Brief regering : Evaluatie COA: Oordeel en advies over doeltreffendheid, doelmatigheid, sturing en toezicht

Nr. 34 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2019

Door middel van deze brief informeer ik uw kamer over de uitkomsten van de evaluatie
van het zelfstandig bestuursorgaan Centraal Orgaan opvang asielzoekers (zbo COA).
Met bijgesloten evaluatie1:

1. Is voldaan aan artikel 39 van de Kaderwet zbo’s, waarin is bepaald dat elke vijf jaar
verslag wordt gedaan van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren
van het zbo.

2. Is voldaan aan de toezegging2 om uw kamer na drie jaar een evaluatie te doen toekomen van het afschaffen van de
Raad van Toezicht van het COA op 1 juli 2015. Onderzocht is of de afschaffing voldoende
is gebleken om het COA onder directere verantwoordelijkheid van de Minister te plaatsen.

3. Is aanvullend onderzocht of er aanleiding is om het COA om te vormen tot agentschap.

De evaluatie is uitgevoerd door ABDTOPConsult en beslaat de periode 2012 – 2018.

Ik deel de conclusies uit het rapport en ik ga aan de slag met de aanbevelingen, die
aansluiten bij de gezamenlijke inspanningen van het ministerie en het COA, om de doelmatigheid,
effectiviteit en sturingsrelatie te optimaliseren. Onderstaande 3 paragrafen bevatten
per onderdeel van de evaluatie, de belangrijkste onderzoekconclusies, aanbevelingen
en mijn reactie daarop.

1. Doelmatigheid en doeltreffendheid COA

Ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid komen de onderzoekers tot de
volgende conclusies en aanbevelingen:

• Uit een benchmark blijkt dat de ondersteunende diensten van het COA grotendeels passend
van omvang zijn in vergelijking met andere organisaties. Aanbevolen is de mogelijkheden
te verkennen om benchmarks uit te voeren met vergelijkbare organisaties in andere
Europese landen.

• De kosten van de huisvesting van asielzoekers worden bij het COA voortdurend geoptimaliseerd,
via een portfoliobenadering met gehuurd vastgoed en vastgoed in eigendom. Er zijn
prikkels en goede procedures met checks en balances om in dynamische situaties van
groei en krimp de meest doelmatige aanpak te zoeken, zowel qua huisvesting als qua
personele inzet. In tijden waarin het aantal asielzoekers sterk oploopt, kan het zijn
dat de normen of normprijzen, niet altijd gehaald worden. Aanbevolen is om met kracht
in te zetten op de flexibilisering van de asielketen, waarmee potentieel doelmatigheidswinsten
zijn te behalen.

• Via ex-post analyses van over- en onderschrijdingen wordt jaarlijks impliciet aandacht
besteed aan de doelmatigheid van het COA. Een expliciete monitoring van de doeltreffendheid
en doelmatigheid ontbreekt echter. Aanbevolen is om met periodieke steekproeven de
doeltreffendheid te meten, elke vier jaar afspraken te maken over de ontwikkeling
van de doelmatigheid en te experimenteren met meerjarige/dakpansgewijze opdrachten
en financiering.

• De vele opvangmodaliteiten vormen een belemmering voor doelmatigheid, vanwege de frictieleegstand
die deze met zich mee kunnen brengen. Er wordt niet periodiek nagegaan of het zinvol
is om deze modaliteiten te handhaven. De huidige COA-administratie maakt het niet
mogelijk om reële kostprijzen van alle modaliteiten te bepalen, als maatstaf voor
de doelmatigheid. Aanbevolen is de administratie hiervoor aan te passen.

Reactie

Zoals de onderzoekers vaststellen, is er veel informatie over en aandacht voor doeltreffendheid
en doelmatigheid van het COA. In de periodieke gesprekken tussen het COA en het ministerie
komen deze thema’s standaard aan de orde. Het COA heeft meerdere instrumenten in handen
om de doelmatigheid doorlopend te optimaliseren. Ook zijn er diverse initiatieven
om kosten (verder) te reduceren.

Ik onderken dat de doelmatigheid systematischer gemonitord kan worden als er meer
inzicht is in de ex ante kostprijzen en ex post uitgaven per opvangmodaliteit. Ook
onderzoek ik de mogelijkheid om de voorgestelde benchmark uit te voeren en periodieke
steekproeven te doen naar de doeltreffendheid. Voorafgaande aan de begrotingsbehandeling
informeer ik uw kamer nader over de wijze waarop dit wordt gerealiseerd.

Ik onderschrijf dat extra doelmatigheidswinst kan worden behaald door verdere flexibilisering,
onder andere via het programma Flexibisering Asielketen.

In de voortgangsbrief van dit programma, die ik na het zomerreces aan uw kamer zal
aanbieden, informeer ik u nader over de stand van zaken. Naast dit programma dragen
ook andere initiatieven bij aan de flexibilisering van de opvang en daarmee vergroting
van de doelmatigheid. Zo heeft het COA, in overleg met de VNG, een handelingsperspectief
ontwikkeld voor het op- en afschalen van opvangcapaciteit. Ook worden er verschillende
projecten uitgevoerd om flexibele opvangvormen te ontwikkelen en te testen.

Ten aanzien van de aanbeveling om te experimenteren met meerjarige of dakpansgewijze
opdrachten en financiering, merk ik het volgende op. Zoals uit de evaluatie blijkt,
ontvangt het COA voldoende financiering om doeltreffend te kunnen werken, ook bij
wijzigende omstandigheden. Dit voorjaar is de begroting van het Ministerie van JenV
ten behoeve van het COA structureel opgehoogd, waardoor meer zekerheid en continuïteit
is geboden. Aanleiding hiervoor was de nieuwe transparantere en schokbestendigere
methodiek voor de ODA-toerekening, een belangrijke financieringsbron voor de opvang,
op basis van de kostenbepalende bezetting in plaats van instroom.

2. Afschaffing Raad van Toezicht en sturingsrelatie

Ten aanzien van de afschaffing van de Raad van Toezicht en de sturingsrelatie concluderen
de onderzoekers het volgende:

• De afschaffing van de Raad van Toezicht per 1 juli 2015 heeft geleid tot directere
sturing en toezicht vanuit het ministerie. Het gradueel aangescherpte sturings-, oftewel
driehoeksmodel, waarin bij het ministerie de rollen van eigenaar en opdrachtgever
functioneel zijn gescheiden, werkt goed. Aanbevolen is dit model verder te verbeteren.
Dit kan door betere invulling van rollen en door het opdrachtgeverschap vanuit het
Ministerie van SZW met betrekking tot de voorbereiding van statushouders op inburgering,
in het model te incorporeren.

• Met de afschaffing van de Raad van Toezicht verdween expertise en een sterk inhoudelijke
sparring- en adviesrol die het ministerie en de ingestelde Raad van Advies, thans
niet kunnen bieden. Aanbevolen is een tenderboard in te stellen of de Raad van Advies
te verzwaren, bijvoorbeeld door het instellen van een auditcomité.

Reactie

Het optimaliseren van het driehoeksmodel is een proces waar doorlopend aan wordt gewerkt.
Nu er een stevig fundament ligt onder dit model, komt de nadruk steeds meer te liggen
op de strategische aspecten en sturing van de taakorganisaties. Op korte termijn ga
ik met het Ministerie van SZW, medeopdrachtgever van het COA, in gesprek over de aanbeveling
om te komen tot een gecoördineerd opdrachtgeverschap. Ook bezie ik samen met het COA
hoe de door het COA-bestuur ingestelde Raad van Advies kan worden versterkt. Voorafgaande
aan de begrotingsbehandeling zal ik uw kamer ook hierover nader informeren.

3. Zbo-status COA

Ten aanzien status van het COA als zbo concluderen de onderzoekers het volgende:

• Het COA voldoet formeel niet aan de instellingsvereisten van een zbo.

• Er moet niettemin van worden afgezien om het COA om te vormen tot een agentschap.
Omvorming heeft negatieve gevolgen voor het uitvoeren van de kerntaak en de doelmatigheid,
leidt tot verminderde wendbaarheid en hogere kosten, leidt niet tot een betere samenwerking
in de keten en is niet relevant voor de sturing vanuit het ministerie.

Reactie

Ik onderschrijf deze conclusie. De omvorming van het COA tot agentschap heeft ook
in mijn optiek geen meerwaarde en leidt tot hogere kosten en verminderde doelmatigheid.
Omvorming kost bovendien veel extra energie, die beter kan worden gestoken in de hierboven
genoemde verdere verbetering van efficiency en effectiviteit van het COA als zbo.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol