verdere implementatie van het handboek op internationale schaal.
Het nieuwe handboek heeft ook als good practice opgenomen het in Nederland getekende
«Convenant inzake de deling van dreigingsinformatie voor de burgerluchtvaart». Mijn
ministerie zal ambtelijk de werking van het convenant in diverse workshops op Europese
en internationale schaal blijven toelichten. Onlangs heeft een internationale workshop
plaatsgevonden in Den Haag inzake de deling van dreigingsinformatie. Tijdens deze
workshop zijn de aanbevelingen van de Onderzoeksraad nogmaals toegelicht en is interesse
getoond in de Nederlandse werkwijze waar door de Nederlandse partijen een toelichting
is gegeven over de samenwerking van de Nederlandse partijen onder het convenant.

Op het gebied van informatiedeling en risicobeoordeling blijft Nederland zich actief
inzetten voor de afronding van de internationaal lopende acties die noodzakelijk zijn
om volledig aan de aanbevelingen te voldoen.

Vragen van Kamerlid Sjoerdsma namens Kamerlid Paternotte 25 juni jl

De heer Sjoerdsma vraagt hoe het nu gaat met het convenant inzake vliegen boven conflictgebieden
in verband met de casus Iran en ten tweede of de huidige gang van zaken ten aanzien
van besluiten over veilige vliegroutes wenselijk is of niet.

Antwoord

Middels de Kamerbrief inzake de derde evaluatie van het convenant inzake deling van
dreigingsinformatie voor burgerluchtvaart bent u geïnformeerd over de werking van
het convenant dat door de deelnemende partijen is onderschreven. De brief is gelijktijdig
met deze brief verstuurd aan uw Kamer. In de brief inzake de evaluatie wordt overigens
ook verwezen naar de recente casus Iran.

Ten aanzien van de gebeurtenissen inzake de casus Iran kan ik u daarnaast het volgende
melden. De Amerikaanse luchtvaartautoriteit (FAA) heeft in de nacht van 20 op 21 juni
2019 een verbod uitgevaardigd voor de Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen voor een
deel van het luchtruim boven de Perzische Golf en de Golf van Oman. Dit betreft alleen
het Iraanse deel van het luchtruim boven zee. Er kan en wordt dus nog wel gevlogen
boven de Perzische Golf en de Golf van Oman, maar luchtvaartmaatschappijen mijden
het deel van dat luchtruim waarvoor het verbod geldt.

De situatie rond de Perzische Golf wordt nauwlettend in de gaten gehouden door de
expertgroep dreigingsinformatie burgerluchtvaart. De expertgroep heeft Iran vanwege
de dreigende situatie regulier als aandachtsgebied. In de week voorafgaand aan het
verbod was er reeds verscherpte aandacht voor de situatie rond de Perzische Golf vanuit
de expertgroep. Mede hierdoor heeft de KLM passende maatregelen kunnen nemen. De KLM
volgt het vliegverbod van de FAA. De luchtvaartmaatschappijen TUI en Corendon vliegen
niet in het aangewezen gebied.

De expertgroep blijft de ontwikkelingen rondom de Perzische Golf nauwgezet volgen.
Ook op Europese schaal (via DGHOME) worden de ontwikkelingen nauwgezet gevolgd en
besproken. De resultaten van deze besprekingen worden door de expertgroep meegenomen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga